□伊士國 尚海龍

所謂微博問政，就是借助微博的形式表達民眾的政治、經(jīng)濟、社會、文化、宗教、道德等利益訴求，形成政治參與的壓力和動員機制，使執(zhí)政黨、政府的政治和政策之價值取向有所變化，以實現(xiàn)社會各種群體不同利益訴求的行為及其過程。[1]微博問政作為一種新型的公眾參與方式，以其獨特優(yōu)勢，自其誕生后便迅速風靡并帶來一場全新的政務模式改革，正在成為我國政治體制變革和法治建設的新 “引擎”，展現(xiàn)出了良好的發(fā)展勢頭；但同時微博問政自身也存在許多缺陷，其負面影響不容小覷。因此，制定相應的法律法規(guī)和制度，對其進行法律規(guī)制，做到微博問政的規(guī)范化、制度化和程序化，正是“興利除弊”、保證微博問政健康發(fā)展的關鍵所在。

一、微博問政法律規(guī)制的必要性

微博問政盡管具有諸多優(yōu)勢，如“草根性”“即時性”“融合性”等，但其同時存在著“易受操作性”“無責任性”“虛擬性”等弊端。[2]因而，必須對其進行法律規(guī)制。

（一）微博問政的易受操作性決定了對其法律規(guī)制的必要性

“科學技術在推動社會巨大進步的同時，也帶來一系列嚴峻的問題和挑戰(zhàn)?！盵3]微博問政作為新興科技產(chǎn)物即是如此。微博問政盡管具有方便快捷、即時互動的優(yōu)勢，使政府與公眾足不出戶便可以進行即時交流互動，但其卻具有易受操作的缺陷，使得微博問政的效果難以保證。具體言之，一方面，由微博的短小精練（即每條微博不超過140字）、即時分享特性所決定，公眾與政府之間的微博問政十分方便快捷且互動性強，有效彌補了傳統(tǒng)問政方式的不足。但反過來，受制于微博的短小精練，微博傳播的信息具有明顯的碎片化特征，使得微博問政中信息的權威性、公正性、真實性難以得到保證，這就為一些人故意斷章取義、引導輿論、操縱民意提供了可乘之機。另一方面，借助“微博”這個科技平臺的便利，公眾與政府可以實現(xiàn)即時互動。但反過來，一些人利用微博的便利性和虛擬性，可以人為操作微博上的“民意”，如雇傭網(wǎng)絡水軍等，炮制所謂的“民意”，使公眾被代表，從而誤導政府做出錯誤決策。因而，微博問政的易受操作性，決定了必須對其進行法律規(guī)制，使其在法定的軌道上運行，減少或避免其因科技方面的漏洞而被人為操作。

（二）微博問政的無責任性決定了對其法律規(guī)制的必要性

微博問政究其實質(zhì)，是公眾通過微博這種新網(wǎng)絡形式進行的一種政治參與。與傳統(tǒng)政治參與形式相比，其最大的特點就是參與主體的匿名性（當然，微博也可以實名，但只占很小的比例），以及由此而帶來的無責任性。這就導致，一方面，由于微博的匿名性，公眾可以通過微博真實地表達自己的意愿，更好地監(jiān)督國家機關及其工作人員，而不用擔心被報復或承擔言論不實的責任，從而有利于實現(xiàn)公眾參與的目的；另一方面，由于微博的匿名性及其導致的無責任性，公眾在微博問政過程中的言行一般不太規(guī)范，比較隨意，特別是盲目跟風、情緒化表達比較嚴重，而不考慮相應后果。對待一些微博信息，如果不加甄別地隨意轉發(fā)，使得網(wǎng)絡謠言、假新聞在微博上泛濫。這既嚴重影響了政府對輿情的掌握和判斷，也使微博問政面臨無序化發(fā)展的危險。因而，必須建立健全相關法律責任制度，對微博問政進行法律規(guī)制，加強網(wǎng)絡監(jiān)管，保障和引導微博問政的有序化和健康發(fā)展。

（三）微博問政的虛擬性決定了對其法律規(guī)制的必要性

由于微博本質(zhì)上只是一個虛擬的網(wǎng)絡科技平臺，因而，微博問政實際上是在虛擬的網(wǎng)絡空間中進行的，雖然它具有很多優(yōu)勢，但其最根本的不足在于，網(wǎng)絡上的“虛擬”并不等同于實踐中的“現(xiàn)實”。也就是說，微博上的問政可能會取得很大成績，但其畢竟只是虛擬的，對于現(xiàn)代政治制度和法律體系來說，其并不能代替現(xiàn)有的政治制度和法律體系的地位和作用，只是一種輔助性、臨時性的參政議政方式，如果不能與實踐中的施政有機結合的話，那么，微博問政就沒有任何實際的意義。從實踐情況來看，許多政府職能部門開展的微博問政工作之所以收效甚微，雷聲大雨點小，原因正在于此。因而，針對微博問政的虛擬性，必須要對其進行相應的法律規(guī)制，通過建立相關法律制度，使其與現(xiàn)有的制度實現(xiàn)融合和嫁接，將微博上的問政與實踐中的施政有機結合起來，以保證微博問政的實效性。

