摘要：高等教育成本控制模式包括政府對高等教育實(shí)施成本控制所采取的管控措施和高校為實(shí)現(xiàn)成本控制所采取的管理方法和技術(shù)兩個層次，這兩個層次之間存在密切的內(nèi)部聯(lián)系。當(dāng)前模式有利于政府有計(jì)劃地控制高等教育成本，但是不利于高校降本增效，因此成本控制效率比較低。為提高成本控制效率，文中分別從政府和高校兩個層面提出了優(yōu)化當(dāng)前成本控制模式的對策。

關(guān)鍵詞：高等教育 成本控制模式 效率

高校為社會提供的高等教育服務(wù)屬于準(zhǔn)財(cái)政性公共產(chǎn)品，這種產(chǎn)品不同于企業(yè)專門生產(chǎn)用于交換的、以營利為目的產(chǎn)品，不需要專門對高等教育成本進(jìn)行歸集，并同收入相比較以評價(jià)獲利水平，因此一直以來并不要求進(jìn)行成本核算。但是，對高等教育未實(shí)行成本核算并不等于不需要進(jìn)行成本控制。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來講，由于高等教育的非營利性，實(shí)現(xiàn)成本控制最優(yōu)化的途徑有兩條：一是在適宜的質(zhì)量水平下實(shí)現(xiàn)最低辦學(xué)成本，二是在適量的辦學(xué)成本水平下實(shí)現(xiàn)最佳質(zhì)量水平。不管哪一條途徑，都需要有與之相適應(yīng)的高等教育成本控制模式。

一、高等教育成本控制模式的內(nèi)涵

高等教育成本控制，就是在高等教育生均成本形成的整個過程中，通過經(jīng)常地對生均成本形成的監(jiān)督和控制，使生均成本的形成和各種費(fèi)用、消耗的發(fā)生，被限制在高等教育成本控制標(biāo)準(zhǔn)和成本計(jì)劃范圍內(nèi)，使不同時期高等教育費(fèi)用的發(fā)生額和總成本能按照目標(biāo)要求去完成。因此，高等教育成本控制模式是一種管理方法和管理技術(shù)的集成。具體講，高等教育成本控制模式一方面表現(xiàn)為政府通過制度設(shè)計(jì)和管控措施實(shí)現(xiàn)對高等教育的成本控制以體現(xiàn)政府意志，一方面則表現(xiàn)為高校自身為實(shí)現(xiàn)成本控制所采取的管理方法和技術(shù)。

二、政府實(shí)現(xiàn)高等教育成本控制的模式

（一）通過控制高校經(jīng)費(fèi)收入模式來控制高等教育成本總水平

高校作為公益性的非營利組織，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)主要來源于財(cái)政撥款和學(xué)費(fèi)收入，其辦學(xué)經(jīng)費(fèi)收入模式一般如下：

高校經(jīng)費(fèi)收入=∑學(xué)生數(shù)×（生均撥款十生均學(xué)費(fèi)）+專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)

其中，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)按專門項(xiàng)目劃撥，?？顚Ｓ?，學(xué)校的日常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)則根據(jù)在校的學(xué)生人數(shù)由政府劃撥和向?qū)W生收取。從這個公式可見，在高校的招生規(guī)模由政府審批控制的前提下，高校的經(jīng)費(fèi)收入是相對穩(wěn)定的也是容易預(yù)估的。按照“量入為出，收支平衡”的預(yù)算編制原則，高校的經(jīng)費(fèi)收入模式本身已決定了高校的成本控制總水平。從這個角度講，高等教育成本控制最優(yōu)化的途徑應(yīng)是在適量的辦學(xué)成本水平下實(shí)現(xiàn)最佳質(zhì)量水平。因此，如何評價(jià)高校的質(zhì)量水平即辦學(xué)效益便成為必然。

（二）通過辦學(xué)效益評價(jià)控制高校的成本結(jié)構(gòu)

高等學(xué)校成本結(jié)構(gòu)反映了高等學(xué)校人力和物力投入要素的組合和配置情況。在資源總量一定的情況下。高等學(xué)校不同的成本結(jié)構(gòu)對產(chǎn)出和效率具有顯著的影響，即高等學(xué)校經(jīng)費(fèi)在不同的功能之間存在配置效率。根據(jù)2001年教育部直屬高校財(cái)務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，科研支出占事業(yè)總支出的比例與科研產(chǎn)出以及效率的關(guān)系如表1：

