□劉晨（中共廣州市委辦公廳，廣東廣州510045）

基層領導干部樹立法治思維應著重注意的幾個問題

□劉晨（中共廣州市委辦公廳，廣東廣州510045）

全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層。提升基層領導干部的法治素養(yǎng)應當按照中央關于樹立法治思維的明確要求，著重在意識形態(tài)層面加強建設：一是要旗幟鮮明、理直氣壯地堅持“講法治先要講政治”的要求。二是要建立對法治的內(nèi)在認同并自覺踐行，按照黨性要求做到積極守法、勇于擔當。三是要深刻理解法治的價值追求，以追求正義和真理為內(nèi)心引領，迎難而上。四是要有效把握規(guī)則治理這一法治的核心內(nèi)容，切實把法治思維融入工作實際。

法治思維；講政治；黨性；正義；價值追求；規(guī)則治理

黨的十一屆三中全會以來，建設社會主義法治走上了快車道，依法治國被確定為黨領導人民治理國家的基本方略，法治成為治國理政的基本方式。黨的十八大進一步明確提出要全面推進依法治國，并對提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力提出了明確要求。十八屆四中全會更是首次專門重點研究全面推進依法治國問題，并再次強調(diào)要提高黨員干部法治思維和依法辦事的能力，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部的重要內(nèi)容，在相同條件下，優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強的干部。正如《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中所指出的，全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層?；鶎宇I導干部身處干事創(chuàng)業(yè)第一線，最貼近人民群眾，最了解實際情況，是“關鍵少數(shù)”［1］中的重要大多數(shù)，毫無疑問應當成為踐行依法治國、推動基層治理法治化的先鋒。這都對基層領導干部的法治素養(yǎng)提出了更高要求。

然而，具體來說，提升基層領導干部的法治素養(yǎng)，要與對普通公民的普法工作相區(qū)別，不能僅停留在了解法律、遵守法律的較低層次要求里面“打轉轉”，以致連知法守法這一最低限度的要求都做不到。同時，也應與對法律職業(yè)的要求相區(qū)別，不能以對法律條文的熟悉程度、分析法律問題的專業(yè)水平、解決法律糾紛的技術手段等作為衡量標準，否則，既是對法律職業(yè)專業(yè)尊嚴的矮化，也是對基層領導干部自身價值的否定。筆者認為，必須從基層領導干部工作的實際出發(fā)，找準推動基層治理法治化的重點，按照中央關于樹立法治思維的明確要求，著重在意識形態(tài)層面加強建設。

以下，筆者將結合基層工作實際，運用黨員領導干部熟悉的話語體系對“法治思維”進行解讀，圍繞與樹立法治思維相關的幾個重點問題進行“接地氣”的敘述。

一、講法治，要先講政治

在法學學科中，法的概念、法治的概念既有相對確定的內(nèi)容，卻又充滿爭議，古今中外各種學說繁多，見解各異。比如，既有古羅馬法學家烏爾比安引用的“法是關于善良與公正的藝術”［2］這樣充滿詩意的定義，也有近代英國法學家奧斯丁主張的法是統(tǒng)治者發(fā)布的由制裁所支持的一整套命令這樣的嚴酷面孔。當然，盡管確實如古羅馬法學家亞凡勒紐斯指出的，“任何法律定義都是危險的，因為定義幾乎沒有不失真的”［3］，但這并不妨礙我們對法和法治有一些共性的認知，“我們對法律一詞沒有確定的意義，然而在絕大多數(shù)情況下，我們在日常生活中并不需要這種確定的意義?！保?］

但是，對于黨員領導干部來說，對各種不同的關于法和法治的學說，應當在意識形態(tài)上保持一種警惕。各種事實都表明，一直以來，西方敵對勢力都積極在文化、學術尤其是法學領域對我國進行滲透、培植國內(nèi)代理人，一些充斥西方話語權的理論、觀念大行其道，不少青年學者、大學生已經(jīng)自覺或不自覺受到影響。應當明確，全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家，當然不是要在法治建設方面全盤照抄西方國家所謂的“普世價值”“國際標準”，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》也再次強調(diào)，要借鑒國外法治有益經(jīng)驗，但決不照搬外國法治理念和模式。

