王 薇，苑先東，孫 力

（1.山東省水利科學(xué)研究院，250013，濟(jì)南；2.山東省水資源與水環(huán)境重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，250013，濟(jì)南；3.山東省禹城市水務(wù)局，251200，禹城）

深化農(nóng)業(yè)水價改革，建立科學(xué)合理的水價制度，構(gòu)建農(nóng)田水利良性運(yùn)行保障機(jī)制，是農(nóng)田水利發(fā)展的重要課題之一。山東省2014年農(nóng)業(yè)水價改革在禹城市等5個縣（市）展開，禹城市此前參與了除2009年之外的2008—2013年農(nóng)業(yè)水價綜合改革示范項(xiàng)目。本文以禹城市試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革為例，分析總結(jié)項(xiàng)目區(qū)水價改革情況及取得的經(jīng)驗(yàn)。

一、基本情況

德州禹城市地處山東省西北部，是大禹治水功成名就之地。禹城市南距濟(jì)南50 km，總面積990 km2，人口52萬，耕地面積78.72萬畝（1畝=1/15 hm2，下同），是以產(chǎn)糧為主的農(nóng)業(yè)縣（市）。

禹城市降水量時空分布極不均勻，年際及年內(nèi)變化大，多年平均降雨量為570.9 mm。禹城市2014年度農(nóng)業(yè)水價綜合改革項(xiàng)目依托高效節(jié)水試點(diǎn)縣項(xiàng)目實(shí)施，項(xiàng)目區(qū)位于禹城市西南部徒駭河兩岸，涉及辛寨、房寺兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)35個村，灌溉面積2.92萬畝，其中河灌區(qū)1.89萬畝，位于潘莊引黃總干渠以西，引用黃河水灌溉，灌溉泵站11座，配套設(shè)施齊全；井灌區(qū)1.03萬畝，該區(qū)地下水資源豐富，滿足灌溉水量要求，灌溉機(jī)井105眼，配套設(shè)施齊全。

二、農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點(diǎn)情況

1.農(nóng)業(yè)水權(quán)分配

圍繞水價改革“用水總量控制，定額管理”目標(biāo)，結(jié)合農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證工作，對項(xiàng)目區(qū)耕地面積進(jìn)行了精準(zhǔn)摸底，核實(shí)為2.92萬畝，依此核定項(xiàng)目區(qū)總用水量為858.48萬m3，用水戶水權(quán)為每年每畝240 m3。根據(jù)試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)不同的灌溉方式，采用如下分解方案：河灌區(qū)用水總量控制指標(biāo)首先分解到單個泵站，然后分解到戶；井灌區(qū)用水總量控制指標(biāo)首先分解到井，然后分解到戶。通過逐戶頒發(fā)水權(quán)證予以確認(rèn)，極大提高了用水戶對水商品屬性的認(rèn)識，使其節(jié)水意識轉(zhuǎn)化為自覺行動，一改大水漫灌的傳統(tǒng)習(xí)慣，促進(jìn)了水資源的優(yōu)化配置和高效利用。

2.水價形成機(jī)制

與物價部門緊密配合，以國家《水利工程供水價格管理辦法》等制度為依據(jù)計算成本，按補(bǔ)償供水生產(chǎn)成本、費(fèi)用和農(nóng)民可承受的原則合理確定基礎(chǔ)水價，在確保運(yùn)行成本（國有工程水費(fèi)+人工費(fèi)+維修費(fèi)+電費(fèi)等）的基礎(chǔ)上，逐步向全成本（運(yùn)行成本+折舊等）市場運(yùn)行目標(biāo)邁進(jìn)。根據(jù)灌溉類型，實(shí)行差別定價，經(jīng)測算，河灌區(qū)全成本水價0.85元/m3，運(yùn)行成本（基本）水價0.313元/m3；井灌區(qū)全成本水價0.423元/m3，運(yùn)行成本（基本）水價0.21元/m3。根據(jù)實(shí)際情況，泵站灌區(qū)和井灌區(qū)水價分別試行0.37元/m3（略高于運(yùn)行成本）和0.42元/m3標(biāo)準(zhǔn)。

對超出用水定額部分實(shí)行階梯計價。用水超出定額低于15%的部分，按基本水價的1.5倍計收；用水超出定額15%的部分，按基本水價的3倍計收；未達(dá)到定額指標(biāo)的，農(nóng)戶可自行流轉(zhuǎn)或結(jié)轉(zhuǎn)到下年使用。同時，為保護(hù)地下水資源，對井灌區(qū)取用地下水超出用水定額的部分計收水資源費(fèi)0.25元/m3。項(xiàng)目區(qū)階梯水價計價情況，見表1。

