楊 培

（漯河市國(guó)家稅務(wù)局 稽查局，河南 漯河 462000）

根據(jù)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》有關(guān)“擴(kuò)大增值稅征收范圍，相應(yīng)調(diào)減營(yíng)業(yè)稅等稅收”的規(guī)定，上海市自2012年1月1日起進(jìn)行“營(yíng)改增”（即營(yíng)業(yè)稅改增值稅）試點(diǎn)，全國(guó)其他地區(qū)則將在“十二五”期間相繼實(shí)施。“營(yíng)改增”的實(shí)施拉開(kāi)了新一輪財(cái)稅體制改革的序幕，以體制調(diào)整和機(jī)制引導(dǎo)，充分釋放市場(chǎng)活力，應(yīng)當(dāng)作為本輪改革首要解決的問(wèn)題之一。

一、現(xiàn)行財(cái)稅體制的由來(lái)及成因

中國(guó)現(xiàn)行的政府間財(cái)政關(guān)系是由1994年分稅制改革及其隨后的局部調(diào)整而形成的。分稅制改革前的財(cái)政包干制，旨在通過(guò)賦予地方政府更大的征稅權(quán)限，進(jìn)而釋放地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的活力。其意外結(jié)果是“兩個(gè)比重”的下降，即財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重和中央財(cái)政收入在財(cái)政總收入中的比重的持續(xù)下降。

1.財(cái)政包干制下中央財(cái)政收入的困境

財(cái)政包干制自1985年開(kāi)始實(shí)行，1988年得到進(jìn)一步完善。采取的是“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”的辦法，其主要精神就是包死上解基數(shù)、超收多留。在財(cái)政包干體制下，流轉(zhuǎn)稅是主要稅種，政府按照企業(yè)的隸屬關(guān)系劃分企業(yè)所得稅，按照屬地征收的原則劃分流轉(zhuǎn)稅。增值稅屬于流轉(zhuǎn)稅類(lèi)，同時(shí)也是所有稅收的主要部分，具有如下特點(diǎn)：不論企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況如何，只要生產(chǎn)就要繳納增值稅；企業(yè)規(guī)模越大，增值稅越多。財(cái)政包干制激發(fā)了地方政府辦企業(yè)的激情，20世紀(jì)90年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起就是財(cái)政包干制釋放出的制度紅利。

財(cái)政包干體制下，國(guó)內(nèi)稅收是由地方政府負(fù)責(zé)征收、然后按一定規(guī)則與中央分成，地方政府往往在符合規(guī)則的條件下，對(duì)需要上解中央的收入，和不需要上解的收入，分別做極小化和極大化處理，以達(dá)到地方多留的目的。這些博弈顯著地導(dǎo)致了“兩個(gè)比重的下降”（1993年財(cái)政總收占GDP的比重與1985年相比下降了25%，中央財(cái)政收入在財(cái)政總收入中的比重降至不足1/4）。

2.分稅制體制下地方政府的土地財(cái)政依賴(lài)

“兩個(gè)比重”的下降直接導(dǎo)致了1994年分稅制改革的出臺(tái)和實(shí)施，分稅制改革目的就是為了解決中央政府財(cái)力不足的難題，改革措施充分體現(xiàn)了“財(cái)力配置上向中央傾斜”的理念。分稅制將稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅三大類(lèi)。諸稅種中規(guī)模最大的增值稅和所得稅被劃為共享稅。實(shí)行分稅制改革以來(lái)，我國(guó)財(cái)政收入的增速幾乎每年都是GDP增速的2倍。若與居民可支配收入增速比較，這20年來(lái)，政府的收入增長(zhǎng)了40多倍，而居民可支配收入僅增長(zhǎng)了7倍多。從具體數(shù)字來(lái)看，2013年全國(guó)各級(jí)政府的預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入為12.9萬(wàn)億元，加上土地財(cái)政收入4.1萬(wàn)億元，社會(huì)保險(xiǎn)收入2.7萬(wàn)億元，一共19.7萬(wàn)億元，占GDP的比重達(dá)到38%。當(dāng)前，世界上主要發(fā)達(dá)國(guó)家稅收占GDP的比重大概是35%左右，現(xiàn)在我國(guó)的宏觀稅負(fù)已經(jīng)和世界發(fā)達(dá)國(guó)家基本持平。