黨員領導干部在講法治的同時必須要先講政治。只有講政治，才能在面對形形色色似是而非的“法治”論調(diào)時具有鑒別能力，才能認清落實依法治國各項工作部署的正確方向，才能為社會主義法治建設提供有益經(jīng)驗，才能不走上歪路、邪路。

講政治，就是要時刻頭腦清醒地堅持四項基本原則這個立國之本，就是要深刻認識社會主義初級階段這個基本國情，就是要全面、正確、積極地貫徹執(zhí)行黨的基本路線和各項方針政策。拿是否堅持走社會主義道路、是否堅持黨的領導、是否與中央保持一致這些“尺子”來衡量，哪些關于法治的觀點、理論、實踐具有先進性，哪些論調(diào)具有危害性，一個合格的黨員，是完全能夠作出基本判斷的。

特別需要注意，講法治先要講政治，這恰恰是一些“法治”論調(diào)所反對的。面對這些雜音，應當充分認識到，按照馬克思主義的基本原理，“法治當中有政治，沒有脫離政治的法治”［5］，講法治與講政治從來不是相互排斥的關系，從來沒有說法治就與政治無涉、講政治就是不講法治；并且，政治在上層建筑中居于統(tǒng)率地位，從理論層次上來說，講政治當然高于講法治。那些反對講政治、對要求黨員領導干部講政治冷嘲熱諷的“法治”論調(diào)，表面上看是在法和法治的階級性問題上存在不同學術觀點，其實質卻在于以此為由否認西方敵對勢力各種活動背后的政治企圖，抹殺敵我矛盾存在的事實，最終目的是妄圖對黨和國家實施顛覆。事實上，即便在西方國家，在政治與法律的關系上，除了馬克思主義學派的學者，也早已有不少法學家作出了深刻論述。比如，上個世紀七八十年代以來，以哈佛大學法學院為首，美國興起了“批判法學”運動，批判法學理論認為，并沒有將法律和司法判決與政治學或政治決定區(qū)分開來的任何特殊特征，“法律是身著另一套行頭的政治，法律超然于政治的客觀性假設不過是謊言”［6］，“真正的法律是意識形態(tài)作用的結果”［7］。因此，毫無疑義，建設社會主義法治，我們就應當旗幟鮮明、理直氣壯的主張講法治先要講政治，這一政治要求有充足的西方現(xiàn)代法學理論作為支撐，更是符合馬克思主義理論基本觀點的正確結論。

當然，“講政治”絕對不是不講法治的理由。依法治國既是黨莊嚴宣示的治國方略，更早已上升為憲法規(guī)范，講政治就必然要求講法治。正如中共中央總書記習近平同志所指出的，“黨大還是法大”根本是一個偽命題，是政治陷阱，“權大還是法大”才是真命題。［8］一些基層領導干部故意把護短、地方保護等與中央精神相違背的各種“小算盤”說成是“講政治”“講大局”，并以此來行“以言代法”“以權壓法”之實，實質正是不講政治，實質正是破壞法治，這不但要明確反對，更要追究相應責任。

二、講法治，離不開講黨性

曾任牛津大學法律哲學教席教授的英國法學家哈特闡述了對待法律規(guī)則的“內(nèi)在觀點”與“外在觀點”的區(qū)別，其指出，存在兩種人，一種是接受法律規(guī)則并以此作為指導的人，也就是自愿維護法律規(guī)則，并根據(jù)這種規(guī)則來評價自己或他人行為的人；另一種是拒絕這種法律規(guī)則，并僅從外在觀點出發(fā)作為可能懲罰的一種標志才關心這些規(guī)則的人。［9］

事實上，在對待法治的問題上，確實可以大致區(qū)分出兩種不同的心態(tài)：一種是內(nèi)在的認同法律規(guī)則和秩序，積極的守法，通過依法辦事實現(xiàn)人生奮斗的目標；另一種則只是外在的不為違法行為，出于避免受到法律制裁的目的而消極的守法，思想上卻對法律規(guī)則和秩序極為抵觸，行為上表現(xiàn)為想方設法鉆法律的空子。這兩種心態(tài)的區(qū)別，對于普通公民來說，只要都是表現(xiàn)為知法守法，似乎對社會的影響沒有什么區(qū)別。但是，對于黨員領導干部來說，不同的心態(tài)則經(jīng)常導致了有所作為和無所作為的區(qū)別、建設性作為和破壞性作為的區(qū)別。