從表1可以直觀地看出，科研支出比例與SCI和人均SCI存在明顯的正相關(guān)關(guān)系。因此，政府往往通過教學(xué)和科研質(zhì)量評價(jià)或是所謂資金使用績效考評等辦學(xué)效益評價(jià)來引導(dǎo)高校的投入，從而達(dá)到通過控制高校的成本結(jié)構(gòu)以實(shí)現(xiàn)高等教育產(chǎn)出或效用最大化的目的。

（三）加強(qiáng)對高校的管制

首先，要求高校因應(yīng)政府的財(cái)政體制改革做出適應(yīng)性改革。從2000年開始，部門預(yù)算、國庫集中支付、政府采購、收支兩條線、政府收支分類改革等財(cái)政改革陸續(xù)出臺，不斷深入推進(jìn)。這些制度設(shè)計(jì)理論上是希望促進(jìn)高校財(cái)務(wù)管理規(guī)范化，管好、用好教育經(jīng)費(fèi)，確保經(jīng)費(fèi)使用規(guī)范、安全、有效。

其次，針對高校的規(guī)章制度無論是數(shù)量和類型都在迅速增多。政府管制大學(xué)的命令和規(guī)章制度基本覆蓋了思想政治、組織人事、教學(xué)管理、學(xué)生管理、財(cái)務(wù)管理等學(xué)校管理的各個方面。

第三，針對高校的檢查和評估日益增多。一般而言，我國高等教育檢查評估的初衷都是希望以評促建、以評促改、以評促管，推動高校教育活動不斷優(yōu)化。

三、高校成本控制模式的內(nèi)部表現(xiàn)

（一）預(yù)算控制

高校配置資源、實(shí)行成本控制主要是通過預(yù)算控制來實(shí)現(xiàn)的，預(yù)算控制的方式一般是通過零基預(yù)算和定額預(yù)算相結(jié)合來進(jìn)行的。

零基預(yù)算為高校在經(jīng)費(fèi)緊張的情況下實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展提供了有效的資源合理化配置工具，其特點(diǎn)是先保證正常運(yùn)轉(zhuǎn)，然后統(tǒng)籌考慮建設(shè)，即先保證學(xué)校人員經(jīng)費(fèi)和必要的維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)支出總額，定出第一增量；其次，由財(cái)務(wù)部門匯總學(xué)校二級單位提出的資金需求，根據(jù)學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、必要的工作任務(wù)和項(xiàng)目的輕重緩急，結(jié)合自身的財(cái)力狀況，綜合分析定出第二、第三增量；此外還留有適量的預(yù)算機(jī)動資金，以備不時之需。借助于零基預(yù)算法的理念和方法，很多高校有效解決了吃飯和建設(shè)的問題，抓住了難得的歷史發(fā)展機(jī)遇，集中資金投向重點(diǎn)項(xiàng)目，推動了學(xué)校的快速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了自身的發(fā)展目標(biāo)。定額預(yù)算主要是對常規(guī)性的行政支出和教學(xué)支出分別按照職工人數(shù)和學(xué)生人數(shù)通過制定相應(yīng)定額標(biāo)準(zhǔn)的方式予以控制。

（二）科層管理

高等學(xué)校的預(yù)算控制一般是通過科層管理來實(shí)現(xiàn)的，也就是將控制重點(diǎn)放在各職能部處和職位上的個人，以職能部門和職位上的個人作為成本責(zé)任中心，以各級職能部門和個人的最佳，追求學(xué)校整體成本支出最佳。應(yīng)該說制度化且權(quán)責(zé)分明的科層管理為預(yù)算控制的實(shí)施提供了條件，同時預(yù)算控制的有效實(shí)施反過來也促成了科層管理的科學(xué)化。預(yù)算控制和科層管理的有機(jī)結(jié)合，成了高校成本控制模式的主要內(nèi)部表現(xiàn)。

此外，科層管理有利于高校保持與政府管理部門的順利銜接，政府的政策在高校里也可以得到最直接和最充分的體現(xiàn)，同時也可以保證高校的管理在相對嚴(yán)謹(jǐn)?shù)哪Ｊ较逻\(yùn)行。

