郁曉非，陳利根

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，南京 210095）

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展城市居民逐步進(jìn)入小康生活，對農(nóng)村原始風(fēng)光和農(nóng)事活動(dòng)體驗(yàn)的旅游需求越來越旺盛，在此基礎(chǔ)上鄉(xiāng)村旅游逐漸發(fā)展起來。我國鄉(xiāng)村旅游開發(fā)為促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、提高農(nóng)戶收入和生活水平做出了巨大的貢獻(xiàn)，不僅改善了農(nóng)村的生活環(huán)境，也促進(jìn)了農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，成為推動(dòng)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村工作的重要手段。

一、問卷調(diào)查與數(shù)據(jù)處理

1.研究區(qū)域概況

本文選擇的研究區(qū)域?yàn)榻K省南京市石塘社區(qū)，石塘社區(qū)位于江寧區(qū)橫溪街道中西部，占地面積5.93平方公里，耕地面積1 100畝，下轄5個(gè)自然村、8個(gè)村民小組，現(xiàn)有村民367戶，常住人口1 196人。石塘西聯(lián)皖江、東接機(jī)場，云臺山脈環(huán)擁全境，境內(nèi)竹林綿延，環(huán)境優(yōu)美，景色怡人，有“石塘竹?！焙汀笆寥思摇眱蓚€(gè)江蘇省四星級鄉(xiāng)村旅游示范景點(diǎn)，年接待游客41.3萬人次。

其中，石塘竹海素有南京“小九寨溝”之美譽(yù)，竹林種植歷史悠久，終年云霧縈繞，風(fēng)吹竹涌，風(fēng)止竹靜，鳥雀啼鳴。社區(qū)生產(chǎn)的“夜合山”牌碧螺春、雨花茶遠(yuǎn)近聞名。石塘人家從2011年8月街道開始對其規(guī)劃，9月被列為江寧區(qū)五個(gè)都市生態(tài)休閑農(nóng)業(yè)示范村之一。

2.數(shù)據(jù)來源和樣本農(nóng)戶概況

本研究選取石塘社區(qū)的前石塘和后石塘兩個(gè)村，隨機(jī)抽取200戶農(nóng)戶進(jìn)行入戶走訪調(diào)查和深入訪談，共發(fā)放問卷200份，回收問卷150份，剔除數(shù)據(jù)不全和明顯失真的問卷后，收回有效問卷105份，問卷有效率為70%。

調(diào)研區(qū)域涉及常住農(nóng)業(yè)人口1 196人，農(nóng)戶平均規(guī)模為3.26人。在被調(diào)查的105戶農(nóng)戶共承包耕地316.1畝，戶均承包耕地3.01畝。調(diào)研涉及農(nóng)戶105戶，共計(jì)327人。其中，勞動(dòng)力人數(shù)（指16—64歲期間的人口）238人，占樣本總?cè)藬?shù)百分比為72.78%；從事旅游業(yè)相關(guān)工作的勞動(dòng)力人數(shù)達(dá)到158人，超過一半的農(nóng)村勞動(dòng)力選擇留在本村就業(yè)，就業(yè)方向主要為自主經(jīng)營農(nóng)家樂。石塘社區(qū)的鄉(xiāng)村旅游開發(fā)極大程度的解決了農(nóng)戶的就業(yè)問題。

調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶家庭的主要決策者是戶主，戶主在農(nóng)村家庭中占有重要的地位。戶主的平均年齡為53歲，戶主年齡在30歲以下的比例較小，31.42%的戶主年齡主要集中在41—50歲，51—60歲所占的百分比是28.56%，60歲以上所占比例為23.78%，年齡結(jié)構(gòu)較好。性別分布方面，男性比例占77.14%，女性比例占22.86%；文化程度分布方面，超過一半的農(nóng)戶戶主是小學(xué)及以下的文化程度，農(nóng)戶的受教育程度普遍偏低，這也符合我國農(nóng)民文化程度普遍不高的事實(shí)。