必須明確，講法治，黨員領導干部只應抱有前一種心態(tài)，不能抱有后一種心態(tài)。一些基層領導干部，不愿擔當，人民群眾遇到困難不是想辦法創(chuàng)造條件解決，而是斷章取義搬出貌似符合自己意圖的法律條文、政策規(guī)定等各種理由能推則推、能擋則擋，還有一些基層領導干部，處理矛盾糾紛方法粗暴，覺得既然依法有權強行處理，就懶得做源頭化解、懶得探尋更合理的調(diào)處方式，這些只求“于法無過”而不管“于民有利”的想法，都典型地屬于后一種對待法治的心態(tài)，絕對要不得。

講法治離不開講黨性。不講黨性，就很容易滑入后一種心態(tài)。

講黨性，就不應忘記理想信念，不應迷失自己奮斗終生到底是為了什么。法治是人類文明的重要成果，建設社會主義法治是走社會主義道路的必然要求，是最終實現(xiàn)共產(chǎn)主義理想的必經(jīng)之路。專制、權力不受制約的時代已經(jīng)一去不復返，若是還把自己手中的權力當作私有財產(chǎn)，若是還不習慣權力的行使被限制在法律的牢籠中，若是還將行使權力受到四面八方的監(jiān)督視為對抗、干擾，這就是毫無黨性。黨員領導干部不能把講法治視為干事創(chuàng)業(yè)的障礙，覺得條條框框多、束縛手腳，而應當從理論上、思想上、感情上認同法治，并以內(nèi)在自覺努力踐行，為推動國家治理方式轉變、保障人民群眾合法權益、切實實現(xiàn)人民當家做主貢獻力量，這才符合黨性要求。

講黨性，就應當全心全意為人民服務，把人民群眾的利益放在第一位。建設社會主義法治，把權力關進籠子里，讓權利得到保障正是為了更好的維護人民的利益。為官一任就應當造福一方，只求于法無過而不管于民有利，其實質就是把個人的名利得失看得比一切都重，若是還要拿“講法治”的借口來推卸責任，就更是對中央精神的陽奉陰違，一點都不講黨性?；鶎宇I導干部面對工作一線的千頭萬緒，面對人民群眾的殷切期盼，必須勇于擔當，努力發(fā)揮主觀能動性，通過依法辦事切實維護好人民群眾的切身利益，這才符合黨性要求。

說到底，講黨性就必然要求講法治，并且，還對講法治提出了更高要求。連作為西方現(xiàn)代法理學舉足輕重代表人物的哈特都早已指出，“法律最關鍵的基礎在于官員的‘內(nèi)在觀點’”［10］，信仰法治，是西方國家對官員的重要政治要求，作為社會主義國家，我們更沒有任何理由不對國家官員尤其是黨員領導干部提出更高要求。黨的先鋒隊性質和先進性要求，決定了黨對黨員提出的要求比普通公民更高；對黨員提出講黨性的要求，決定了在講法治的問題上，黨員領導干部不但要做到知法守法，更要做到積極的守法，把干事創(chuàng)業(yè)與法治的內(nèi)在要求統(tǒng)一起來，把實現(xiàn)個人價值匯入建設社會主義法治國家、全心全意為人民服務的偉大事業(yè)中。

三、講法治，必須追求正義和真理

關于對“法”的理解，西方很早就產(chǎn)生了“自然法”思想，從古希臘亞里士多德的“自然正義”觀點［11］，到古羅馬法學家西塞羅關于“自然法是最高的理性，這種理性在人類心智中的凝化和充分發(fā)展就體現(xiàn)為法律……正義的源頭在于法律，因為法律是自然的力量”［12］的經(jīng)典描述，到文藝復興剝離經(jīng)院神學標簽后英國哲學家、政治家洛克關于“理性就是自然法”［13］的著名論斷，再到第二次世界大戰(zhàn)后“新自然法學”的復興，崇尚居于制定法之上的“自然法”“正義”“理性”，一直都是西方法律思想不曾間斷的傳統(tǒng)。拋去神學、抹殺階級性的內(nèi)容，“自然法”思想的核心是，真正的法律應當是正義的體現(xiàn)，如果轉換成馬克思主義理論的話語來描述，那就是人類社會歷史發(fā)展的真理性規(guī)律的體現(xiàn)。