二、微博問政法律規(guī)制的基本原則

如上所述，基于微博問政所帶來的正負效應，必須對其進行相應的法律規(guī)制，但這首先必須遵循一定的行政法基本原則，因為“行政法基本原則實際上是‘超實證法’，亦即先于實證法而存在的根本法律規(guī)范，構成行政法治內(nèi)容之指導性綱要，也是法院審查的依據(jù)”。[4]

（一）行政參與原則

行政參與原則，是指受行政權力運行結果影響的利害關系人有權參與行政權力的運行過程，表達自己的意見，并對行政權力運行結果的形成發(fā)揮有效作用。[5]微博問政法律規(guī)制之所以要貫徹落實行政參與原則，是因為其實質(zhì)上就是公眾參與的一種新形式，是公眾參與形式增多與范圍不斷擴大的結果。但公眾參與形式增多與范圍的擴大，有可能導致公眾參與的失序，這就需要發(fā)揮法律制度的規(guī)范和保障作用，以避免公眾參與的失序，保障公眾參與目的的實現(xiàn)。也就是說，微博問政法律規(guī)制就是為了避免公眾參與的失序，就是為了更好地保障公眾參與目的的實現(xiàn)，而絕不是相反。因而，在對微博問政進行法律規(guī)制的過程中，必須始終貫徹落實行政參與原則。這就要求有關部門在對微博問政進行法律規(guī)制的過程中，絕不能僅將公眾參與視為微博問政、民主性的裝飾，而必須保證公眾在整個微博問政活動中的充分及有序參與，必須充分聽取公眾特別是利害關系人的意見，反映其意見和利益訴求，以保證政府能夠通過微博問政這種形式真正了解民情、征詢民意、匯集民智，并做出相應決策。而這恰是微博問政中公眾參與的動力所在。正如托馬斯所指出的：“在大多數(shù)情況下，公民參與的動力通常來自獲取公民接受政策的需求，公民的接受是決策成功實施的先決條件。 ”[6]

（二）行政公開原則

行政公開原則，是指行政主體在行使行政權力的過程中，應當依法將行政權力運行的依據(jù)、過程和結果向行政相對人和社會公眾公開，以使其知悉并有效參與和監(jiān)督行政權力的運行。[7]微博問政法律規(guī)制之所以要貫徹落實行政公開原則，是因為微博問政本身就是行政公開原則的具體體現(xiàn)和實踐落實，即微博問政的過程實際上就是公眾特別是行政相對人通過微博這種形式知悉行政權力運行的依據(jù)、過程和結果等信息，并有效參與和監(jiān)督行政權力運行的過程。微博問政之所以能夠被視為公眾參與的新形式，主要原因就在于它的信息公開性和即時互動性，這就有效改變了過去公眾與政府信息掌握不對等的局面，使公眾特別是行政相對人能夠知悉相關信息并有效參與和監(jiān)督行政權力的運行。因而，在對微博問政法律規(guī)制的過程中，必須貫徹落實行政公開原則，強化政府信息公開的義務，保障公眾特別是行政相對人的知情權、參與權和監(jiān)督權，以避免行政權力運行過程中的暗箱操作、內(nèi)部運作等。

（三）正當法律程序原則

正當法律程序原則，是指行政機關做出影響行政相對人權益的行政行為必須遵循正當法律程序，包括事先告之相對人，向相對人說明行為的根據(jù)、理由，聽取相對人的陳述、申辯，事后為相對人提供相應的救濟途徑等。[8]微博問政法律規(guī)制之所以要貫徹落實正當法律程序原則，是因為其本身就是政府信息公開、問政于民、與民互動的過程，屬于政府行使行政權力的范疇，必須遵循一定的法律程序，否則，行政權力就有失控的危險，微博問政的實效也就難以得到保證。當前，一些地方或部門的微博問政之所以流于形式，一個重要原因就是因為缺乏微博問政的具體程序機制，使得微博問政工作無從開展。這就要求，在微博問政法律規(guī)制的過程中貫徹落實正當法律程序原則，通過建立健全微博問政具體程序機制的途徑，明確微博問政的法定方式、步驟、時限和順序，從而為微博問政的健康發(fā)展提供程序保障。

三、微博問政法律規(guī)制的基本內(nèi)容

“法律的進步作用之一乃是約束和限制權力，而不論這種權力是私人權利還是政府的權力。在法律統(tǒng)治的地方，權力的自由行使受到了規(guī)則的阻礙，這些規(guī)則迫使掌權者按一定的行為方式行事。”[9]微博問政法律規(guī)制的目的即在于此。

