(云南大學(xué)公共管理學(xué)院,云南昆明 650091)

自人類社會(huì)產(chǎn)生國(guó)家以來(lái),邊疆與國(guó)家一直緊密聯(lián)系在一起。古往今來(lái),國(guó)家的興衰存亡莫不與邊疆這一重要的政治地理空間息息相關(guān)。邊疆治理是國(guó)家治理的應(yīng)有之義,有效地治理邊疆是國(guó)家存續(xù)和發(fā)展的內(nèi)在需要,因此邊疆治理能力是國(guó)家基本的治理能力,構(gòu)成了國(guó)家治理能力的基本要素。尤其對(duì)中國(guó)這樣一個(gè)疆域遼闊的多民族國(guó)家而言,這種能力更是關(guān)系到國(guó)家維護(hù)領(lǐng)土完整、捍衛(wèi)國(guó)家主權(quán)、維護(hù)和拓展自身國(guó)家利益、維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)的基本能力。

邊疆與邊疆治理研究首先須解決的問(wèn)題之一是究竟應(yīng)站在何種立場(chǎng)、視角來(lái)看待邊疆和治理邊疆。對(duì)此,不同學(xué)科背景的學(xué)者紛紛提出了各自不同的見(jiàn)解。這些見(jiàn)解,對(duì)推動(dòng)中國(guó)的邊疆及邊疆治理研究發(fā)揮了重要作用。然而,長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)的邊疆與邊疆治理研究存在一個(gè)不容忽視的問(wèn)題:國(guó)家及國(guó)家治理視域的缺失。這種缺失,在理論上極不利于我國(guó)邊疆與邊疆治理理論的全面構(gòu)建,在實(shí)踐上則更不利于當(dāng)今中國(guó)邊疆治理能力的提升。在邊疆與邊疆治理問(wèn)題上,政治學(xué)更加強(qiáng)調(diào)國(guó)家治理的視域,這一視域注重站在國(guó)家的立場(chǎng)來(lái)審視邊疆,重視邊疆在國(guó)家發(fā)展中的重要作用,適應(yīng)國(guó)家治理的需要而不斷提升邊疆治理的能力。

1 邊疆對(duì)國(guó)家的重要性

邊疆對(duì)國(guó)家的重要性是不言而喻的。一方面,國(guó)家的疆域規(guī)模是歷史上形成的,底定邊疆的過(guò)程會(huì)推動(dòng)或遲滯國(guó)家構(gòu)建的歷史進(jìn)程。另一方面,國(guó)家能否對(duì)邊疆實(shí)施有效的管控和治理,會(huì)影響到國(guó)家建設(shè)與治理的總體成效。具體來(lái)說(shuō),這種重要性主要體現(xiàn)在如下四個(gè)方面:

第一,疆域規(guī)模決定國(guó)家體量。國(guó)家是一個(gè)政治地理空間單位,疆域則是決定國(guó)家體量的基本地理因素。當(dāng)今世界上的大國(guó)、強(qiáng)國(guó),幾乎無(wú)一例外都擁有幅員遼闊的疆域,并能對(duì)其邊疆實(shí)施有力的統(tǒng)攝和有效的治理。而小國(guó)、弱國(guó)則普遍疆域狹小,或大多都無(wú)力統(tǒng)攝和治理邊疆。美國(guó)之所以能成為當(dāng)今世界獨(dú)一無(wú)二的超級(jí)大國(guó),與美國(guó)歷史上的西進(jìn)運(yùn)動(dòng)及美國(guó)邊疆的拓殖和開(kāi)發(fā)都是分不開(kāi)的[1]1-35。而日本雖在經(jīng)濟(jì)總量上位居世界第三,但疆域的狹小在很大程度上限制了其自身的國(guó)家體量而難以成為真正意義上的大國(guó)。龐大的疆域規(guī)模,意味著國(guó)家可以在一個(gè)更加宏大的場(chǎng)域空間內(nèi)提取、利用和整合各種重要自然資源和戰(zhàn)略資源,并形成涵化、整合不同地域的歷史文化積淀和政治制度設(shè)計(jì)。邊疆地區(qū)往往還是軍事戰(zhàn)略防御的前沿,遼闊的疆域能為國(guó)家提供宏大的軍事戰(zhàn)略縱深。當(dāng)面臨軍事挑戰(zhàn)或戰(zhàn)爭(zhēng)威脅時(shí),那些擁有遼闊疆域的國(guó)家能夠在廣闊的領(lǐng)域范圍中謀劃軍事布局和實(shí)施攻防計(jì)劃,從而保持軍事上的戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)和戰(zhàn)略定力。