在中國，古代“法”一字的含義較窄，實際上，按照今天關于對“法”的理解，西周以來的“禮”即屬于今天的“法”［14］，若從“禮”“法”相統(tǒng)一的完整政治法律思想體系中來考察，中國也一直有與西方“自然法”思想類似的崇尚“自然”“天道”的法律思想傳統(tǒng)。例如，早在西周就產(chǎn)生的“以德配天”思想，西漢儒學復興后董仲舒吸納黃老學說提出的“受命于天”等關于“天道”、“天人合一”的理論，北宋以來理學發(fā)展形成的以“理”、“天理”為代表的政治法律思想。以“天”、“天道”、“天理”作為一切權力正當性的來源、作為刑罰正當性的依據(jù)，以“性”、“仁義”、“心”等思想道德準則作為評價政治與刑罰的重要方面，中國古代“天理、國法、人情”相統(tǒng)一的理想化的儒家法律適用思想，雖然帶有濃重的神權、君權烙印，但在一定意義上，也屬于一種主張應當崇尚居于制定法之上的“自然法”的思想。

法律是國之重器，但法治則不僅是形而下者之“器”，更是形而上者之“道”。作為“道”，法治和法律就應當是正義、真理的同義詞，這一凝聚在古今中外“自然法”思想中的先進內(nèi)容，與馬克思主義的歷史觀、真理觀是一致的。法和法治的正當性并不是源于其是由統(tǒng)治者所頒布、以制裁作為強制手段，經(jīng)歷“法律就是統(tǒng)治者的命令”的片面認識所帶來的深重災難，吸取第二次世界大戰(zhàn)的深刻教訓，“新自然法學”在反思中復興，其代表人物之一、美國哲學家羅爾斯再次對正義的至上性進行了論述，指出“正義是社會制度的首要價值，正如真理是思想體系的首要價值”［15］。毫無疑義，建設社會主義法治，正義和真理當之無愧居于價值追求的最高地位，社會主義法治應當成為正義的體現(xiàn)、真理的體現(xiàn)。

法治離不開良法，正如十八屆四中全會公報、《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確強調(diào)的，良法是善治之前提。如前所述，法治的目的在于維護人民的利益，同理，一切社會主義法律的實施，都是為了使社會生活能夠得到合理的安排，使全體人民的利益都能夠在這些合理安排下得到合理增進，而不是相反，這才能稱之為正義的體現(xiàn)、真理的體現(xiàn)。這也正是法和法治真正力量的源泉，是法律應當被遵守的根本原因。我們在進行普法、要求人們遵守法律時，也要注意應當從法律條文所確定的規(guī)定確實是對的、是合理的這個角度來進行說理，而不是僅僅以法律條文就是這樣規(guī)定的作為理由。

但是，相對于發(fā)展變化日新月異的社會現(xiàn)實，立法總會有一定的滯后性，因此，當前法治建設中，法律的立、改、廢工作任務艱巨。然而，對于基層而言，除規(guī)范性文件外，縣級及以下并沒有立法權，無法直接進行法律的立、改、廢；可是，基層卻又恰恰是法律實施的第一線，是把紙面上的條文變成實在的法律秩序、把紙面上宣示的權利兌現(xiàn)為人民群眾看得見摸得著的利益的關鍵環(huán)節(jié)。在工作中，基層領導干部必然會遇到法律條文與實際工作不相適應的情況，如果嚴格按照條文處理，也許群眾的正當訴求得不到解決、矛盾糾紛得不到妥善化解、應當推進的工作無法推動，可如果不按照條文辦事，卻又似乎把自己推到了不依法辦事的錯誤境地，這該怎么辦？

消除這一困惑的關鍵，在于深刻理解社會主義法治的價值追求，講法治，必須追求正義和真理。只有以追求正義和真理為內(nèi)心引領，才能真正理解立法者費盡心思、精心設計的法律條文，才能透過這些法律條文洞悉設置法律規(guī)則的真實意圖，才能看見通過法律規(guī)則的實施想要建立的良好秩序應當是什么樣子，才能盡最大可能使立法者通過設置法律規(guī)則建立良好秩序的目的得到最好的實現(xiàn)。