（一）建立健全微博問政方面的立法

目前，我國網(wǎng)絡方面的立法十分滯后，僅有少數(shù)幾部法律法規(guī)，如《維護互聯(lián)網(wǎng)安全的規(guī)定》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務管理辦法》《信息網(wǎng)絡傳播權保護條例》等，特別是關于微博問政方面的立法幾乎是空白，遠遠落后于我國網(wǎng)絡信息技術的發(fā)展。這就導致了我國微博問政工作的開展幾乎“無法可依”，處于十分不規(guī)范的狀態(tài)。因而，要對我國微博問政進行法律規(guī)制，首先就必須建立健全微博問政方面的立法，對微博問政進行管理和規(guī)范。對此，我們可以考慮借鑒國外的做法和經(jīng)驗，在健全網(wǎng)絡立法的同時，制定專門的規(guī)范微博問政的管理條例，對微博問政的實體方面和程序方面做出專門細致的規(guī)定，特別是要明確微博問政參與主體的法律和社會責任，以為管理和規(guī)范微博問政提供明確指引。例如，英國早在2009年就制定了《政府部門Twitter使用指南》，對政府微博的管理辦法及使用方法做出了系統(tǒng)的規(guī)定，為各級政府部門開展微博問政提供了指南，取得了很大的成績，可為我們所借鑒。

（二）強化微博問政的程序規(guī)制

由于微博問政涉及政府行政權力的運用及公民權利的行使，因而僅用實體法對其進行完全的規(guī)制是不可能的，還必須強化程序法方面的規(guī)制。而且從某種意義上說，程序法方面的規(guī)制更為重要，因為“正是程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別”[10]。然而，我國過去網(wǎng)絡立法特別是微博問政專門立法的缺失，使得我國微博問政工作的開展既缺乏程序法方面的依據(jù)，也缺乏程序法方面的規(guī)制，比較隨意、混亂。從實踐來看，各地、各部門微博問政的做法、具體流程都不統(tǒng)一，有的較為規(guī)范，有的則流于形式。因而，我們必須建立健全微博問政程序方面的立法，強化對微博問政的程序規(guī)制。具體言之，一要明確規(guī)定微博問政的具體程序，包括范圍、管轄、受理、答復、方式、方法、標準、步驟、時效等內(nèi)容，為微博問政具體工作的開展提供依據(jù)和指南；二要建立一些程序性制度，主要包括行政公開制度、行政參與制度等，保障公眾的知情權、參與權、監(jiān)督權，以為微博問政具體工作的開展提供程序性制度保障；三要明確規(guī)定公民與政府雙方在微博問政中的程序性“權利”與“義務”，特別是要通過“為公民設計‘程序權利’，使政府機構因此背負發(fā)起、組織和處理公眾意見的責任和義務”[11]，從而發(fā)揮政府在微博問政中的主導作用，以督促和保證微博問政工作的有效開展。

（三）構建微博問政的工作機制

由于“制度更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”[12]，因而，我們必須通過立法的形式，構建一系列微博問政的工作機制，以為我國微博問政的健康發(fā)展提供機制保障。具體言之，一要建立及時、暢通的信息發(fā)布機制，由政務微博管理者定期、及時發(fā)布公眾普遍關注的政務信息，或及時答復公眾的詢問，以保障公眾的知情權。二要建立科學的輿情評判機制，由政務微博管理者對微博上的各種信息進行分類篩選、評判，并根據(jù)不同情況采取相應措施。其中，對于公眾的情緒化發(fā)聲及相關信息，政務微博管理者應予以理性引導；對于有價值的信息，政務微博管理者應及時搜集、整理，并報送政府或相關政府職能部門；對于疑似謠言的信息，政務微博管理者應及時予以求證、查詢、反饋、辟謠。三要建立微博問政與代議制等政治制度的銜接機制，將微博問政過程中取得的虛擬成果予以具體轉化、落實，以保證微博問政的實效性。四要建立嚴格的行政考核機制，制定規(guī)范的考核標準，對政府各部門開展微博問政的情況進行考核，評估微博問政的實際效果，并視情況予以相應的獎懲，以調(diào)動政府各部門的積極性。

[1]施雪華，孟令軻.中國微博問政的興起、問題與對策[J].理論探討，2013（3）.

[2]秦前紅，李少紅.微博問政的規(guī)范化保護需求——基于社會管理體制創(chuàng)新的視角[J].東方法學，2011（4）.

[3]張文顯.法理學[M].北京：高等教育出版社，2003：484.

[4]應松年.行政法與行政訴訟法[M].北京：法律出版社，2009：28.

[5]周佑勇.行政法原論[M].北京：中國方正出版社，2005：78.

[6]托馬斯.公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略[M].孫柏瑛，等，譯.北京：中國人民大學出版社，2005：98.

[7]周佑勇.行政法原論[M].北京：中國方正出版社，2005：79.

[8]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京：北京大學出版社，高等教育出版社，2007：72.

[9]博登海默.法理學——法律哲學與法律方法[M].鄧正來，譯.北京：中國政法大學出版社，1999：358.

[10]季衛(wèi)東.法治秩序的建構[M].北京：商務印書館，2014：3.

[11]李少文，秦前紅.論微博問政的規(guī)范化[J].河南社會科學，2011（7）.

[12]鄧小平文選（第 2 卷）[M].北京：人民出版社，1994：333.