第二,邊疆得失關(guān)乎國(guó)家利益。國(guó)家利益是一個(gè)國(guó)家賴以生存和發(fā)展的利益總合,邊疆在一定意義上也是由國(guó)家利益邊界而衍生和劃分出來(lái)的利益空間。就傳統(tǒng)的地理邊疆即“硬邊疆”而言,國(guó)家疆域的盈縮或得失都會(huì)對(duì)國(guó)家利益產(chǎn)生直接而深遠(yuǎn)的影響。在全球化時(shí)代,國(guó)家利益時(shí)常會(huì)溢出傳統(tǒng)的領(lǐng)土疆界而向外延伸,因而國(guó)家間的利益交匯、博弈和碰撞成了當(dāng)今世界國(guó)際關(guān)系的常態(tài)。全球化時(shí)代的邊疆,顯然已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了傳統(tǒng)地理邊疆的范疇。不僅如此,隨著高邊疆、信息邊疆、網(wǎng)絡(luò)邊疆、金融邊疆、文化邊疆及利益邊疆等新形態(tài)的“軟邊疆”概念不斷出現(xiàn),邊疆同國(guó)家利益的結(jié)合也越來(lái)越緊密。甚至可以說(shuō),在全球化時(shí)代,不論何種形態(tài)的邊疆,在根本上都關(guān)乎國(guó)家的生存發(fā)展利益。然而,人類賴以生存發(fā)展的地理空間和利益空間都是相對(duì)有限的。國(guó)家作為人類社會(huì)創(chuàng)造的治理形式及基本單位,“國(guó)家擁擠”往往會(huì)導(dǎo)致國(guó)家間展開(kāi)不同形式的邊疆爭(zhēng)奪,甚至?xí)幌榇硕V諸武力,以求擴(kuò)大自身版圖和拓展自身的利益空間。這也是人類歷史上邊疆經(jīng)常成為國(guó)家間利益爭(zhēng)奪“主戰(zhàn)場(chǎng)”和戰(zhàn)爭(zhēng)頻發(fā)的一大原因。

第三,邊疆治理的成效影響國(guó)家的存亡興衰。國(guó)家的興衰存亡與邊疆治理的成效密不可分。對(duì)任何一個(gè)國(guó)家而言,能否在經(jīng)濟(jì)、政治和文化等方面對(duì)邊疆實(shí)施有力的統(tǒng)合,以及對(duì)邊疆進(jìn)行有效的治理,不僅關(guān)系到邊疆自身的穩(wěn)定與發(fā)展,而且還會(huì)對(duì)國(guó)家產(chǎn)生根本性的影響。從正反兩方面看,邊疆安穩(wěn)是國(guó)家走向繁榮穩(wěn)定的基本前提,而邊疆的動(dòng)蕩或崩塌都極可能導(dǎo)致國(guó)家的衰亡[2]。因此,“從一定意義上說(shuō),邊疆決定國(guó)家的未來(lái)”[2]。邊疆治理的成效直接影響著國(guó)家治理的水平。在邊疆治理卓有成效的情況下,邊疆就會(huì)對(duì)國(guó)家發(fā)展產(chǎn)生積極的推動(dòng)作用。反之,則會(huì)對(duì)國(guó)家發(fā)展造成負(fù)面影響[2]。中國(guó)的絕大多數(shù)邊疆地區(qū)同時(shí)也是少數(shù)民族聚居的主要區(qū)域。邊疆的民族分布多元復(fù)雜,時(shí)常出現(xiàn)民族問(wèn)題與邊疆問(wèn)題的交織乃至糾纏。而在一些邊疆地區(qū),民族問(wèn)題更是成了最主要、最棘手和最復(fù)雜的邊疆問(wèn)題。因此,邊疆對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)多民族的國(guó)家而言還有另一種不容忽視的重要性,即加強(qiáng)邊疆治理對(duì)增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)政治穩(wěn)定與鞏固國(guó)家統(tǒng)一都起著至關(guān)重要的作用。

