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        “營改增”對(duì)宏觀市場(chǎng)主體的影響分析

        2015-03-10 03:32:47
        經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊 2015年23期
        關(guān)鍵詞:分稅制營業(yè)稅比重

        楊 培

        (漯河市國家稅務(wù)局 稽查局,河南 漯河 462000)

        根據(jù)《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》有關(guān)“擴(kuò)大增值稅征收范圍,相應(yīng)調(diào)減營業(yè)稅等稅收”的規(guī)定,上海市自2012年1月1日起進(jìn)行“營改增”(即營業(yè)稅改增值稅)試點(diǎn),全國其他地區(qū)則將在“十二五”期間相繼實(shí)施?!盃I改增”的實(shí)施拉開了新一輪財(cái)稅體制改革的序幕,以體制調(diào)整和機(jī)制引導(dǎo),充分釋放市場(chǎng)活力,應(yīng)當(dāng)作為本輪改革首要解決的問題之一。

        一、現(xiàn)行財(cái)稅體制的由來及成因

        中國現(xiàn)行的政府間財(cái)政關(guān)系是由1994年分稅制改革及其隨后的局部調(diào)整而形成的。分稅制改革前的財(cái)政包干制,旨在通過賦予地方政府更大的征稅權(quán)限,進(jìn)而釋放地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的活力。其意外結(jié)果是“兩個(gè)比重”的下降,即財(cái)政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重和中央財(cái)政收入在財(cái)政總收入中的比重的持續(xù)下降。

        1.財(cái)政包干制下中央財(cái)政收入的困境

        財(cái)政包干制自1985年開始實(shí)行,1988年得到進(jìn)一步完善。采取的是“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”的辦法,其主要精神就是包死上解基數(shù)、超收多留。在財(cái)政包干體制下,流轉(zhuǎn)稅是主要稅種,政府按照企業(yè)的隸屬關(guān)系劃分企業(yè)所得稅,按照屬地征收的原則劃分流轉(zhuǎn)稅。增值稅屬于流轉(zhuǎn)稅類,同時(shí)也是所有稅收的主要部分,具有如下特點(diǎn):不論企業(yè)經(jīng)營狀況如何,只要生產(chǎn)就要繳納增值稅;企業(yè)規(guī)模越大,增值稅越多。財(cái)政包干制激發(fā)了地方政府辦企業(yè)的激情,20世紀(jì)90年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起就是財(cái)政包干制釋放出的制度紅利。

        財(cái)政包干體制下,國內(nèi)稅收是由地方政府負(fù)責(zé)征收、然后按一定規(guī)則與中央分成,地方政府往往在符合規(guī)則的條件下,對(duì)需要上解中央的收入,和不需要上解的收入,分別做極小化和極大化處理,以達(dá)到地方多留的目的。這些博弈顯著地導(dǎo)致了“兩個(gè)比重的下降”(1993年財(cái)政總收占GDP的比重與1985年相比下降了25%,中央財(cái)政收入在財(cái)政總收入中的比重降至不足1/4)。

        2.分稅制體制下地方政府的土地財(cái)政依賴

        “兩個(gè)比重”的下降直接導(dǎo)致了1994年分稅制改革的出臺(tái)和實(shí)施,分稅制改革目的就是為了解決中央政府財(cái)力不足的難題,改革措施充分體現(xiàn)了“財(cái)力配置上向中央傾斜”的理念。分稅制將稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅三大類。諸稅種中規(guī)模最大的增值稅和所得稅被劃為共享稅。實(shí)行分稅制改革以來,我國財(cái)政收入的增速幾乎每年都是GDP增速的2倍。若與居民可支配收入增速比較,這20年來,政府的收入增長了40多倍,而居民可支配收入僅增長了7倍多。從具體數(shù)字來看,2013年全國各級(jí)政府的預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入為12.9萬億元,加上土地財(cái)政收入4.1萬億元,社會(huì)保險(xiǎn)收入2.7萬億元,一共19.7萬億元,占GDP的比重達(dá)到38%。當(dāng)前,世界上主要發(fā)達(dá)國家稅收占GDP的比重大概是35%左右,現(xiàn)在我國的宏觀稅負(fù)已經(jīng)和世界發(fā)達(dá)國家基本持平。