四、高等教育成本控制模式的有效性分析

（一）政府控制高等教育成本的有效性分析endprint

由于高校的主要資金來源于財(cái)政撥款，因此政府加強(qiáng)對高校財(cái)務(wù)的監(jiān)管，對高校成本控制模式施加影響以體現(xiàn)政府意志，從內(nèi)在邏輯分析似乎有其合理性。但是，這種控制模式的效率比較低。

1.學(xué)術(shù)聲譽(yù)競爭過度，導(dǎo)致成本控制目標(biāo)異化

當(dāng)前的高等教育成本控制模式，從理論上講是希望在控制高等教育總成本的前提下，以適量的辦學(xué)成本水平實(shí)現(xiàn)最好的辦學(xué)效益。但是，恰恰是辦學(xué)效益評價(jià)本身是一項(xiàng)極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，同時對評估者和被評估者來說都是投入巨大的工程，而且由于這種評估對高校的影響是全方位的，直接影響到高校的未來發(fā)展，因此，稍有不慎反而會違背高等教育的客觀發(fā)展規(guī)律。

當(dāng)前，政府和社會對高校的評價(jià)主要是學(xué)術(shù)聲譽(yù)、地位，這是高校最大的辦學(xué)效益也是政府和社會決定投入的最主要依據(jù)。為快速提高學(xué)術(shù)聲譽(yù)、地位，高?？芍^不計(jì)成本，往往開銷到其財(cái)力所能負(fù)擔(dān)的最大限度。而且在成本結(jié)構(gòu)上，側(cè)重于比較容易出政績的科研支出、基本條件建設(shè)和設(shè)備設(shè)施配備項(xiàng)目，但對于影響深遠(yuǎn)、更需要引起重視的教學(xué)和管理改革卻往往漠不關(guān)心，投入不足。還有許多后進(jìn)高校為了走捷徑紛紛模仿和復(fù)制先進(jìn)高校的發(fā)展戰(zhàn)略、辦學(xué)舉措乃至辦學(xué)支出的項(xiàng)目選擇，競爭的傳導(dǎo)機(jī)制導(dǎo)致不同層次、不同性質(zhì)的高校在成本開支上日益趨同。如此一來，通過所謂辦學(xué)效益評價(jià)來控制高校的成本結(jié)構(gòu)以實(shí)現(xiàn)其產(chǎn)出或效用的最大化的目標(biāo)則出現(xiàn)了異化。

2.政府管制過多，高校額外辦學(xué)成本遞增

政府要求高校因應(yīng)政府的財(cái)政體制改革做出適應(yīng)性改革，雖然促進(jìn)了高校對自身弊端的正視和改造，但是國家財(cái)政管理體制改革畢竟主要考慮的是政府財(cái)政管理的需要，較少考慮高校等基層事業(yè)單位的現(xiàn)實(shí)。例如政府對高校財(cái)政撥款取消實(shí)撥資金方式，實(shí)施了“國庫集中支付”的做法。同時，按照《中央部門財(cái)政撥款結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金管理辦法》的文件精神，高校預(yù)算作為政府部門預(yù)算的一部分，年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，形成的財(cái)政撥款結(jié)余資金原則上并不能直接由本單位進(jìn)行分配。政府這種方式實(shí)質(zhì)上是向高校延伸了政府的管理職能，有違政府“要進(jìn)一步擴(kuò)大高校自主權(quán)”的初衷，使高校財(cái)務(wù)自主權(quán)有被收緊的趨勢。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來分析，在以市場為特征的經(jīng)濟(jì)體制中，政府比較遠(yuǎn)離市場實(shí)際情況，因而也很難了解高校資源分配決策所帶來的全部成本和可能效益，而最了解情況的高校卻因?yàn)轶w制原因，缺乏適時調(diào)整自己成本結(jié)構(gòu)的高度自主權(quán)，導(dǎo)致額外辦學(xué)成本增加。除此之外，政府針對高校的規(guī)章制度和檢查評估無論是數(shù)量和類型都在迅速增多，導(dǎo)致高校遵守這些規(guī)章制度和應(yīng)付各方面的檢查評估要付出越來越多的額外辦學(xué)成本。

