張新文，張國(guó)磊（.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京0095；.欽州市財(cái)政局，廣西欽州535000）

基于政府職能轉(zhuǎn)變的民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑選擇研究——以廣西為例

張新文1，張國(guó)磊2
（1.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京210095；2.欽州市財(cái)政局，廣西欽州535000）

[摘要]城鎮(zhèn)化是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是民族地區(qū)全面建設(shè)小康社會(huì)，促進(jìn)民族融合的重要選擇。以少數(shù)民族為主要世居人口的廣西受到自然、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)因素的影響，城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后，其原因在于地方政府的“逐利者”角色未扭轉(zhuǎn)，社會(huì)職能建設(shè)滯后于城鎮(zhèn)化進(jìn)展，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)，城鎮(zhèn)化引發(fā)征地拆遷沖突的治理機(jī)制不足等問(wèn)題。政府職能轉(zhuǎn)變視角下的新型城鎮(zhèn)化路徑安排體現(xiàn)為:從空間擴(kuò)張到層次有序的宏觀調(diào)控職能；從逐利者轉(zhuǎn)變?yōu)榕嘤叩恼巧粡慕?jīng)濟(jì)職能為中心轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鐣?huì)職能為重點(diǎn)；從區(qū)域分化到區(qū)域整合的規(guī)劃職能；從城鄉(xiāng)分治的文化職能到城鄉(xiāng)包容的服務(wù)職能。

[關(guān)鍵詞]政府職能；民族地區(qū)；新型城鎮(zhèn)化路徑

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從2012年中國(guó)共產(chǎn)黨的十八大報(bào)告提出走新型城鎮(zhèn)化道路以來(lái)，到2013年十八屆三中全會(huì)再次提出城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的目標(biāo)以及后續(xù)的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議，都一再?gòu)?qiáng)調(diào)這樣一個(gè)治理追求，即:推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化、以有序?qū)崿F(xiàn)市民化為首要任務(wù)，堅(jiān)持綠色循環(huán)低碳發(fā)展。以城鎮(zhèn)化政策轉(zhuǎn)變的原因來(lái)看，當(dāng)前城鎮(zhèn)化的模式和路徑發(fā)展存在很多弊端，集中表現(xiàn)為不顧人本主義的“攤大餅式”造城，或者說(shuō)盲目追求政績(jī)的新城再造等城鎮(zhèn)化現(xiàn)象。這種傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式導(dǎo)致城市發(fā)展與環(huán)境發(fā)展的不協(xié)調(diào)，結(jié)構(gòu)性失衡和公共資源的浪費(fèi)等問(wèn)題，城鎮(zhèn)化的主導(dǎo)者——地方政府過(guò)于追求城鎮(zhèn)化快速發(fā)展帶來(lái)的利，而忽略快速城鎮(zhèn)化帶來(lái)的弊。因此，中央高層為扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化帶來(lái)的不良影響，對(duì)城鎮(zhèn)化提出了新要求，即著力于大城市的輻射、中型城市的聚集、小城市的活力，地方政府應(yīng)注重以人為本，合理布局城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)化用地，走城鄉(xiāng)一體化的新型城鎮(zhèn)化道路。廣西作為少數(shù)民族聚集地區(qū)，由于受到自然、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)因素等方面的制約，城鎮(zhèn)化發(fā)展嚴(yán)重滯后，與全國(guó)平均水平比，相差甚遠(yuǎn)。在新的歷史時(shí)期，推進(jìn)民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化，不僅關(guān)系著民族地區(qū)的反貧困大業(yè)，對(duì)于我國(guó)全面建成小康社會(huì)，也具有重要的戰(zhàn)略意義[1]。

一、廣西地區(qū)城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀

地區(qū)間的城鎮(zhèn)化狀況是由城鎮(zhèn)化率水平、工業(yè)化程度和人均GDP水平3個(gè)指標(biāo)來(lái)反映。通過(guò)國(guó)家與廣西在“十一五”（2006~2010年）的3個(gè)指標(biāo)比較分析，我國(guó)城鎮(zhèn)化速度加快，廣西同樣也在逐步提升，城鎮(zhèn)化過(guò)程中存在的問(wèn)題表現(xiàn)如下:

（一）城鎮(zhèn)化率水平相對(duì)較低

從全國(guó)來(lái)看（見(jiàn)表1），我國(guó)城鎮(zhèn)化率從2006年的43.9%增長(zhǎng)至2010年49.68%，年均增長(zhǎng)3.16%。城鎮(zhèn)人口從2006年的58 288萬(wàn)人增長(zhǎng)至2010年的66 978萬(wàn)人，年均增長(zhǎng)3.54%；鄉(xiāng)村人口比重從2006年的56.1%下降至2010年的50.32%。數(shù)據(jù)說(shuō)明我國(guó)在“十一五”期間城鎮(zhèn)化率呈直線上升趨勢(shì)，2011年城鎮(zhèn)人口首次超過(guò)農(nóng)村人口，城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.27%，2013年達(dá)到

53.37%，預(yù)計(jì)到2020年城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%，逐步達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化水平。而從廣西的城鎮(zhèn)化率來(lái)看（見(jiàn)表2），其總?cè)丝诒３衷? 600萬(wàn)至4 800萬(wàn)人之間，城鎮(zhèn)化率水平從2006年的34.64%增至2010年的40.11%，5年間的年均增長(zhǎng)率為3.74%，城市人口從2006年的1 635萬(wàn)增至2010年1 849萬(wàn)，年均增長(zhǎng)3.19%，鄉(xiāng)村人口比重從2006年的65.36%減少至2010年的59.59%。數(shù)據(jù)說(shuō)明廣西同樣在“十一五”期間城鎮(zhèn)人口比重在逐年上升。

表1　2006～2010年我國(guó)城市化進(jìn)程城鄉(xiāng)人口分布

表2　2006～2010年廣西城市化進(jìn)程中城鄉(xiāng)人口分布

通過(guò)比較，廣西在“十一五”期間年均城鎮(zhèn)化略高于國(guó)家0.58個(gè)百分點(diǎn)，但城鎮(zhèn)人口年均增長(zhǎng)率低于國(guó)家0.35個(gè)百分點(diǎn)，2010年城鎮(zhèn)化率低于國(guó)家將近10個(gè)百分點(diǎn)。由此可以看出，廣西近幾年城鎮(zhèn)化率水平雖有一定的提高，但仍滯后于東部地區(qū)和中部地區(qū)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)家水平。

（二）工業(yè)化發(fā)展水平相對(duì)較低

從全國(guó)總體的工業(yè)發(fā)展來(lái)看（見(jiàn)表3），農(nóng)業(yè)產(chǎn)值從2006年的20 404億元增長(zhǎng)至2010年的40 533億元，年均增長(zhǎng)14.1%；工業(yè)產(chǎn)值2010年達(dá)到187 383億元，年均增長(zhǎng)16.1%；服務(wù)業(yè)產(chǎn)值從2006年的88 554億元增長(zhǎng)至2010年的173 595億元，年均增長(zhǎng)18.42%。工業(yè)化進(jìn)程的加快，為城鎮(zhèn)化發(fā)展奠定基礎(chǔ)。對(duì)于廣西而言（見(jiàn)表4），同年度間的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值從2006年的1 032.47億元增至2010年的1 675.06億元，年均增長(zhǎng)13.13%，工業(yè)產(chǎn)值從2006年的1 879億元增至2010年的4 512億元，年均增長(zhǎng)24.77%，服務(wù)業(yè)產(chǎn)值從2006年的1 835億元增長(zhǎng)至2010年的3 383億元，年均增長(zhǎng)16.53%。數(shù)據(jù)表明，廣西在“十一五”期間工業(yè)發(fā)展迅速，高于農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)年均增長(zhǎng)水平，工業(yè)年均增長(zhǎng)率為24.77%，高于國(guó)家8.2個(gè)百分點(diǎn)，工業(yè)化發(fā)展加快。但相對(duì)于全國(guó)工業(yè)產(chǎn)值總量是較低的，2006年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值216 313億元，約為廣西的46倍，2010年約為廣西的42倍，差距有所減小，但工業(yè)化水平基數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于東部發(fā)達(dá)地區(qū)。

表3　2006～2010年我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值結(jié)構(gòu)

表4　2006～2010年廣西生產(chǎn)總值情況

根據(jù)比較可以看出，雖然廣西在“十一五”期間工業(yè)發(fā)展迅速，但相對(duì)于全國(guó)工業(yè)產(chǎn)值總量是較低的，這對(duì)于以工業(yè)化為依托基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)化而言，廣西處于相對(duì)落后的地位。