        分稅制體制下,地方政府預(yù)算內(nèi)收入由過去的依靠企業(yè)稅收變成了依靠其他稅收尤其是營業(yè)稅,與土地出讓和開發(fā)緊密相關(guān)的房地產(chǎn)行業(yè)是營業(yè)稅的第一大戶,所以地方政府將組織稅收收入的主要精力放在發(fā)展房地產(chǎn)行業(yè)上是順理成章的事情。地方政府的預(yù)算外收入資金主體是行政事業(yè)性收費(fèi),非預(yù)算資金的主體是土地出讓收入。分稅制使“經(jīng)營城市”的理念得以普及,地方政府對(duì)于土地開發(fā)的熱情空前高漲。1993年全國土地出讓金只有300億元,到2013年上升至41250億元,相當(dāng)于地方自有預(yù)算內(nèi)收入68 969億元的60%和GDP的7%。我國政府收入占國民總收入(GDP即為廣義上的國民收入)的比重從橫向看超越了我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展所處的歷史階段,其絕對(duì)規(guī)模也遠(yuǎn)過于我國政府實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的財(cái)力基礎(chǔ)和向居民提供的公共服務(wù)水平。其嚴(yán)重后果是,初次分配中政府收入所占比例過大,不但束縛了居民消費(fèi)水平的提高,并且進(jìn)一步限制了市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮,使市場(chǎng)配置資源的效率大大降低。

        二、實(shí)施“營改增”的政策目標(biāo)

        營業(yè)稅改征增值稅是新一輪財(cái)稅體制改革的突破口,當(dāng)前財(cái)稅領(lǐng)域內(nèi)矛盾重重,其中最迫切需要解決的是我國居民宏觀稅負(fù)過高和地方政府的“土地財(cái)政”問題。前一個(gè)問題牽涉到政府和居民之間的收入分配,后一個(gè)問題是由分稅制導(dǎo)致的地方政府的“饑餓效應(yīng)”而產(chǎn)生的,其實(shí)質(zhì)牽扯到中央政府和地方政府間的分配。以“營改增”為主要內(nèi)容的“結(jié)構(gòu)性減稅”可有效遏制我國居民宏觀稅負(fù)持續(xù)增高的不利態(tài)勢(shì),扭轉(zhuǎn)當(dāng)前國富民不強(qiáng)所導(dǎo)致的居民購買力低下、經(jīng)濟(jì)增長方式單一的局面。營業(yè)稅改征增值稅,原有稅源由地方稅變?yōu)橛蓢惒块T征收的共享稅,可以從制度上起到降低地方政府推動(dòng)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的熱情,在一定程度上減緩“土地財(cái)政”急劇膨脹的規(guī)模。

        1.以“營改增”的實(shí)施落實(shí)結(jié)構(gòu)性減稅

        “結(jié)構(gòu)性減稅”一詞最初是由2008年12月底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出的,是一種稅收有增有減,推動(dòng)結(jié)構(gòu)性調(diào)整、降低居民宏觀稅負(fù)的稅制改革方案?!敖Y(jié)構(gòu)性減稅”不是普惠制,但最終目的是實(shí)現(xiàn)納稅人實(shí)際稅收負(fù)擔(dān)的降低,修正“國比民富”,稅收增長高于國民經(jīng)濟(jì)增長,調(diào)整現(xiàn)有的國家和居民間的收入分配格局。以增值稅替代營業(yè)稅,則是實(shí)現(xiàn)“結(jié)構(gòu)性減稅”的關(guān)鍵一步。

        “結(jié)構(gòu)性減稅”的實(shí)質(zhì)是國家讓利于民,通過提高居民收入水平提高社會(huì)總需求,進(jìn)而改變我國目前單純依靠投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的方式,降低我國經(jīng)濟(jì)的外貿(mào)依存度。居民收入水平的提高也將為第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供購買力基礎(chǔ),為推動(dòng)產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)升級(jí)鋪平道路。