3.當(dāng)前的財(cái)政撥款模式不利于調(diào)動高校降本增效的積極性

目前政府對高校的撥款體制，主要采用“生均定額撥款+專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)”的模式，其中生均定額撥款雖然比較公平，但卻只能解決高校維持正常教學(xué)科研的運(yùn)作經(jīng)費(fèi)需求，高校的建設(shè)與發(fā)展主要依靠來自政府的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和銀行貸款。由于銀行貸款存在沉重的利息成本和償債風(fēng)險(xiǎn)，不具可持續(xù)性，因此高校對各種專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)尤其是行政部門所掌握的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)必然依賴過多，而這些經(jīng)費(fèi)是需要爭取的。在這樣的情況下，大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)要真正得到擴(kuò)大并不太可能。沒有充分的辦學(xué)自主權(quán)就不能有充分的財(cái)務(wù)自主權(quán)，高校成本控制的積極性也必然受到制約。

此外，由于政府管制的原因，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)往往下達(dá)時間遲，可使用時間短，導(dǎo)致高校年終突擊花錢、亂花錢的現(xiàn)象尤其突出，因而也不利于調(diào)動高校降低辦學(xué)成本的積極性。

（二）高校內(nèi)部成本控制的有效性分析

1.重預(yù)算輕管理

在國家部門預(yù)算改革的指引下，高校普遍通過預(yù)算管理改革實(shí)現(xiàn)了預(yù)算管理從不規(guī)范向規(guī)范化的轉(zhuǎn)變，使高校預(yù)算管理發(fā)揮了越來越大的作用，貫穿了高校管理的始終，成為高校財(cái)務(wù)管理的中心工作。但是，其預(yù)算管理理念基本還停留在保持財(cái)務(wù)收支預(yù)算平衡上，僅僅把預(yù)算編制環(huán)節(jié)予以規(guī)范化，但在預(yù)算組織體系的構(gòu)建、預(yù)算管理的制度化建設(shè)、信息孤島問題的解決等方面卻重視不夠，即沒有站在預(yù)算績效管理的角度去整合學(xué)校管理資源，促成管理的變革，從而提高成本控制水平。

其實(shí)，在相對規(guī)范的預(yù)算編制環(huán)節(jié)也存在問題。因?yàn)轭A(yù)算編制是一個資源配置過程也就是利益分配過程，因此在編制過程中項(xiàng)目的排序和選擇往往變成了過程復(fù)雜、耗費(fèi)時間的利益博弈。在這個過程中，預(yù)算提出者出于利益最大化的考慮往往會極力強(qiáng)調(diào)自己所提預(yù)算的重要性且虛報(bào)預(yù)算，而預(yù)算委員會或缺乏必要的技能或信息不對稱，難以對各個項(xiàng)目預(yù)算做出科學(xué)、客觀的判斷，出于成本控制的考慮，會要求預(yù)算提出者對所提預(yù)算負(fù)責(zé)，于是必然要實(shí)行績效考核。但是預(yù)算績效考核是高校財(cái)務(wù)管理工作的難點(diǎn)，因此，在缺乏科學(xué)、有效的績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的前提下，預(yù)算的成本控制成效便會大打折扣。

2.缺乏激勵節(jié)約成本的利益導(dǎo)向機(jī)制

高校作為非營利組織，區(qū)別于營利組織的主要特點(diǎn)是缺乏利潤追求的動力，其財(cái)務(wù)管理任務(wù)主要是堅(jiān)持在“量入為出、收支平衡”的預(yù)算原則下依托科層管理規(guī)范使用資金，約束經(jīng)費(fèi)支出不突破財(cái)務(wù)預(yù)算的最高限制。高校目前的科層管理偏重于組織結(jié)構(gòu)和作業(yè)任務(wù)，但不考慮組織中人的因素，在制度設(shè)計(jì)上缺乏激勵節(jié)約成本的利益導(dǎo)向機(jī)制，也即高校內(nèi)部各單位和個人通過加強(qiáng)成本管理獲得收支結(jié)余并不能得到獎勵。同樣，教職工因管理松懈導(dǎo)致浪費(fèi)損失但只要不超預(yù)算也不必承擔(dān)責(zé)任，工作上的浪費(fèi)、某些管理者的職務(wù)消費(fèi)甚至于貪污腐敗的行為也往往被人以“多一事不如少一事”的態(tài)度漠視。眾所周知，人的理性假設(shè)是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個理論基礎(chǔ)。在缺乏利潤追求動力的條件下，如果沒有有效的利益機(jī)制導(dǎo)向，基于理性選擇，高?？茖庸芾頇C(jī)制下的相關(guān)利益主體必然會先考慮自身的利益并維護(hù)本身的利益，而較少首先主動去關(guān)心學(xué)校整體的利益。因此，基于預(yù)算控制的科層管理既難以做到全員控制，也無法做到全過程控制，從而導(dǎo)致成本控制效果極其有限。