（三）人均GDP水平相對(duì)較低

從國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值看（見(jiàn)表3），我國(guó)GDP從2006年的216 313億元增長(zhǎng)至2010年的401 511億元，2010年比2006年增長(zhǎng)85.62%，年均增長(zhǎng)16.84%。人均GDP從2006年的16 499元/人增長(zhǎng)至2010年的30 015元/人。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迅速和國(guó)民收入水平的提高，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。從廣西來(lái)看（見(jiàn)表4），其生產(chǎn)總值從2006年的4 746.16億元增至2010年的9 569.85億元，年均增長(zhǎng)19.27%。人均GDP從2006年的10 121元/人增長(zhǎng)至2010年的20 219元/人，年均增長(zhǎng)率19.88%，高于國(guó)家3.16個(gè)百分點(diǎn)，但比人

均GDP基數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于國(guó)家整體，差值從2006年的6 378元/人增至2010年的9 768元/人。

綜合上述，從“十一五”期間城鎮(zhèn)化率、工業(yè)化水平、人均GDP的3個(gè)指標(biāo)來(lái)看，廣西在近幾年這3個(gè)指標(biāo)有所提高，但城鎮(zhèn)化率、工業(yè)產(chǎn)值、人均GDP基數(shù)均低于國(guó)家水平，相對(duì)于東部發(fā)達(dá)地區(qū)則更低。

二、廣西傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式的制約因素與存在問(wèn)題

實(shí)際上城鎮(zhèn)化發(fā)展速度是由地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度來(lái)決定的。根據(jù)《中國(guó)西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告（2013）》顯示，2012年末西部城鎮(zhèn)化率為44.9%，2012年末全國(guó)城鎮(zhèn)化率為52.57%，其中東、中、西部地區(qū)城鎮(zhèn)化率分別為56.4%、53.4%、44.9%，西部地區(qū)在城鎮(zhèn)化發(fā)展水平與東部、中部地區(qū)存在明顯差距，而且也滯后于自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平[2]。廣西位于西部地區(qū)，同樣受到自然因素、經(jīng)濟(jì)因素和社會(huì)因素的制約，呈現(xiàn)出大城市城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，中小縣城相對(duì)提高，偏遠(yuǎn)地區(qū)滯后的局面。

（一）廣西傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式的制約因素

1.自然因素:地形復(fù)雜，開(kāi)發(fā)難度大，民族地區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)困難

在某種程度上，區(qū)域的發(fā)展難以擺脫自然環(huán)境的影響，城鎮(zhèn)化的建設(shè)與發(fā)展受自然環(huán)境的制約影響更為嚴(yán)重[3]。從地域上看，廣西位于東經(jīng)104°26'～112°04'，北緯20°54'～26°24'之間，地處云貴高原的東南邊緣，兩廣丘陵的西部，南邊朝向北部灣，呈現(xiàn)山地多，平原少的喀斯特地貌。從少數(shù)民族人口分布來(lái)看，2010年廣西少數(shù)民族人口為1 957萬(wàn)人，占廣西總?cè)丝诘?8.62%，其分布地區(qū)占全區(qū)面積的60%以上，但主要聚居在不同地理?xiàng)l件的貧困山區(qū)，地形構(gòu)造也相對(duì)復(fù)雜，一定程度上制約了民族地區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展。

2.經(jīng)濟(jì)因素:生產(chǎn)力水平低，資源利用率低，城鎮(zhèn)化支撐弱

民族地區(qū)通常擁有豐富的生態(tài)資源，但受制于地理?xiàng)l件的限制，生態(tài)資源的利用率低，往往難以轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力，形成產(chǎn)業(yè)化。民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在一定程度上取決于農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，在邊遠(yuǎn)民族地區(qū)仍以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，加上山區(qū)可耕地地形復(fù)雜，機(jī)械化程度不高，生產(chǎn)效率低下[4]。此外，由于民族地區(qū)政府為發(fā)展落后的地方經(jīng)濟(jì)，不加甄別的引進(jìn)高能耗、高污染行業(yè)，造成環(huán)境污染，呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的矛盾。

3.社會(huì)因素:農(nóng)業(yè)人口比重大，文化素質(zhì)相對(duì)低，城鎮(zhèn)化難度大

雖然廣西近幾年城鎮(zhèn)化率有所提高，但農(nóng)業(yè)人口仍占廣西總?cè)丝诮^對(duì)大的比重，2010年廣西農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝?3.46%，農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口比值為5∶1，農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移就業(yè)的難度較大。一些少數(shù)民族主要聚居在交通不便的山區(qū)，制約當(dāng)?shù)亟逃陌l(fā)展。民族地區(qū)人口素質(zhì)相對(duì)城鎮(zhèn)地區(qū)普遍偏低，成為制約民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的又一現(xiàn)實(shí)因素。