第四,邊疆安全與國(guó)家安全緊密相關(guān)。邊疆不僅僅是國(guó)家對(duì)外設(shè)防的地理屏障,它還是一個(gè)蘊(yùn)含著豐富安全內(nèi)涵的特殊地域。邊疆安全是國(guó)家安全在邊疆這一特定區(qū)域的集中體現(xiàn),它是國(guó)家安全的有機(jī)組成部分。“邊疆安全問(wèn)題是與國(guó)家興起俱來(lái)的重要問(wèn)題”[3],它同國(guó)家及國(guó)家安全相生相伴、緊密相關(guān)。沒(méi)有邊疆的安全,就談不上國(guó)家的長(zhǎng)治久安。然而,由于受地緣政治、歷史、文化等復(fù)雜因素的影響,邊疆往往是在安全問(wèn)題上面臨挑戰(zhàn)最多、安全形勢(shì)上最為嚴(yán)峻的區(qū)域之一。甚至可以說(shuō),不論是在政治安全、國(guó)土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會(huì)安全,還是在信息安全、生態(tài)安全等領(lǐng)域,邊疆地區(qū)都是極為脆弱和敏感的地區(qū)之一。特別是隨著非傳統(tǒng)安全問(wèn)題的大量出現(xiàn),現(xiàn)代民族國(guó)家所面臨的邊疆安全形勢(shì)普遍變得越來(lái)越嚴(yán)峻、安全威脅也變得越來(lái)越隱秘,因此如何有效應(yīng)對(duì)邊疆地區(qū)的安全威脅和安全挑戰(zhàn),就成了謀劃和維護(hù)總體國(guó)家安全的應(yīng)有之義。

2 邊疆治理在國(guó)家治理中的重要地位

邊疆對(duì)于國(guó)家的重要性,決定了邊疆治理在國(guó)家治理中的重要地位。國(guó)家要生存和發(fā)展,就必須對(duì)邊疆實(shí)施有效的治理,即“國(guó)家必須運(yùn)用政權(quán)的力量,動(dòng)員其他社會(huì)力量,運(yùn)用國(guó)家和社會(huì)的資源,去解決邊疆問(wèn)題”[4]。

第一,邊疆治理是國(guó)家治理的基礎(chǔ)。這是由領(lǐng)土、疆域、主權(quán)和國(guó)家利益等要素在國(guó)家生存和發(fā)展中的基礎(chǔ)性地位決定的。因此,國(guó)家須通過(guò)采取特殊措施和相應(yīng)的制度安排來(lái)治理邊疆、底定邊疆。治國(guó)必先治邊,邊疆的治亂同國(guó)家的治亂興衰休戚相關(guān)。費(fèi)孝通先生就曾有言,“在兩千多年的時(shí)間里,有一個(gè)重要的歷史現(xiàn)象:天下未亂邊先亂,天下已定邊未定。觀邊疆治亂興衰,可知國(guó)家統(tǒng)一還是分裂,國(guó)力強(qiáng)盛還是貧弱,民族和睦還是紛爭(zhēng)”[5]。

第二,邊疆治理影響國(guó)家治理全局。從邊疆治理與國(guó)家治理的關(guān)系來(lái)看,邊疆治理是國(guó)家治理的重要方面,也是國(guó)家治理的應(yīng)有之義,二者之間是不容割裂的局部與全局的關(guān)系。作為國(guó)家治理的構(gòu)成部分,邊疆治理往往會(huì)影響到國(guó)家治理的全局。尤其是對(duì)我國(guó)這樣一個(gè)實(shí)行單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的多民族國(guó)家來(lái)說(shuō),這種影響有時(shí)甚至是決定性的。從地緣政治的角度看,邊疆治理會(huì)對(duì)國(guó)家的地緣政治形勢(shì)產(chǎn)生直接影響,卓有成效的邊疆治理有利于為國(guó)家治理營(yíng)造良好的地緣政治環(huán)境,并確保國(guó)家的地緣政治安全。而從國(guó)家的區(qū)域治理來(lái)看,邊疆治理有利于縮小邊疆與內(nèi)地的區(qū)域發(fā)展差距,進(jìn)而在國(guó)家治理過(guò)程中增強(qiáng)邊疆地區(qū)的內(nèi)聚力和向心力。