分稅制體制下，地方政府預(yù)算內(nèi)收入由過(guò)去的依靠企業(yè)稅收變成了依靠其他稅收尤其是營(yíng)業(yè)稅，與土地出讓和開(kāi)發(fā)緊密相關(guān)的房地產(chǎn)行業(yè)是營(yíng)業(yè)稅的第一大戶(hù)，所以地方政府將組織稅收收入的主要精力放在發(fā)展房地產(chǎn)行業(yè)上是順理成章的事情。地方政府的預(yù)算外收入資金主體是行政事業(yè)性收費(fèi)，非預(yù)算資金的主體是土地出讓收入。分稅制使“經(jīng)營(yíng)城市”的理念得以普及，地方政府對(duì)于土地開(kāi)發(fā)的熱情空前高漲。1993年全國(guó)土地出讓金只有300億元，到2013年上升至41250億元，相當(dāng)于地方自有預(yù)算內(nèi)收入68 969億元的60%和GDP的7%。我國(guó)政府收入占國(guó)民總收入（GDP即為廣義上的國(guó)民收入）的比重從橫向看超越了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所處的歷史階段，其絕對(duì)規(guī)模也遠(yuǎn)過(guò)于我國(guó)政府實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的財(cái)力基礎(chǔ)和向居民提供的公共服務(wù)水平。其嚴(yán)重后果是，初次分配中政府收入所占比例過(guò)大，不但束縛了居民消費(fèi)水平的提高，并且進(jìn)一步限制了市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮，使市場(chǎng)配置資源的效率大大降低。

二、實(shí)施“營(yíng)改增”的政策目標(biāo)

營(yíng)業(yè)稅改征增值稅是新一輪財(cái)稅體制改革的突破口，當(dāng)前財(cái)稅領(lǐng)域內(nèi)矛盾重重，其中最迫切需要解決的是我國(guó)居民宏觀稅負(fù)過(guò)高和地方政府的“土地財(cái)政”問(wèn)題。前一個(gè)問(wèn)題牽涉到政府和居民之間的收入分配，后一個(gè)問(wèn)題是由分稅制導(dǎo)致的地方政府的“饑餓效應(yīng)”而產(chǎn)生的，其實(shí)質(zhì)牽扯到中央政府和地方政府間的分配。以“營(yíng)改增”為主要內(nèi)容的“結(jié)構(gòu)性減稅”可有效遏制我國(guó)居民宏觀稅負(fù)持續(xù)增高的不利態(tài)勢(shì)，扭轉(zhuǎn)當(dāng)前國(guó)富民不強(qiáng)所導(dǎo)致的居民購(gòu)買(mǎi)力低下、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式單一的局面。營(yíng)業(yè)稅改征增值稅，原有稅源由地方稅變?yōu)橛蓢?guó)稅部門(mén)征收的共享稅，可以從制度上起到降低地方政府推動(dòng)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的熱情，在一定程度上減緩“土地財(cái)政”急劇膨脹的規(guī)模。

1.以“營(yíng)改增”的實(shí)施落實(shí)結(jié)構(gòu)性減稅

“結(jié)構(gòu)性減稅”一詞最初是由2008年12月底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出的，是一種稅收有增有減，推動(dòng)結(jié)構(gòu)性調(diào)整、降低居民宏觀稅負(fù)的稅制改革方案?！敖Y(jié)構(gòu)性減稅”不是普惠制，但最終目的是實(shí)現(xiàn)納稅人實(shí)際稅收負(fù)擔(dān)的降低，修正“國(guó)比民富”，稅收增長(zhǎng)高于國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，調(diào)整現(xiàn)有的國(guó)家和居民間的收入分配格局。以增值稅替代營(yíng)業(yè)稅，則是實(shí)現(xiàn)“結(jié)構(gòu)性減稅”的關(guān)鍵一步。