3.精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎勵機(jī)制

對節(jié)水戶實(shí)行累進(jìn)獎補(bǔ)，建立了多用水多交費(fèi)、少用水得獎勵的長效機(jī)制。一方面建立精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制，保護(hù)農(nóng)民種糧積極性。將超定額累進(jìn)加價、水費(fèi)提價（年收約40余萬元）收入作為補(bǔ)貼來源。按節(jié)水量進(jìn)行累進(jìn)補(bǔ)貼，對年灌溉水量小于定額10 m3以內(nèi)的，按統(tǒng)一提價的單價標(biāo)準(zhǔn)（0.05元/m3）進(jìn)行補(bǔ)貼；對節(jié)水大于10 m3以上的，除補(bǔ)貼外，對節(jié)水部分另行獎勵。另一方面建立節(jié)水獎勵機(jī)制。將超定額累進(jìn)加價收入、“一提一補(bǔ)”返還后的剩余資金等建立節(jié)水獎勵基金。用水戶年畝節(jié)水10～30 m3的，按0.2元/m3獎勵；年畝節(jié)水超30 m3以上的，按0.4元/m3獎勵。在豐水年份，綜合考慮核減水權(quán)指標(biāo)。

表1 項(xiàng)目區(qū)階梯水價計價情況

4.用水合作組織建設(shè)

項(xiàng)目區(qū)成立了性質(zhì)為“社會團(tuán)體法人”的辛寨、房寺兩個農(nóng)民用水戶協(xié)會，為工程管護(hù)、用水管理、組織灌溉、協(xié)商定價、水費(fèi)計收的責(zé)任主體。協(xié)會已在禹城市民政局登記注冊。建立了農(nóng)民用水戶協(xié)會章程、財務(wù)管理制度、協(xié)會人員職責(zé)等制度體系，并嚴(yán)格執(zhí)行、規(guī)范管理。同時，市水務(wù)局成立了灌溉服務(wù)中心，加強(qiáng)對農(nóng)民用水戶協(xié)會的管理和指導(dǎo)。由于水費(fèi)計收、灌溉組織、工程管護(hù)等工作由協(xié)會集中管理、統(tǒng)一安排，實(shí)現(xiàn)了交費(fèi)及時、灌溉有序、設(shè)施完好、管理高效的目標(biāo)。

5.工程產(chǎn)權(quán)制度改革

工程驗(yàn)收后，禹城市水利局將對工程進(jìn)行登記、確認(rèn)及頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證、簽訂管護(hù)合同。泵站及主管道以下設(shè)施產(chǎn)權(quán)屬于協(xié)會；井灌區(qū)產(chǎn)權(quán)屬于分會，實(shí)行“井長”負(fù)責(zé)制，扶持協(xié)會形成獨(dú)立核算經(jīng)營的市場運(yùn)作模式，建立“中心+協(xié)會+用水戶”的運(yùn)行管護(hù)機(jī)制，從而確立了以協(xié)會為主體、用水戶自主管理、政府監(jiān)督相結(jié)合的新型管理體系，初步解決了小型農(nóng)田水利工程“農(nóng)民管不了，集體管不好，政府管不到”的問題。

三、經(jīng)驗(yàn)體會

1.精準(zhǔn)核地是基礎(chǔ)

項(xiàng)目區(qū)用水戶耕地數(shù)量的精準(zhǔn)度是實(shí)現(xiàn)水權(quán)分配和用水精確計量的基本依據(jù)，如何精準(zhǔn)核實(shí)用水戶耕地面積，成為水價改革不可逾越的首要問題。但在另一方面，與政府法律行為相比，水利部門即使調(diào)用再多的資源，采用再先進(jìn)的設(shè)備，取得再準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，都無法實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的權(quán)威性。為此，禹城市緊緊抓住山東省統(tǒng)一開展的農(nóng)村土地確權(quán)頒證的有利時機(jī)，積極協(xié)調(diào)相關(guān)政府部門、項(xiàng)目鄉(xiāng)鎮(zhèn)和政府委托的專業(yè)測繪機(jī)構(gòu)，將其權(quán)威性測繪成果與項(xiàng)目區(qū)工程布局等內(nèi)容有機(jī)結(jié)合，核準(zhǔn)用水計量單元（斗口）內(nèi)用水戶的耕地面積，為水價改革順利開展奠定了堅實(shí)基礎(chǔ)。