追求正義，就要反對機械、教條的對待法律條文。事實上，“法治思維”并非一般人所想象的那樣簡單的“嚴格依照法律條文辦事”，古羅馬法學家塞爾蘇斯指出，“對法律的理解不意味著咬文嚼字”［16］，古羅馬法學家西塞羅指出，“最嚴格的適用法是最大的不正義”［17］。與“正義”相伴而生的，是“衡平”的理念。古希臘亞里士多德早就指出，法律是一般性的，但現(xiàn)實生活卻有可能落在一般模型之外，衡平就是要實現(xiàn)實質正義，“宛若立法者本人在場，以及他若知曉這個案件將會制定怎樣的法律”［18］。應當認識到，依法辦事并不是一個簡單、明確的三段論推理，同樣需要正義、真理、良知、理性等價值追求作為引領，方能使法律實施的效果不與正義相違背。有一則小故事很能說明法治與正義的關系。一名前東德士兵在被告席上辯稱，自己開槍打死偷越柏林墻的人是奉命執(zhí)法，否則就是自己違法需要受到懲罰，因此應當無罪。法官深刻的說道，很遺憾，判決你有罪的原因在于你沒有把槍口抬高一厘米。［19］

追求真理，就要以發(fā)展的眼光看待法律的變遷。在全面推進依法治國的宏偉進程中，“法”是需要被尊重和遵守，并作為改革行動的準則的；但同時，在全面深化改革的宏偉進程中，“法”又絕不是靜態(tài)的、恒定不變的，作為上層建筑，法律也是依據(jù)經(jīng)濟基礎的發(fā)展而進行著自身的演化變遷的，同其他上層建筑一樣，法律需要隨著經(jīng)濟社會發(fā)展尤其是新的科學技術、新的生產(chǎn)方式的發(fā)展變化而作為被改革的對象。人類社會還遠未進入共產(chǎn)主義，同樣，法治的發(fā)展也還遠未達到完美，面對發(fā)展變化的社會生活，法律條文繁多、層次復雜、規(guī)范領域廣泛，出現(xiàn)滯后、沖突、不適應，再正常不過了。

遇到法律條文與實際工作不相適應的情況，就簡單、粗暴地“依法辦事”，只圖自己省事省心，把正義、真理都拋到九霄云外去，損害的是人民的利益，損害的是人民群眾對黨和國家的信任，損害的是人民群眾對建設社會主義法治國家的信心，這絕不是講法治。全面推進依法治國重點在基層，考驗的正是基層領導干部運用法治思維和法治方式解決問題的能力。正確理解法律、把法律實施落實到基層，需要對中央精神的準確理解，需要對各領域工作的專業(yè)把握；發(fā)現(xiàn)法律條文不適應、遇到在現(xiàn)有法律規(guī)定下難以化解的矛盾，需要認真研究實際面臨的情況，提出切實可行的建議，依法向上報告，履行基層應當肩負起的發(fā)現(xiàn)問題、提出建議的責任。這些工作，很重要、很有意義且無可替代，需要基層領導干部充分發(fā)揮主觀能動性，提出新思路、拿出新辦法，當然很不容易。但是，只要能夠深刻理解法治的價值追求，堅定地以追求正義和真理為內(nèi)心引領，在難易之間作出選擇，對于一個合格的黨員來說，本就不應該成為一個問題。

四、講法治，最核心的內(nèi)容就是規(guī)則治理

“新自然法學”思想的主要代表人物、美國法學家富勒曾經(jīng)對法的概念給出了經(jīng)典而宏偉的描述：“法是使人的行為服從規(guī)則治理的事業(yè)?！保?0］不論各種學說對法和法治的性質、范圍有何種爭議，對于規(guī)則治理這一法治的內(nèi)涵，是沒有異議的。講法治，最核心的內(nèi)容就是規(guī)則治理。“國家按照約束統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者的已知規(guī)則進行治理”［21］，是從古希臘延綿至今的對法治的一致理解。沒有公之于眾、普遍適用的規(guī)則，而是依靠權力所有者個人的認知、喜好乃至情緒來任意規(guī)制人的活動，是典型的法治的反面。定立規(guī)則，公之于眾，信守規(guī)則，受規(guī)則約束，按規(guī)則辦事，是法治最基本的要求。

在外人看來，由于基層沒有立法權，當一個基層領導干部，只管按法律規(guī)定辦、把法律條文執(zhí)行好便行了。實則不然。富勒指出，“人們很容易了解：法律應明確地、以一般規(guī)則加以表達，是以后生效的，應向公民公布。但要了解這些事情如何，在什么情況以及在什么樣的平衡下來實現(xiàn)，其任務就不亞于充當立法者。”［22］