“結(jié)構(gòu)性減稅”的實(shí)質(zhì)是國(guó)家讓利于民，通過(guò)提高居民收入水平提高社會(huì)總需求，進(jìn)而改變我國(guó)目前單純依靠投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的方式，降低我國(guó)經(jīng)濟(jì)的外貿(mào)依存度。居民收入水平的提高也將為第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供購(gòu)買(mǎi)力基礎(chǔ)，為推動(dòng)產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)升級(jí)鋪平道路。

2.優(yōu)化稅制促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)

我國(guó)正處于加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的攻堅(jiān)時(shí)期，大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)是重要一環(huán)。然而，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)基本都繳納營(yíng)業(yè)稅，由于重復(fù)征稅而抑制了現(xiàn)代服務(wù)業(yè)納稅人增加固定資產(chǎn)投資、進(jìn)行技術(shù)改造、發(fā)展出口貿(mào)易和外購(gòu)服務(wù)的積極性，不利于專(zhuān)業(yè)分工與技術(shù)創(chuàng)新。而實(shí)行“營(yíng)改增”恰恰能更好地發(fā)揮增值稅“稅不重征”的優(yōu)勢(shì)，有助于降低行業(yè)稅負(fù)、推動(dòng)企業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)以科技創(chuàng)新和高附加值為特征的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展。

三、“營(yíng)改增”改革后市場(chǎng)主體的重新定位和政策建議

自1994年分稅制實(shí)施以來(lái)，“兩個(gè)比重”逐步提高，至2013年，兩個(gè)比重分別提高到了38%和54%。這一結(jié)果引發(fā)了新問(wèn)題的出現(xiàn)。第一，比重過(guò)高。一方面，由于在國(guó)民收入分配格局中，政府收入規(guī)模過(guò)大，過(guò)多的財(cái)政收入用于政府直接投資和公務(wù)開(kāi)支，侵蝕了本應(yīng)由市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的領(lǐng)域。另一方面，居民收入增長(zhǎng)緩慢使居民消費(fèi)比重持續(xù)下降導(dǎo)致我國(guó)近十余年來(lái)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡的矛盾日益突出。第二，比重的提高，導(dǎo)致地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)日益嚴(yán)重。以?xún)?yōu)化稅制和“結(jié)構(gòu)性減稅”為目標(biāo)的“營(yíng)改增”改革實(shí)施以來(lái)，對(duì)修正分稅制的制度缺陷效果明顯，促進(jìn)了政府、企業(yè)和居民大三市場(chǎng)主體的重新定位。但是“營(yíng)改增”改革只是新一輪財(cái)稅改革的起點(diǎn)和序幕，而且“營(yíng)改增”的全面推進(jìn)和具體效果需要后續(xù)政策的跟進(jìn)。

1.理清政府和市場(chǎng)邊界，遏制政府增加財(cái)政規(guī)模的沖動(dòng)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，市場(chǎng)在資源配置中起著決定性作用，政府的活動(dòng)以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和提供公共服務(wù)為界，應(yīng)尊重與維護(hù)市場(chǎng)機(jī)制的權(quán)威，培育和壯大市場(chǎng)主體。以“結(jié)構(gòu)性減稅”降低企業(yè)負(fù)擔(dān)，讓企業(yè)在投資、出口和提高社會(huì)服務(wù)上發(fā)揮主導(dǎo)作用，成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的真正主體；以“總量減稅”增加國(guó)民收入的比重，引導(dǎo)社會(huì)總需求健康成長(zhǎng)，構(gòu)筑起消費(fèi)增長(zhǎng)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

規(guī)范政府行為，建立有限政府是抑制政府規(guī)模擴(kuò)張的根本手段，具體而言就是：第一，要由以前的直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)主體轉(zhuǎn)變?yōu)檎{(diào)控和監(jiān)督市場(chǎng)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的職能要由以前比賽的直接參與者變?yōu)楣牟门袉T，即制定規(guī)則，規(guī)范市場(chǎng)主體行為，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)。第二，要由行政手段干預(yù)經(jīng)濟(jì)為主轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕揽拷?jīng)濟(jì)和法律手段，輔之以必要的行政手段。第三，要由以前的以審批和資源配置為主轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)和創(chuàng)造良好的環(huán)境為主。第四，要由以前的更加注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)楦幼⒅厣鐣?huì)管理。政府應(yīng)該戒除GDP憂(yōu)慮，我國(guó)政府應(yīng)該建立自信，因?yàn)槲覈?guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)已經(jīng)進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的軌道，微觀層面的市場(chǎng)主體會(huì)不斷地?cái)U(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模推動(dòng)宏觀層面的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