2.先建機(jī)制是核心

堅持先建機(jī)制、后建工程，即在項(xiàng)目開工前，就完善機(jī)制、明晰產(chǎn)權(quán)、明確責(zé)任。在井灌區(qū)，堅持協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)下的“井長”負(fù)責(zé)制，通過收取機(jī)井運(yùn)行管護(hù)保證金2 000元，確定井長并以其為管護(hù)責(zé)任人；在泵站灌區(qū)，堅持“灌溉服務(wù)中心+協(xié)會+用水戶”的管理模式，通過預(yù)先確定工程產(chǎn)權(quán)，簽訂管護(hù)合同，明確泵站及主管道以下設(shè)施產(chǎn)權(quán)屬協(xié)會。建設(shè)過程均由建設(shè)、監(jiān)理、施工單位，以及協(xié)會、項(xiàng)目區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、項(xiàng)目區(qū)群眾代表全程參與，進(jìn)行聯(lián)合監(jiān)管，工程竣工經(jīng)各方會簽驗(yàn)收后及時移交產(chǎn)權(quán)。以上措施，有效解決了工程建管脫節(jié)、重建輕管、有建無管、權(quán)責(zé)不明、水費(fèi)收取渠道不暢等難題。

3.“一提一補(bǔ)”是關(guān)鍵

水價改革的核心目的是節(jié)水，為此，建立用水“節(jié)獎超罰”的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)節(jié)水目標(biāo)的關(guān)鍵。在充分調(diào)研、反復(fù)論證的基礎(chǔ)上，制定了對節(jié)水戶按其節(jié)水量進(jìn)行累進(jìn)獎補(bǔ)的激勵機(jī)制；對超定額用水戶，按其超額量實(shí)行累進(jìn)加價的節(jié)水倒逼機(jī)制。將統(tǒng)一提價（0.05元/m3）所得連同累進(jìn)加價所得用于節(jié)水獎勵，水費(fèi)取之于民、用之于民，極大調(diào)動了用水戶節(jié)水積極性，形成了“節(jié)榮超恥，競爭節(jié)水”的良好局面，實(shí)現(xiàn)了“節(jié)水省錢易管理”的統(tǒng)一。

4.卡表充值是保障

每次灌溉前，用水戶協(xié)會分會提前5天提出用水申請，報經(jīng)協(xié)會、中心批準(zhǔn)，并根據(jù)擬灌溉畝數(shù)，以灌溉水費(fèi)轉(zhuǎn)換為電費(fèi)的形式，以電價4元/kWh（含國有工程水費(fèi)、電費(fèi)、服務(wù)費(fèi)、保養(yǎng)維護(hù)費(fèi)等支出）的標(biāo)準(zhǔn)預(yù)存至卡表，憑卡表灌溉。每次灌溉結(jié)束后，由協(xié)會、分會工作人員共同通過信息系統(tǒng)顯示的水費(fèi)與卡表預(yù)交值進(jìn)行比對，確認(rèn)分會實(shí)際灌溉水費(fèi)和卡表剩余資金，并現(xiàn)場審核會簽，若有不足則及時補(bǔ)交，若有剩余可結(jié)轉(zhuǎn)下次使用。同時，根據(jù)用水戶節(jié)水情況、節(jié)水獎補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)，每年年底對節(jié)水戶進(jìn)行獎補(bǔ)。此舉，變灌后的被動“催繳”水費(fèi)為灌前的主動“預(yù)交”水費(fèi)，變“要我節(jié)水”為“競相節(jié)水”，既增強(qiáng)了農(nóng)戶節(jié)水意識，改變了傳統(tǒng)用水習(xí)慣，又提升了信息化管理水平，提高了管理效率。

[1]柳長順.關(guān)于新時期我國農(nóng)業(yè)水價綜合改革的思考[J].水利發(fā)展研究，2010(12).

[2]有維東，李濤，劉少芳.推進(jìn)泰安市農(nóng)業(yè)水價綜合改革的思考[J].山東水利，2011(12).

[3]胡靜林.不斷加大財政支持力度加快農(nóng)田水利改革發(fā)展[J].中國水利，2013（21）.

[4]曹金萍，宮永波，黃乾.山東省基于財政補(bǔ)貼的農(nóng)業(yè)階梯水價改革探討[J].中國水利，2014（14）.