五、優(yōu)化高等教育成本控制模式的對策endprint

（一）政府在高校的辦學(xué)和管理自主權(quán)上要進(jìn)一步放權(quán)

1.改善高等教育的財(cái)政撥款結(jié)構(gòu)

提高生均撥款在高校收入結(jié)構(gòu)中的比重，同時降低專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)在收入結(jié)構(gòu)中的比重，減少高校對政府行政部門所掌握的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的過度依賴，從而使高校的主要精力從想方設(shè)法積極爭取政府專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)到提高內(nèi)部資源合理配置效率和加強(qiáng)辦學(xué)成本控制上。

2.合理引導(dǎo)高校之間的市場競爭

誠然，高校之間的市場競爭確實(shí)增強(qiáng)了高校的辦學(xué)活力，促進(jìn)了高等教育的繁榮。但是，過度化的學(xué)術(shù)競爭及其帶來的教育資源激烈爭奪，也推動了高等教育成本的全面上升，增加了高校的財(cái)務(wù)壓力。因此，應(yīng)通過不斷的管理和制度創(chuàng)新，合理引導(dǎo)高校之間的良性市場競爭，減少不必要的市場競爭成本。

3.減少政府管制，使高校有高度的自主權(quán)根據(jù)市場情況做出決策

不管政府有多么的英明和有遠(yuǎn)見，但始終是離市場比較遠(yuǎn)，反應(yīng)相對遲緩，而且高校與高校之間也是千差萬別，各有市場定位，因此既要用管理政府部門的方法來管制高校，同時又希望高校在經(jīng)費(fèi)上少依賴政府、能象企業(yè)一樣擁有良好的成本控制能力是不太可能的。所以，政府應(yīng)該減少對高校的管制，賦予高校更大的自主權(quán)以對整個社會的需求做出更積極的回應(yīng)。同時要嚴(yán)格落實(shí)高校負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，使高校的經(jīng)濟(jì)行為更多受到市場機(jī)制的約束，從而培養(yǎng)高校在市場競爭中的成本控制能力。

（二）高校要完善內(nèi)部成本控制模式

1.完善預(yù)算控制體制

一個行之有效的預(yù)算控制體制必須要克服“重預(yù)算輕管理”的傾向，既要重視預(yù)算也要重視管理。重視預(yù)算就是要重視預(yù)算的資源配置功能，逐步建立起一個科學(xué)、民主、有效率的校內(nèi)資源分配系統(tǒng)。而重視管理就是要站在預(yù)算績效管理的角度去整合學(xué)校管理資源，構(gòu)建高效的預(yù)算組織體系，推進(jìn)預(yù)算信息化管理和制度化建設(shè)，促成高校內(nèi)部管理的變革，從而提高成本控制水平。

2.建立激勵節(jié)約成本的利益導(dǎo)向機(jī)制

高校要有效降低成本，就必須要克服現(xiàn)有科層管理不重視人的因素的缺陷，讓廣大教工分享成本降低所增加的效益，這樣才能提升全體教工降本增效的意愿，促使他們主動地化“必要的成本”為“不必要的成本”。學(xué)校的教工主要分三個層面：管理崗、技術(shù)崗、基層辦事人員。相應(yīng)地，鼓勵員工降本增效的獎懲依據(jù)也應(yīng)有所區(qū)別。對于管理崗，可以責(zé)任預(yù)算為基礎(chǔ)反映其降本增效的管理業(yè)績；對于技術(shù)崗，主要應(yīng)考核其完成任務(wù)的技術(shù)能力、質(zhì)量和效率，部分情況下還需要結(jié)合考慮其降本增效的業(yè)績；對于基層辦事人員則應(yīng)以反映其在崗位上的工作態(tài)度為重。通過這種利益導(dǎo)向機(jī)制的構(gòu)建來實(shí)現(xiàn)全員控制，從而達(dá)到提高成本控制水平的目的。

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（作者單位：華南師范大學(xué)財(cái)務(wù)處）endprint