2.調(diào)整央地政府收入分配，達(dá)到財(cái)權(quán)與事責(zé)匹配

中央政府承諾“營(yíng)政增”不以降低地方收入為代價(jià)，所以必須為“營(yíng)改增”后地方收入銳減尋求解決方案。一種可行的方案是調(diào)整增值稅在中央政府和地方政府的分享比例；另一種方案是通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的方式保障地方政府的財(cái)力。第一種方案的弊端在于，無(wú)法遏制地方直接參與經(jīng)濟(jì)，做大經(jīng)濟(jì)規(guī)模和擴(kuò)張城市的沖動(dòng)；第二種方案有可能會(huì)加重日益混亂的地方政府“跑部進(jìn)錢(qián)”現(xiàn)象。從可行性和必要性上來(lái)看，結(jié)合我國(guó)的分稅制財(cái)政體制的下一步改革，重新劃分增值稅的分享比例是必要的。但分成比例不宜變動(dòng)太大，對(duì)地方財(cái)力的彌補(bǔ)應(yīng)主要通過(guò)改革目前的轉(zhuǎn)移支付管理體制和培育新的主體稅種來(lái)進(jìn)行。

調(diào)整中央政府和地方政府之間事責(zé)，改變目前地方政府財(cái)權(quán)和事責(zé)倒掛的現(xiàn)狀。按外部性、信息復(fù)雜程度、激勵(lì)相容“三原則”劃分政府間事權(quán)，中央政府應(yīng)該承擔(dān)較多的職責(zé)。依此思路，應(yīng)把教育、醫(yī)療和社會(huì)保障等外溢效應(yīng)大、事關(guān)全體人民利益的公共服務(wù)職能集中到中央層面。從制度上降低地方政府為過(guò)多的事責(zé)增加預(yù)算外資金和非預(yù)算資金的沖動(dòng)。

3.以法制化約束政府收費(fèi)行為，保護(hù)市場(chǎng)主體合法權(quán)益

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，如何做到既允許政府進(jìn)行正常的財(cái)政稅收活動(dòng)，又限制和約束政府的越軌行為，這是任何社會(huì)建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制都要解決的核心問(wèn)題。行政性收費(fèi)問(wèn)題之所以控制不住，其根本原因在于缺乏有效保護(hù)公民私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律和稅法，企業(yè)和私人本身缺乏獨(dú)立的市場(chǎng)主體地位，也就無(wú)法以法律手段維護(hù)自身權(quán)益，無(wú)力抵御和否定政府的任意收費(fèi)行為。

加強(qiáng)和推進(jìn)行政事業(yè)性收費(fèi)立法進(jìn)程，以法律手段規(guī)范和約束政府收費(fèi)行為。把行政事業(yè)性收費(fèi)納入政府預(yù)算管理，并對(duì)政府預(yù)算管理進(jìn)行立法，以限制政府取得收入的規(guī)模和范圍，讓企業(yè)和居民真正掌握政府及其財(cái)政行為的根本決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)，重新確立政府、企業(yè)和居民三方市場(chǎng)主體權(quán)利和責(zé)任對(duì)等的市場(chǎng)地位。

[1]曲哲涵，吳秋余.財(cái)稅體制的新?lián)?dāng)[N].人民日?qǐng)?bào)，2013-11-18.

[2]崔文苑.樓繼偉詳解財(cái)稅體制改革思路——發(fā)揮財(cái)政在國(guó)家治理中的重要作用[N].經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)，2013-11-21（6）.

[3]財(cái)政部，國(guó)家稅務(wù)總局.關(guān)于印發(fā)《營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)方案》的通知，財(cái)稅[2011]110號(hào).

[4]彭驥鳴，韓曉琴.營(yíng)業(yè)稅改征增值稅研究的文獻(xiàn)綜述[J].稅收經(jīng)濟(jì)研究，2012，（6）.