第三,邊疆治理能力本質(zhì)上是一種重要的國(guó)家治理能力。在不同的國(guó)家以及同一國(guó)家的不同的歷史時(shí)期,邊疆治理的內(nèi)涵、歷史任務(wù)等都是不盡相同的。但不論在任何時(shí)代,治理好邊疆本身就是一種重要的國(guó)家治理能力。任何一個(gè)國(guó)家若要有效地治理邊疆,就必須具備相應(yīng)的邊疆治理能力。邊疆治理能力,實(shí)際上就是指國(guó)家綜合運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)、文化、軍事、外交及行政管理等治理措施,將邊疆區(qū)域統(tǒng)合在國(guó)家這一政治地理空間之內(nèi)和在國(guó)際政治體系中維護(hù)自身利益邊界的能力。邊疆治理能力在本質(zhì)上是國(guó)家在政治地理空間中對(duì)內(nèi)增強(qiáng)內(nèi)聚力、對(duì)外創(chuàng)造地緣政治優(yōu)勢(shì)及維護(hù)利益邊界的管控能力。在國(guó)家治理視域下,邊疆治理能力至少包含了邊疆治理戰(zhàn)略、邊疆治理的制度化水平、治邊政策的供給及邊疆治理措施的創(chuàng)新能力等幾個(gè)方面。就當(dāng)今中國(guó)而言,邊疆治理能力同民族問(wèn)題治理、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地緣政治安全及利益邊疆維護(hù)等方面的能力是緊密聯(lián)系在一起的。

第四,邊疆治理能力影響國(guó)家治理能力的整體提升。國(guó)家治理能力是現(xiàn)代民族國(guó)家的核心競(jìng)爭(zhēng)力之一,是真正決定國(guó)家治理水平的關(guān)鍵因素。國(guó)家治理能力的高低會(huì)受到多重因素的影響或制約。其中,一個(gè)國(guó)家的邊疆治理能力則會(huì)在很大程度上影響著國(guó)家的治理能力。不論從邊疆治理與國(guó)家治理的歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),還是從當(dāng)今世界主要國(guó)家的治理實(shí)踐來(lái)看,低下的邊疆治理能力,幾乎無(wú)一例外都會(huì)成為國(guó)家治理能力的“短板”,制約國(guó)家治理能力的全面提升。在中國(guó)王朝國(guó)家歷史上,開(kāi)疆拓土后無(wú)力對(duì)龐大疆域進(jìn)行有效治理的王朝并不在少數(shù),一些王朝的覆滅就是由于邊疆的崩坍而引發(fā)的?？v觀當(dāng)今世界的大國(guó)、強(qiáng)國(guó),除擁有遼闊的疆域,關(guān)鍵就在于這些國(guó)家能對(duì)邊疆實(shí)施有效的治理,從而為國(guó)家治理創(chuàng)造良好的內(nèi)外部環(huán)境,為國(guó)家治理能力的提升發(fā)揮重要的推動(dòng)作用。

3 國(guó)家治理能力現(xiàn)代化與邊疆治理問(wèn)題的凸顯

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出,“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度,推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[6]。國(guó)家治理能力現(xiàn)代化是執(zhí)政黨運(yùn)用國(guó)家權(quán)力建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家的內(nèi)在需要,它進(jìn)一步表明國(guó)家治理能力在國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程中的重要性?！皣?guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一命題的提出,就使得邊疆治理問(wèn)題再一次凸顯。