從農(nóng)戶所有的承包地耕地規(guī)模分析來看，由于樣本區(qū)域地處云臺山脈區(qū)域，地形地貌以山地和丘陵為主，耕地資源稀少且零散，優(yōu)質(zhì)的大塊耕地很少。農(nóng)戶承包的耕地規(guī)模有限，承包地規(guī)模在4畝以下的農(nóng)戶占比達(dá)到77.08%，而承包地面積在6畝以上的農(nóng)戶數(shù)量僅占樣本數(shù)的6.66%，很難形成規(guī)模經(jīng)營，也就是說很難依靠農(nóng)業(yè)收入生活。只有極少數(shù)種植大戶或農(nóng)戶之間合作經(jīng)營的規(guī)模稍大，達(dá)到12畝。

二、鄉(xiāng)村旅游對農(nóng)民土地權(quán)益的影響

1.農(nóng)戶普遍參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)面積大

根據(jù)表1，在樣本調(diào)查對象的105戶農(nóng)戶中，近九成的農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)，共流轉(zhuǎn)農(nóng)用地283.26畝，平均每戶流轉(zhuǎn)的農(nóng)用地面積約3畝。在參與承包地流轉(zhuǎn)的94戶農(nóng)戶中，選擇全部流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶最多，占所有流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的比重為48.57%；農(nóng)地流轉(zhuǎn)超過一半的農(nóng)戶有26戶，占所有流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的比重為24.76%；農(nóng)地流轉(zhuǎn)在一半以下（包括一半）的最少，只有17戶。通過入戶訪談我們發(fā)現(xiàn)在進(jìn)行承包地流轉(zhuǎn)時(shí)，農(nóng)戶對于自身享有的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)和土地財(cái)產(chǎn)權(quán)并不十分了解，缺乏對當(dāng)?shù)卣卩l(xiāng)村旅游開發(fā)過程中對農(nóng)地流轉(zhuǎn)及農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的相關(guān)制度和政策的了解。

2.流轉(zhuǎn)期限長，農(nóng)民土地收益權(quán)受損

表1 農(nóng)戶參與流轉(zhuǎn)情況

根據(jù)問卷數(shù)據(jù)分析，農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)參與流轉(zhuǎn)的主要形式有轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作、委托代耕等形式。其中，石塘社區(qū)的農(nóng)戶參與流轉(zhuǎn)的形式主要為轉(zhuǎn)包和出租；流轉(zhuǎn)范圍狹窄，對象較為單一，只有農(nóng)業(yè)公司和村政府兩種。從表2中可以看出，在94戶參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶中有13戶流轉(zhuǎn)給當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)；九成以上的農(nóng)戶把土地流轉(zhuǎn)給政府。通過訪談，我們得知當(dāng)?shù)亓鬓D(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)公司的做法是由政府牽頭進(jìn)行的集體流轉(zhuǎn)行為，在前幾年更多的農(nóng)戶把農(nóng)用地流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)公司。自從2010年石塘社區(qū)開始開發(fā)鄉(xiāng)村旅游資源起，更多農(nóng)戶的土地被強(qiáng)制性地流轉(zhuǎn)給村集體進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、資源開發(fā)。從土地流轉(zhuǎn)的面積來看，26.16%的土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)，73.84%的流轉(zhuǎn)土地被政府掌握。由此可以得出，石塘社區(qū)進(jìn)行鄉(xiāng)村旅游開發(fā)后，農(nóng)用地資源主要集中在村政府手中。所以，村集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)戶獲取土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的主要信息來源，也就是說石塘社區(qū)的農(nóng)民在流轉(zhuǎn)土地的過程中，流轉(zhuǎn)價(jià)格制定權(quán)掌握在村委會(huì)手中，甚至可能掌握在個(gè)別干部手中。