（二）城鎮(zhèn)化發(fā)展中地方政府職能存在的問(wèn)題

當(dāng)前廣西受到自然因素、經(jīng)濟(jì)因素和社會(huì)因素等諸多因素的影響，民族地區(qū)城鎮(zhèn)化率普遍偏低，從政府職能的視角來(lái)看，其城鎮(zhèn)化發(fā)展中存在以下問(wèn)題:

1.地方政府的“逐利者”角色未扭轉(zhuǎn)

對(duì)政府而言，不僅在民族地區(qū)，甚至在全國(guó)所有的城鎮(zhèn)化過(guò)程中，利益導(dǎo)向的動(dòng)機(jī)相當(dāng)程度地存在著。在征地的過(guò)程中，地方政府是公司主義的思維，黨委書(shū)記就是董事長(zhǎng)，他本身下屬的就是一個(gè)大的董事集團(tuán)[5]。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是硬道理，GDP與增加財(cái)政收入就是硬指標(biāo)。在具有豐厚利潤(rùn)的土地財(cái)政誘導(dǎo)下，政府秉持從農(nóng)民手里拿地越便宜越好的理念，這樣剩余的增值收益增加，就可以用于基建、開(kāi)發(fā)和招商引資。又由于分稅制的原因，尤其以少數(shù)民族聚集區(qū)為主的貧困地區(qū)地方政府往往財(cái)政匱乏，在行政末端，很多財(cái)政支出都要靠中央的轉(zhuǎn)移支付。在這種情況下，土地成為政府手中可以支配的資源，地方政府選擇了圈地、賣地?fù)Q取財(cái)政收入的增長(zhǎng)，原來(lái)的“弱政府”也逐漸變成了“強(qiáng)政府”。

2.政府的社會(huì)職能建設(shè)滯后于城鎮(zhèn)化進(jìn)展

社會(huì)職能主要包括調(diào)節(jié)社會(huì)資源的分配、具有公共性服務(wù)體系的建立健全以及維護(hù)生態(tài)和自然資源的保護(hù)。在城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，社會(huì)職能對(duì)于城鎮(zhèn)化的推進(jìn)具有實(shí)質(zhì)性的輔助功能，這對(duì)于維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康有序發(fā)展以及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化具有重要的意義。由于民族地區(qū)的財(cái)力薄弱，對(duì)于征地拆遷之后“洗腳上岸”、“離土進(jìn)城”的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口而言，其社會(huì)保障的覆蓋率以及社會(huì)保障的水平都處在一個(gè)相對(duì)較低的水準(zhǔn)，與東部發(fā)達(dá)區(qū)域相比，差距很大。

3.急功近利地追求政績(jī)的模式猶存

目前的“攤大餅式圈地”、急功近利地追求政績(jī)的模式中，政府是個(gè)將追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展當(dāng)做唯一首位目標(biāo)的“強(qiáng)政府”，但由于分稅制的原因，地方政府往往財(cái)政匱乏，尤其是到了行政末端，很多財(cái)政支出都要靠中央的轉(zhuǎn)移支付“吃飯要飯”。在這種情況下，土地卻是政府手中可以支配的資源，兩種模式的并存讓地方選擇了圈地賣地拿政

績(jī)，原來(lái)的“弱政府”也逐漸變成了“強(qiáng)政府”。就像當(dāng)初富士康要到內(nèi)地發(fā)展，內(nèi)地政府都拼命爭(zhēng)取。一些地方政府因?yàn)楦皇靠祹?lái)項(xiàng)目、就業(yè)、GDP發(fā)展和財(cái)稅收入，而地方政府的資源就是給富士康優(yōu)惠的土地，但優(yōu)惠的土地哪里來(lái)？顯然是農(nóng)民的。如果說(shuō)地方政府能夠得到相應(yīng)的能夠履行其職能需要的，包括提供公共產(chǎn)品和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的比較充足的財(cái)力，其對(duì)土地財(cái)政的壓力依賴性就會(huì)減少。在這種急功近利的追求政績(jī)的行政模式下，“攤大餅式”的城鎮(zhèn)化造成用地比例不協(xié)調(diào)。廣西城鎮(zhèn)化水平低于全國(guó)平均水平9個(gè)百分點(diǎn)，縣域城鎮(zhèn)化水平僅為31.35%，縣城中，城鎮(zhèn)化水平低于40%的68個(gè)，在30%～40%的30個(gè)，20%～30%的29個(gè)，低于20%的9個(gè)，特大城市不多，大多數(shù)區(qū)域中心城市聚集和輻射能力不強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)水平低，發(fā)展滯后。城鎮(zhèn)用地分配不合理，導(dǎo)致城鎮(zhèn)之間用地緊張與大量建設(shè)用地閑置的現(xiàn)象并存。工業(yè)用地和城鎮(zhèn)建設(shè)大于生態(tài)建設(shè)，出現(xiàn)“城市病”。其根源在于大城市“攤大餅式”的無(wú)限度擴(kuò)張，占用了大量城郊用地。加之城市功能不完善，穿越城市的時(shí)間成本和交通成本越來(lái)越貴，物流成本過(guò)高。