基層治理的法治化，是基礎，是重點，更是難點所在。一方面，如前所述，法律是一般性的，法律條文不可能對社會生活方方面面的細枝末節(jié)都作出規(guī)范，而基層領導干部面對的恰恰就是這些方方面面的細枝末節(jié)；另一方面，正是因為法律條文不可能顧及方方面面的細枝末節(jié)，才更凸顯基層治理其實也很大程度上存在“立法”即定立規(guī)則的工作，很多行政決策、解決問題的辦法本身就必然具有定立規(guī)則的性質，并且定立的這些規(guī)則更直接的與人民群眾的日常生活和切身利益緊密相關。

基層領導干部應當時刻牢記，規(guī)則治理要求規(guī)則定立者一樣要受規(guī)則的約束，并且要帶頭模范遵守規(guī)則。第二次世界大戰(zhàn)后，富勒再次對法治的內(nèi)涵進行了深刻闡述，其強調(diào)，“法治的實質必然是：在對公民發(fā)生作用時……政府應忠實地運用曾宣布是應由公民遵守并決定其權利和義務的規(guī)則。如果法治不是指這個意思，那就什么意思都沒有?！保?3］充分認識到上述內(nèi)涵的極端重要性，那么，為了使規(guī)則治理能夠進入良性循環(huán)，定立規(guī)則這一工作的重要性也就自不待言。對于基層領導干部來說，把對規(guī)則治理的深刻理解和實際工作相結合，其重點和細節(jié)也正集中在定立規(guī)則這一工作上。

基層領導干部在定立規(guī)則時，要做到科學、審慎，追求合理性的最大化，讓處理問題的方式真正符合時代、人心、真理的要求，盡可能實現(xiàn)正義。不重視定立規(guī)則的工作，或者欠缺專業(yè)水平、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等能力，容易導致規(guī)則一“出生”就“先天不足”，如在實際問題面前不合時宜、有違人民群眾的情感和意志、損害人民群眾利益或者影響正確決策推進，不得已只能再做研究論證、推倒重來，這不但耗費人力物力時間、使解決問題的實際效果大打折扣，更損害了基層政權乃至黨和國家的信用，難以使規(guī)則治理進入良性循環(huán)。

其一，定立規(guī)則一定要向前看，要想著以后怎么辦。一些基層領導干部缺乏連續(xù)的工作思路，做事情短視，尤其是面對各種矛盾糾紛時，只管“擺平”眼前問題，卻往往因為“擺平”的過程中立下了不好的規(guī)則，他人紛紛效法起來，要么徒是引發(fā)更多矛盾導致人力財力等方面不堪重負，要么只有硬著頭皮自己推翻自己定下的規(guī)則。因此，基層領導干部為了解決問題而定立規(guī)則，不能只看到眼前面對的一個問題，還應當預計到規(guī)則定立后可能出現(xiàn)的其他同類問題能不能也適用同樣的規(guī)則予以妥善解決。畢竟，若是發(fā)現(xiàn)別人按照自己定立的規(guī)則辦事而給自己帶來了不利后果，于是便改變規(guī)則，這算是哪門子的講法治、講規(guī)則、講信用？這比起單純的個別問題不能得到妥善解決，對法治的踐踏、對黨的執(zhí)政基礎的損害更為嚴重。

其二，定立規(guī)則一定要想到特殊情況，要考慮好特殊情況如何處理。一些基層領導干部，由于各種主觀和客觀的原因，對實際情況了解不足，往往因為對復雜多樣的特殊情況缺乏認知和預計，定立規(guī)則時設想過于簡單，等到出現(xiàn)各種特殊情況，才發(fā)現(xiàn)要么規(guī)則對此壓根沒有作出規(guī)定，要么客觀上根本不存在適用的條件，要么適用起來會導致有違正義的結果，使自己陷入為難的境地。良好的規(guī)則治理，不但要求“同樣情況同樣對待”，還要求“不同情況不同對待”，這是自古希臘亞里士多德以來對正義所做的最淺白注解［24］，卻也總是最難于完美實現(xiàn)。理解“法律面前人人平等”，認識到屬于同樣情況的就應當同樣對待，這不言自明；但是，“人人平等”不是等量對待，而是要求實現(xiàn)實質正義，為此，必須要合理區(qū)分各種應當不同考量的情況，在同一情況下，同等對待，而對于不同的情況，自然應當相應的不同對待。定立規(guī)則要把握好“同樣情況同樣對待”與“不同情況不同對待”的度，不僅要看到最常見的一般情況，也要合理界定區(qū)分出可能出現(xiàn)的各種特殊情況，不但使一般情況得到合理處理，也對其他各種特殊情況合理歸類并分別給出相應的合理處理，這都要求基層領導干部必須對實際情況有全面、細致、深刻的了解、分析、判斷和把握。