農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地價(jià)格低廉，流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)公司的土地價(jià)格僅為300元/畝/年，無青苗費(fèi)補(bǔ)償，大大低于土地的實(shí)際價(jià)值，且價(jià)格一直未變。農(nóng)戶流轉(zhuǎn)給村政府的土地因?yàn)槭墙鼛啄陝倓偭鬓D(zhuǎn)的土地，所以價(jià)格較高為，1 000元/畝/年，且有一次性的青苗費(fèi)補(bǔ)償1 000元，但僅僅是一次性的補(bǔ)償。我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)僅有極少數(shù)的農(nóng)戶拿到青苗費(fèi)的補(bǔ)償，大部分的農(nóng)戶沒有拿到青苗費(fèi)的補(bǔ)償，甚至不知道有青苗費(fèi)補(bǔ)償。

在當(dāng)前的土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償制度下，56.83%的農(nóng)戶對農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格不滿意，有4.62%的農(nóng)戶對當(dāng)前的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格極不滿意。超過一半的農(nóng)戶認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)價(jià)格不合理，對在土地流轉(zhuǎn)中所獲取的收益不滿意，因其大大低于土地的實(shí)際價(jià)值。通過入戶訪談，農(nóng)戶普遍認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)是由政府主導(dǎo)的土地征收行為，但并沒有遵循土地價(jià)值給予合理補(bǔ)償，農(nóng)民并沒有共享鄉(xiāng)村旅游發(fā)展帶來的土地收益。

在流轉(zhuǎn)期限方面，從表3中可以看出，在參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)

表2 農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式

資料來源：石塘社區(qū)鄉(xiāng)村旅游開發(fā)問卷調(diào)查統(tǒng)計(jì)戶中，約定期限在3—5年和7—10年的農(nóng)戶都是流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)企業(yè)化公司的，一共有13戶，占總流轉(zhuǎn)戶數(shù)的13.13%。86.87%的農(nóng)戶選擇流轉(zhuǎn)給政府，約定期限較長，達(dá)18年，也就是說，在樣本區(qū)域近九成農(nóng)戶選擇的土地流轉(zhuǎn)是長期流轉(zhuǎn)。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價(jià)格調(diào)整市場機(jī)制沒有確立完善的情況下，對于轉(zhuǎn)出方也就是農(nóng)戶而言，流轉(zhuǎn)的時(shí)間越長，農(nóng)戶能夠談判的主動(dòng)權(quán)越弱。當(dāng)前土地增值加快，但是合同中并未標(biāo)明價(jià)格的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，流轉(zhuǎn)時(shí)間越長，農(nóng)民的土地權(quán)益受損的程度越深。

3.農(nóng)民土地處置權(quán)受集體經(jīng)濟(jì)組織干預(yù)

在總樣本的105戶農(nóng)戶中，21.28%的農(nóng)戶隨大流地選擇流轉(zhuǎn)土地，因?yàn)檗r(nóng)民的文化程度普遍不高，容易跟風(fēng)。農(nóng)戶最終選擇土地流轉(zhuǎn)的原因主要由于政府或集體干預(yù)，該部分農(nóng)戶最多，占比達(dá)到48.94%。近一半農(nóng)戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)是非自愿的并帶有強(qiáng)迫性質(zhì)的流轉(zhuǎn)，但農(nóng)戶在意愿上是愿意流轉(zhuǎn)土地的，造成強(qiáng)迫的原因就只能是政府和農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)價(jià)格上未達(dá)成一致，農(nóng)民的土地收益權(quán)受到損害。農(nóng)民對于承包地享有充分的土地流轉(zhuǎn)處置權(quán)，不應(yīng)當(dāng)受到其他組織或主體的影響。但在實(shí)際情況中，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中會(huì)受到村集體經(jīng)濟(jì)組織的干預(yù)。