4.政府主導(dǎo)性的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)

以2011年廣西各地的GDP來(lái)看，南寧市、柳州市、桂林市、玉林市突破1 000億大關(guān)，分別為2 211.44億元、1 579.72億元、1 327.57億元、1 019.94億元，最低的為賀州市的356.4億元。工業(yè)產(chǎn)值最高的是柳州市的1 003.68億元，最低的是賀州市的165.09億元。人均GDP，最高的是防城港市47 416元/人，最低的是賀州市的15 141元/人。數(shù)據(jù)說(shuō)明，廣西經(jīng)濟(jì)發(fā)展加快集中在工業(yè)較發(fā)達(dá)的中部和南部城市地區(qū)，而西北和西南地區(qū)相對(duì)落后。大城市城鎮(zhèn)化依托工業(yè)發(fā)展而發(fā)展迅速，而中小市縣則受到經(jīng)濟(jì)的制約，城鎮(zhèn)化水平較低。由于區(qū)域間發(fā)展不協(xié)調(diào)，尤其賀州市和河池市是多個(gè)少數(shù)民族的聚居地，當(dāng)?shù)匾陨降貫橹鳎缮a(chǎn)用地較少，工業(yè)化進(jìn)程緩慢，經(jīng)濟(jì)相對(duì)其他地區(qū)落后，城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后（見(jiàn)圖1）。

圖1　2011年廣西各市生產(chǎn)總值結(jié)構(gòu)圖數(shù)據(jù)來(lái)源:廣西統(tǒng)計(jì)年鑒（2011年）。

5.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中對(duì)征地拆遷沖突的預(yù)防性治理機(jī)制不足

征地拆遷引發(fā)的社會(huì)矛盾一直是各地城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的敏感話題，也是地方政府亟須解決的熱點(diǎn)問(wèn)題。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷深入，城市建設(shè)用地需求量不斷增加，政府向農(nóng)村征收土地也越來(lái)越多，而土地作為一種具有稀缺性的資源，可利用的的程度出現(xiàn)邊際效應(yīng)，與不斷加快的城市化發(fā)展用地需求產(chǎn)生矛盾[6]。例如，2013年9 月28日，廣西南寧青秀區(qū)發(fā)生了一起當(dāng)?shù)卮迕衽c前來(lái)強(qiáng)遷的防暴警察的暴力沖突事件，事件起因是政府在合法拆除違法建筑中，遭到民眾抗拆，政府隨即調(diào)動(dòng)特警和警察維持秩序，拆遷沖突演變?yōu)榫駴_突。導(dǎo)致民眾和警察多人受傷。由征地拆遷而引發(fā)公眾與政府矛盾激化，出現(xiàn)政府強(qiáng)拆、民眾暴力抗拆的對(duì)立局面，其深層次原因是土地資源的有限性與基層政府權(quán)力的擴(kuò)大化導(dǎo)致征地拆遷補(bǔ)償機(jī)制缺失引起的。

三、推進(jìn)民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的路徑與對(duì)策

政府職能的轉(zhuǎn)變及其優(yōu)化是行政管理體制改革的中心任務(wù)，更是促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵所在。2014年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出要“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、提高城鎮(zhèn)化的建設(shè)水平和加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)化管理”等任務(wù)，這對(duì)于城鎮(zhèn)化過(guò)程中的政府角色和職能提出了新的要求。本文認(rèn)為，對(duì)處于民族地區(qū)的地方政府而言，其新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中涉及的職能轉(zhuǎn)變體現(xiàn)為如下的路徑安排:

（一）政府角色要從逐利者角色要轉(zhuǎn)變?yōu)榕嘤?/p>

國(guó)內(nèi)學(xué)者指出，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地土地市場(chǎng)建設(shè)中，政府應(yīng)明確用途、設(shè)定規(guī)則，使農(nóng)民能夠更多地平等參與到土地的開(kāi)發(fā)利用當(dāng)中[7]。因此，

讓農(nóng)民在參與的過(guò)程中通過(guò)股份的形式將土地增值的收益分階段地實(shí)現(xiàn)，改變過(guò)去那種一次性補(bǔ)償所出現(xiàn)“竭澤而漁、卯吃寅糧”的情況，即政府應(yīng)該從只注重資源分配轉(zhuǎn)變?yōu)榧戎匾曋贫ㄒ?guī)則，又重視公平正義。當(dāng)然，政府職能轉(zhuǎn)變也不是簡(jiǎn)單地從“強(qiáng)政府”轉(zhuǎn)化為“弱政府”，而是轉(zhuǎn)化為一個(gè)多功能、同時(shí)又是有限功能的政府。城鎮(zhèn)化在“量”上的增長(zhǎng)，主要?dú)w因于“質(zhì)”的改變，這種“質(zhì)”體現(xiàn)在政府角色，就是從逐利者轉(zhuǎn)變?yōu)榕嘤?。?dāng)然，政府角色的轉(zhuǎn)變并不是意味著職能轉(zhuǎn)變，也不是“強(qiáng)政府”轉(zhuǎn)化為“弱政府”，而是轉(zhuǎn)化為一個(gè)多功能的和有限功能的政府。政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)必然還是一項(xiàng)重要職能，但是經(jīng)濟(jì)只是一部分，政府還必須維護(hù)社會(huì)的公平正義，保護(hù)各個(gè)群體的利益。原來(lái)的政府是萬(wàn)能的、無(wú)所不包的政府，現(xiàn)在要變成有限職能的政府，將一些社會(huì)職能交給社會(huì)團(tuán)體和NGO，將一些服務(wù)進(jìn)行外包或者民營(yíng)化，也可以適當(dāng)購(gòu)買。政府在促進(jìn)發(fā)展的進(jìn)程中，不僅要關(guān)注經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，更要關(guān)注民生指標(biāo)；不僅要增加促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投入，更要增加提供公共服務(wù)、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的投入[8]。通過(guò)減少?gòu)V西政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的干預(yù)，尤其是房地產(chǎn)市場(chǎng)的管理進(jìn)行合理限制職能，而擴(kuò)大政府的社會(huì)管理職能，注重民生發(fā)展，這樣才能從無(wú)限的政府轉(zhuǎn)向有限政府職能。

（二）從空間擴(kuò)張的城鎮(zhèn)化到層次有序的城鎮(zhèn)化

從傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化來(lái)看，主要是以“造城運(yùn)動(dòng)”或“攤大餅式”的空間擴(kuò)張模式為主，城市結(jié)構(gòu)和布局上的不合理導(dǎo)致某一區(qū)域的高人口密度與環(huán)境惡化。在城市中心區(qū)域內(nèi)，會(huì)存在許多國(guó)有或集體的工業(yè)，它們占據(jù)了市區(qū)重要地段，土地級(jí)差得不到體現(xiàn)，造成土地經(jīng)濟(jì)資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，同時(shí)這些企業(yè)造成的環(huán)境污染，影響了城市的景觀與環(huán)境。對(duì)于民族地區(qū)而言，由于少數(shù)民族的人口數(shù)量相對(duì)較少，空間擴(kuò)張的城鎮(zhèn)化雖然一定程度上能滿足城市化用地的需求，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)看也造成了土地資源的浪費(fèi)和建設(shè)成本的增加。因此，新型城鎮(zhèn)化要求以人為本，推進(jìn)農(nóng)民向市民的身份轉(zhuǎn)變，使農(nóng)民從根源上擺脫對(duì)于土地的過(guò)度依賴，化解城鎮(zhèn)化與土地利用的矛盾，從而消除城鎮(zhèn)化進(jìn)程中帶來(lái)的一系列后續(xù)的負(fù)面影響。其次，合理布局城鎮(zhèn)化規(guī)模，提高現(xiàn)有土地規(guī)模的利用率，使土地城鎮(zhèn)化與空間分布協(xié)調(diào)。最后，政府建立多元資金保證，積極引入外資向民族地區(qū)市縣城鎮(zhèn)化投入，激活民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展，從而從整體上提高廣西新型城鎮(zhèn)化發(fā)展水平。此外，地方政府應(yīng)注重內(nèi)涵式城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，應(yīng)該緊緊圍繞人口城鎮(zhèn)化這一目的，通過(guò)土地城鎮(zhèn)化為實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化提供相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施等物質(zhì)條件。內(nèi)涵式城鎮(zhèn)化是以人為本，著眼于城鎮(zhèn)發(fā)展的全面性、協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性的城鎮(zhèn)化[9]。通過(guò)以人為本，加強(qiáng)城鎮(zhèn)化的環(huán)境配套建設(shè)，加快城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化等措施，在以政府為主導(dǎo)力量的新型城鎮(zhèn)化宏觀調(diào)控方面，不同的城市規(guī)模和不同區(qū)域的民族特色等，都應(yīng)該體現(xiàn)出層次有序的原則，走出一條具有民族特色的新型城鎮(zhèn)化。