其三，定立規(guī)則一定要有程序意識，要注意為定立規(guī)則以及修改、廢止規(guī)則設定合理的程序規(guī)則?！俺绦蛘x”是法治的重要方面，也是規(guī)則治理的應有之義。講法治，就要認識到合理的程序是做事情能夠得到正確、合理結果的重要保障，不能因為存在特殊情況下個別優(yōu)秀人物當機立斷、英明果敢的成功例子，就忘記缺乏程序保障更多時候帶來各種失誤與損害的不良后果。一個人的精力和經(jīng)歷是有限的，不可能在方方面面都具有專業(yè)水平，基層領導干部個人認識和解決問題的能力必然是有局限的，因此，為保障科學、合理定立規(guī)則，必須為這一工作自身設置合理的程序規(guī)則：一方面，是關于定立規(guī)則的合理程序。如最基本的，聽取好專家、民意代表以及利益相關方的意見建議，按照合理的議事規(guī)則組織好討論協(xié)商，這些都已經(jīng)逐漸成為共識；另一方面，關于修改、廢止規(guī)則的合理程序也非常重要。誰也不敢拍胸脯打包票說自己的法子能管一萬年，在定立規(guī)則時，應當對規(guī)則適用的時間范圍有一定預期，考慮好在什么時候、什么情況下應當重新審視規(guī)則的合理性，彼時應當按照何種方式作出修改還是廢止的決定，并有言在先、公之于眾相當關鍵。如果說解決問題要找到最合理的辦法、定立規(guī)則一定要追求合理性的最大化，這個道理能夠得到認可，那么，做好定立規(guī)則這個事情本身也要追求合理性的最大化，認同程序意識的重要性，其實也是同一個道理。

概言之，對于基層領導干部來說，必須認識到法治的核心內(nèi)容就是規(guī)則治理，規(guī)則治理的重中之重就是定立規(guī)則，定立好規(guī)則不是一件易事。改革已經(jīng)進入深水區(qū)，頂層設計如何與基層實際對接，基層各種各樣日積月累的復雜問題如何導入規(guī)則治理的軌道來解決，這正需要基層領導干部俯下身子、潛下心來關注方方面面的細枝末節(jié)，只有切實考慮好定立規(guī)則所涉及的各個細節(jié)問題，才能有效把法治的精神真正細致入微地貫穿到基層治理的各項具體工作中去。

［1］習近平.加快建設社會主義法治國家［J］.求是，2015，（1）.

［2］［6］［11］［12］［13］［17］［18］［21］［24］J·M·Kelly.西方法律思想簡史［M］.北京：法律出版社，1998.64.409.19—21.55.212—213.52.27.67.2527.391—396.

［3］［16］亞凡勒紐斯（Lucius Iavolenus Priscus）、塞爾蘇斯（Aulus Cornelius Celsus）的論述見查士丁尼《學說匯纂》，轉引自凱利：《西方法律思想簡史》，第49，50頁.

［4］［英］莫里森（W.Morrision）.法理學——從古希臘到后現(xiàn)代［M］武漢，武漢大學出版社，2003.7.

［5］［8］中共中央文獻研究室編.習近平關于全面依法治國論述摘編［M］.北京：中央文獻出版社，2015.

［7］［10］劉星.法律是什么［M］.北京：中國政法大學出版社，2002.243.125.

［9］［15］［20］［22］［23］沈宗靈.現(xiàn)代西方法理學［M］.北京：北京大學出版社，1992.171.99.61.56.55.

［14］馬作武.中國法律思想史綱［M］.廣州：中山大學出版社，1998.14.

［19］郝振明.把槍口抬高一厘米的權利［N］.包頭日報，2011—8—17，（A04）.

□責任編輯：李書耘

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2015—5—21

劉晨（1984—），男，中共廣州市委辦公廳主任科員，主要研究方向為法學。