表3 農(nóng)地流轉(zhuǎn)期限

農(nóng)戶未流轉(zhuǎn)農(nóng)地主要有兩方面原因：一部分是農(nóng)戶承包地受到開發(fā)商破壞不能耕種而拋荒，該部分農(nóng)戶占到未流轉(zhuǎn)農(nóng)戶總數(shù)的45.45%。開發(fā)商為了吸引更多的游客就人為地創(chuàng)造“鄉(xiāng)村性”，采取不同的形式破壞耕地、取土毀田。這種形式的鄉(xiāng)村旅游開發(fā)本身帶有濃厚的現(xiàn)代氣息，違反了鄉(xiāng)村旅游的開發(fā)路徑，破壞了鄉(xiāng)村旅游的傳統(tǒng)型和樸實(shí)性，而且嚴(yán)重影響了農(nóng)田的基本耕作。這些農(nóng)田被破壞后，復(fù)耕難，只能拋荒。開發(fā)商這種缺乏土地保護(hù)的開發(fā)行為極大地?fù)p害了農(nóng)民的土地權(quán)益。二是農(nóng)戶家庭種植茶園，賣茶葉給游客，為游客提供采茶活動(dòng)，該部分農(nóng)戶占到54.55%。

4.土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，侵犯農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)

鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中進(jìn)行大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)時(shí)，主要當(dāng)事人農(nóng)民被排除在相關(guān)過程之外，沒有享有基本的參與權(quán)與知情權(quán)。實(shí)際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，僅有27戶農(nóng)戶看到政府公告的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格和補(bǔ)償方案，占農(nóng)戶比例的28.72%；僅15戶農(nóng)戶參與討論補(bǔ)償方式，占農(nóng)戶比例的15.96%。在鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中參與程度低，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格和年限主要由政府確定，極少考慮農(nóng)民的利益，最終導(dǎo)致農(nóng)民的土地權(quán)益受到損害。從獲取信息的渠道來看，83.36%的農(nóng)戶是通過口頭通知了解土地流轉(zhuǎn)的信息，多數(shù)的農(nóng)民承擔(dān)的是被通知的角色，沒有主動(dòng)了解土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)信息，因?yàn)檫@方面的渠道有限。

表4 農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)的知情情況

通過對參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的94戶農(nóng)戶進(jìn)行的“承包地流轉(zhuǎn)有沒有簽訂書面流轉(zhuǎn)協(xié)議或合同”問題調(diào)查，無論流轉(zhuǎn)對象是政府還是農(nóng)業(yè)公司，所有的農(nóng)戶都是與村集體統(tǒng)一簽訂政府統(tǒng)一擬定的協(xié)議，再由政府代理農(nóng)民跟開發(fā)商或農(nóng)業(yè)公司簽訂合同。實(shí)際訪談中我們發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中對土地流轉(zhuǎn)市場情況、流轉(zhuǎn)價(jià)格、流轉(zhuǎn)期限、流轉(zhuǎn)政策等相關(guān)信息獲取不充分、不及時(shí)，村委會(huì)在統(tǒng)一簽訂合同前沒有實(shí)現(xiàn)仔細(xì)征求農(nóng)戶的意見，農(nóng)民沒有參與定價(jià)和談判的機(jī)會(huì)，農(nóng)戶的知情權(quán)受到損害。因此，在承包地流轉(zhuǎn)過程中，村集體組織權(quán)力過大，不利于農(nóng)民的土地權(quán)益的保障。

三、結(jié)論

本文通過實(shí)證研究的方法分析了南京市石塘村農(nóng)戶的土地權(quán)益在鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中受損害的形式。另外，在鄉(xiāng)村旅游開發(fā)過程中，開發(fā)商對鄉(xiāng)村旅游資源缺乏規(guī)劃的不合理開發(fā)，對耕地的破壞造成土地退化甚至拋荒，嚴(yán)重傷害了農(nóng)民的土地權(quán)益。鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中，農(nóng)民的農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，不能保證農(nóng)民的長期生計(jì)。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、土地處分權(quán)、土地流轉(zhuǎn)的知情權(quán)和參與權(quán)、土地流轉(zhuǎn)收益權(quán)都受到了不同程度的損害。

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