（三）在以經(jīng)濟(jì)職能為中心的同時(shí)，輔之以社會(huì)職能為重點(diǎn)

經(jīng)濟(jì)發(fā)展一定程度上決定了城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展也不能脫離以公共服務(wù)、民生幸福為內(nèi)涵的社會(huì)效益指標(biāo)。廣西近幾年城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，主要由于廣西作為西部唯一的沿海地區(qū)，其區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，有國(guó)家政策的傾斜，隨著西部大開(kāi)發(fā)逐步推進(jìn)，中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)建立，泛北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)域深入發(fā)展[10]。因此，首先，抓住西部大開(kāi)發(fā)帶來(lái)的機(jī)遇，通過(guò)引進(jìn)東部發(fā)達(dá)地區(qū)優(yōu)勢(shì)環(huán)保節(jié)能產(chǎn)業(yè)，加快廣西工業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，扭轉(zhuǎn)工業(yè)基礎(chǔ)薄弱局面，為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。其次，廣西應(yīng)充分抓住區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與經(jīng)濟(jì)全球化的機(jī)遇，加強(qiáng)與東盟各國(guó)合作，擴(kuò)大合作領(lǐng)域，通過(guò)開(kāi)展多領(lǐng)域多層次的交流活動(dòng)，搭建中國(guó)與東盟交流合作的平臺(tái)，提升貿(mào)易值，推動(dòng)貿(mào)易經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。最后，擴(kuò)大北部灣經(jīng)濟(jì)合作區(qū)域，借鑒珠三角、長(zhǎng)三角的成績(jī)與經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步提出政府合作的有效途徑，加強(qiáng)泛北部灣區(qū)域資源整合，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，提高區(qū)域產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和創(chuàng)新能力。所以，政府在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、培育城鎮(zhèn)建設(shè)的市場(chǎng)化進(jìn)程中，不僅要關(guān)注經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，更要關(guān)注民生指標(biāo)；不僅要增加經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投入，更要增加提供公共服務(wù)、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的投入。新型城鎮(zhèn)化要求以人為本的城鎮(zhèn)化，地方政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，要注重治理城鎮(zhèn)化發(fā)展中存在的社會(huì)問(wèn)題。在履行經(jīng)濟(jì)職能的同時(shí)，也要將社會(huì)存在的沖突問(wèn)題進(jìn)行有效的源頭治理，使經(jīng)濟(jì)職能與社會(huì)管理職能協(xié)同，才能使經(jīng)濟(jì)發(fā)展與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展協(xié)同。

（四）從區(qū)域分化到區(qū)域整合的規(guī)劃職能

《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）提出:“完善推動(dòng)城鎮(zhèn)化綠色循環(huán)低碳發(fā)展的體制機(jī)制，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和生活方式。”《規(guī)劃》意味著在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，地方政府要注重本地實(shí)際情況，考慮資源環(huán)境的承載力，合理規(guī)劃