        2.優(yōu)化稅制促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)

        我國正處于加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的攻堅(jiān)時(shí)期,大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)是重要一環(huán)。然而,現(xiàn)代服務(wù)業(yè)基本都繳納營業(yè)稅,由于重復(fù)征稅而抑制了現(xiàn)代服務(wù)業(yè)納稅人增加固定資產(chǎn)投資、進(jìn)行技術(shù)改造、發(fā)展出口貿(mào)易和外購服務(wù)的積極性,不利于專業(yè)分工與技術(shù)創(chuàng)新。而實(shí)行“營改增”恰恰能更好地發(fā)揮增值稅“稅不重征”的優(yōu)勢(shì),有助于降低行業(yè)稅負(fù)、推動(dòng)企業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整,促進(jìn)以科技創(chuàng)新和高附加值為特征的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展。

        三、“營改增”改革后市場(chǎng)主體的重新定位和政策建議

        自1994年分稅制實(shí)施以來,“兩個(gè)比重”逐步提高,至2013年,兩個(gè)比重分別提高到了38%和54%。這一結(jié)果引發(fā)了新問題的出現(xiàn)。第一,比重過高。一方面,由于在國民收入分配格局中,政府收入規(guī)模過大,過多的財(cái)政收入用于政府直接投資和公務(wù)開支,侵蝕了本應(yīng)由市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的領(lǐng)域。另一方面,居民收入增長緩慢使居民消費(fèi)比重持續(xù)下降導(dǎo)致我國近十余年來經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡的矛盾日益突出。第二,比重的提高,導(dǎo)致地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴日益嚴(yán)重。以優(yōu)化稅制和“結(jié)構(gòu)性減稅”為目標(biāo)的“營改增”改革實(shí)施以來,對(duì)修正分稅制的制度缺陷效果明顯,促進(jìn)了政府、企業(yè)和居民大三市場(chǎng)主體的重新定位。但是“營改增”改革只是新一輪財(cái)稅改革的起點(diǎn)和序幕,而且“營改增”的全面推進(jìn)和具體效果需要后續(xù)政策的跟進(jìn)。

        1.理清政府和市場(chǎng)邊界,遏制政府增加財(cái)政規(guī)模的沖動(dòng)

        市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下,市場(chǎng)在資源配置中起著決定性作用,政府的活動(dòng)以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和提供公共服務(wù)為界,應(yīng)尊重與維護(hù)市場(chǎng)機(jī)制的權(quán)威,培育和壯大市場(chǎng)主體。以“結(jié)構(gòu)性減稅”降低企業(yè)負(fù)擔(dān),讓企業(yè)在投資、出口和提高社會(huì)服務(wù)上發(fā)揮主導(dǎo)作用,成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的真正主體;以“總量減稅”增加國民收入的比重,引導(dǎo)社會(huì)總需求健康成長,構(gòu)筑起消費(fèi)增長的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

        規(guī)范政府行為,建立有限政府是抑制政府規(guī)模擴(kuò)張的根本手段,具體而言就是:第一,要由以前的直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)主體轉(zhuǎn)變?yōu)檎{(diào)控和監(jiān)督市場(chǎng)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,政府的職能要由以前比賽的直接參與者變?yōu)楣牟门袉T,即制定規(guī)則,規(guī)范市場(chǎng)主體行為,維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)。第二,要由行政手段干預(yù)經(jīng)濟(jì)為主轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕揽拷?jīng)濟(jì)和法律手段,輔之以必要的行政手段。第三,要由以前的以審批和資源配置為主轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)和創(chuàng)造良好的環(huán)境為主。第四,要由以前的更加注重經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)變?yōu)楦幼⒅厣鐣?huì)管理。政府應(yīng)該戒除GDP憂慮,我國政府應(yīng)該建立自信,因?yàn)槲覈慕?jīng)濟(jì)增長已經(jīng)進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的軌道,微觀層面的市場(chǎng)主體會(huì)不斷地?cái)U(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模推動(dòng)宏觀層面的經(jīng)濟(jì)增長。