城鎮(zhèn)化布局，將城市建設(shè)與環(huán)境保護(hù)相互匹配。作為民族地區(qū)的廣西而言，政府要對(duì)城鎮(zhèn)化規(guī)模進(jìn)行合理設(shè)計(jì)，根據(jù)各地區(qū)的實(shí)際情況，總體調(diào)控城鎮(zhèn)化的區(qū)域趨勢(shì)。在城市規(guī)劃過(guò)程中注重整體性，以小區(qū)域?yàn)樵圏c(diǎn)，不斷擴(kuò)大到其他區(qū)域，使廣西地區(qū)整體城鎮(zhèn)化率提高。此外，地方政府同時(shí)也要在城鎮(zhèn)規(guī)劃過(guò)程中履行環(huán)保義務(wù)，使城市每一員（政府、企業(yè)、民眾）參與環(huán)保，提高城鎮(zhèn)化與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展水平?？傊ㄟ^(guò)“引進(jìn)來(lái)，走出去”發(fā)展戰(zhàn)略，以工業(yè)化推動(dòng)城鎮(zhèn)化，在工業(yè)進(jìn)程中，注重環(huán)保，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展協(xié)同。

（五）從城鄉(xiāng)分離到城鄉(xiāng)包容的文化職能

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所造成的文化分離是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的障礙之一，城鄉(xiāng)一體化的文化建設(shè)是新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)。《規(guī)劃》指出，舊城改造中要促進(jìn)功能提升與文化文物保護(hù)相結(jié)合，城市空間的擴(kuò)展要注重在新城新區(qū)建設(shè)中融入傳統(tǒng)文化元素，與原有自然人文特征相協(xié)調(diào)。國(guó)內(nèi)學(xué)者也指出，“在城鄉(xiāng)關(guān)系問(wèn)題上，其空間的特性就是城市與鄉(xiāng)村‘中心—邊緣’結(jié)構(gòu)的形成與固化”[10]。反映在政府的文化職能方面，城鄉(xiāng)文化在規(guī)劃上的一體化需要更多的包容性理念，即注重城市文化與鄉(xiāng)村文化的對(duì)接與相容。首先，實(shí)行城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，有利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，從而提高農(nóng)村生產(chǎn)力。其次，加大工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)和城市反哺農(nóng)村力度，加大惠農(nóng)富農(nóng)政策，提高農(nóng)民收入，進(jìn)而縮小城鄉(xiāng)差距。最后，破除原有城鄉(xiāng)二元戶籍制度，完善農(nóng)民工社會(huì)保障制度，增加其城市認(rèn)同感和歸屬感，只有打破城鄉(xiāng)二元戶籍制度，才能真正的縮小城鄉(xiāng)差距，形成城鄉(xiāng)一體的新型關(guān)系。以地方政府為主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

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（責(zé)任編輯：李萌）

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A Study on the Route Choice of Ethnic Regions' New Urbanization from the Perspective of Government Function Shifting: A Case Study of Guangxi Autonomous Region

Zhang Xinwen1，Zhang Guolei2
（1.College of Public Administration，Nanjing Agricultural University，Nanjing 210095，China；2.Qinzhou Municipal Finance Bureau，Qinzhou 535000，China）

Abstract:Urbanization is an inevitable trend of social development，and an important choice of comprehensively constructing well -off society in the ethnic minority areas as well. Taking Guangxi as an example，the autonomous region in which generations of minorities live is so deeply affected by various natural，economic and social factors that its urbanization development is quite lagged off than other regions in China. The reasons lie in several aspects as local government's "profit -orientation"，social function constructing does not keep up with the pace of urbanization，the uncoordinated development of regional economy，and imperfect preventive governance mechanism for land expropriation conflicts. The article suggests that，from the perspective of shifting government's function，the route of new urbanization should be: the macro control function of government should be shifted from space expansion to orderly arrange；the government should change itself from "p rofit pursuer＂to "cultivator"；the focus of government should be shifted from "economic -function -centered" to "social -function -centered"；the planning function of government should be shifted from "regional separation" to " regional integration"；the government competency should be shifted from "separated rural and urban cultural governing" to "rural and urban inclusive servicing " .

Key words:the governmental functions；minority areas；new urbanization route

作者簡(jiǎn)介：張新文（1971-），男，土家族，湖南張家界人，管理學(xué)博士，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，從事政府管理研究；張國(guó)磊（1990-）,男，壯族，廣西武鳴人，管理學(xué)碩士，就職于欽州市財(cái)政局財(cái)政政策研究辦公室。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《農(nóng)村公共服務(wù)供給的“碎片化”及其治理研究》（14BGL150）；江蘇高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重點(diǎn)項(xiàng)目《社會(huì)治理創(chuàng)新的價(jià)值研究》（2015ZDIXM012）。

收稿日期：2015-04-15

DOI:10.13253/j.cnki.ddjjgl.2015.09.013

[中圖分類號(hào)]F299.21

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1673-0461（2015）09-0063-06