        2.調(diào)整央地政府收入分配,達(dá)到財(cái)權(quán)與事責(zé)匹配

        中央政府承諾“營政增”不以降低地方收入為代價(jià),所以必須為“營改增”后地方收入銳減尋求解決方案。一種可行的方案是調(diào)整增值稅在中央政府和地方政府的分享比例;另一種方案是通過轉(zhuǎn)移支付的方式保障地方政府的財(cái)力。第一種方案的弊端在于,無法遏制地方直接參與經(jīng)濟(jì),做大經(jīng)濟(jì)規(guī)模和擴(kuò)張城市的沖動(dòng);第二種方案有可能會(huì)加重日益混亂的地方政府“跑部進(jìn)錢”現(xiàn)象。從可行性和必要性上來看,結(jié)合我國的分稅制財(cái)政體制的下一步改革,重新劃分增值稅的分享比例是必要的。但分成比例不宜變動(dòng)太大,對(duì)地方財(cái)力的彌補(bǔ)應(yīng)主要通過改革目前的轉(zhuǎn)移支付管理體制和培育新的主體稅種來進(jìn)行。

        調(diào)整中央政府和地方政府之間事責(zé),改變目前地方政府財(cái)權(quán)和事責(zé)倒掛的現(xiàn)狀。按外部性、信息復(fù)雜程度、激勵(lì)相容“三原則”劃分政府間事權(quán),中央政府應(yīng)該承擔(dān)較多的職責(zé)。依此思路,應(yīng)把教育、醫(yī)療和社會(huì)保障等外溢效應(yīng)大、事關(guān)全體人民利益的公共服務(wù)職能集中到中央層面。從制度上降低地方政府為過多的事責(zé)增加預(yù)算外資金和非預(yù)算資金的沖動(dòng)。

        3.以法制化約束政府收費(fèi)行為,保護(hù)市場(chǎng)主體合法權(quán)益

        市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,如何做到既允許政府進(jìn)行正常的財(cái)政稅收活動(dòng),又限制和約束政府的越軌行為,這是任何社會(huì)建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制都要解決的核心問題。行政性收費(fèi)問題之所以控制不住,其根本原因在于缺乏有效保護(hù)公民私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律和稅法,企業(yè)和私人本身缺乏獨(dú)立的市場(chǎng)主體地位,也就無法以法律手段維護(hù)自身權(quán)益,無力抵御和否定政府的任意收費(fèi)行為。

        加強(qiáng)和推進(jìn)行政事業(yè)性收費(fèi)立法進(jìn)程,以法律手段規(guī)范和約束政府收費(fèi)行為。把行政事業(yè)性收費(fèi)納入政府預(yù)算管理,并對(duì)政府預(yù)算管理進(jìn)行立法,以限制政府取得收入的規(guī)模和范圍,讓企業(yè)和居民真正掌握政府及其財(cái)政行為的根本決定權(quán)和監(jiān)督權(quán),重新確立政府、企業(yè)和居民三方市場(chǎng)主體權(quán)利和責(zé)任對(duì)等的市場(chǎng)地位。

        [1]曲哲涵,吳秋余.財(cái)稅體制的新?lián)?dāng)[N].人民日?qǐng)?bào),2013-11-18.

        [2]崔文苑.樓繼偉詳解財(cái)稅體制改革思路——發(fā)揮財(cái)政在國家治理中的重要作用[N].經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào),2013-11-21(6).

        [3]財(cái)政部,國家稅務(wù)總局.關(guān)于印發(fā)《營業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)方案》的通知,財(cái)稅[2011]110號(hào).

        [4]彭驥鳴,韓曉琴.營業(yè)稅改征增值稅研究的文獻(xiàn)綜述[J].稅收經(jīng)濟(jì)研究,2012,(6).

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