第一,我們須從國(guó)家治理的視角重新認(rèn)識(shí)邊疆。一個(gè)國(guó)家如何看待邊疆,以及對(duì)邊疆重要性等方面的認(rèn)識(shí),將會(huì)對(duì)邊疆的界定和邊疆治理的實(shí)踐發(fā)揮著根本性的影響[7]。而如何認(rèn)識(shí)或看待邊疆,歸根結(jié)底是由國(guó)家的主流邊疆觀所決定的。當(dāng)今中國(guó)的邊疆治理,不可避免地受到了歷史上形成的傳統(tǒng)邊疆觀的深刻影響。盡管在歷史上,傳統(tǒng)邊疆觀對(duì)中國(guó)的邊疆治理曾經(jīng)發(fā)揮了重要作用,但隨著中國(guó)發(fā)展步伐的加快和融入世界程度的加深,傳統(tǒng)邊疆觀的局限也日漸顯現(xiàn)。正如有學(xué)者指出的那樣:“對(duì)于已經(jīng)處于國(guó)家發(fā)展新階段并日益融入世界的中國(guó)來(lái)說(shuō),傳統(tǒng)的邊疆觀不僅無(wú)法為今天的邊疆的實(shí)踐提供積極的引導(dǎo)作用,甚至成為了消極因素和思想桎梏,制約著適應(yīng)國(guó)家發(fā)展要求的邊疆戰(zhàn)略的構(gòu)建?！盵7]在國(guó)家治理的總體戰(zhàn)略中,集中表現(xiàn)為重內(nèi)地而輕邊疆,重陸疆而輕海疆,對(duì)邊疆則是重穩(wěn)定而輕發(fā)展[7]。而在國(guó)家治理視域下,邊疆已不再是傳統(tǒng)意義上與中心區(qū)域相對(duì)的邊緣地帶,而是關(guān)系國(guó)家發(fā)展全局的重要次區(qū)域和國(guó)家須重點(diǎn)加以治理的區(qū)域。因此,必須探索并確立與國(guó)家治理及時(shí)代發(fā)展相適應(yīng)的、超越陸地邊疆和傳統(tǒng)邊疆形態(tài)的新邊疆觀。

第二,我們須從國(guó)家治理的視角重新審視邊疆治理模式。邊疆治理模式是國(guó)家在邊疆治理過(guò)程中長(zhǎng)期形成的相對(duì)穩(wěn)定的制度化治理方式或經(jīng)驗(yàn)范式。中國(guó)的邊疆治理,很大程度上是在“陸疆”語(yǔ)境下來(lái)探討和展開(kāi)的。中國(guó)的邊疆治理模式從價(jià)值取向來(lái)看,可分為族際主義治理模式和區(qū)域主義治理模式,前者以處理邊疆的族際關(guān)系為主,后者則以處理邊疆區(qū)域性問(wèn)題為主[8]。族際主義治理模式的一大弊端,就在于“邊疆問(wèn)題常常被納入到民族問(wèn)題的框架進(jìn)行研究和決策”[7],甚至直接將邊疆問(wèn)題等同為民族問(wèn)題來(lái)解決。而從邊疆治理的主體來(lái)看,則可分為以國(guó)家為主體的單一治理模式和以國(guó)家為主導(dǎo)的協(xié)同治理模式。前者主要以國(guó)家為主體力量,并以中央政府的有關(guān)邊疆政策作為主要的政治和社會(huì)動(dòng)員手段;后者則以國(guó)家為主導(dǎo),更加注重國(guó)家在邊疆治理中的統(tǒng)籌作用和戰(zhàn)略設(shè)計(jì),以及邊疆治理中的多方協(xié)同及力量整合,同時(shí)亦鼓勵(lì)邊疆政府在邊疆治理中的體制和機(jī)制創(chuàng)新。除此之外,有學(xué)者還提出了(陸地)邊疆治理的軟治理和硬治理模式,并主張實(shí)現(xiàn)陸地邊疆“軟治理”與“硬治理”的結(jié)合[9]。總體來(lái)看,當(dāng)前中國(guó)的邊疆治理模式值得我們反思,亟需進(jìn)行重構(gòu)和創(chuàng)新,確立以區(qū)域主義為取向、多種治理模式相結(jié)合的適應(yīng)國(guó)家治理需要的邊疆治理模式。

第三,我們須從國(guó)家治理的視角來(lái)提升邊疆治理能力。在我國(guó)的邊疆治理中,邊疆治理能力長(zhǎng)期以來(lái)并未得到應(yīng)有的關(guān)注。邊疆治理的績(jī)效,在很大程度上是由黨和國(guó)家對(duì)邊疆的重視程度、中央政府對(duì)邊疆地區(qū)的扶持力度、邊疆地區(qū)的發(fā)展基礎(chǔ)以及邊疆地區(qū)政府自身的治理水平等共同決定的。在長(zhǎng)期的邊疆治理實(shí)踐中,邊疆治理能力實(shí)際上成了黨和國(guó)家通過(guò)開(kāi)展邊疆工作及民族工作來(lái)解決邊疆民族問(wèn)題的基本能力,這樣的邊疆治理能力顯然不能適應(yīng)現(xiàn)代國(guó)家治理的需要。在國(guó)家治理視域下,提升邊疆治理能力是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的客觀需要。邊疆治理能力的提升,不僅應(yīng)始終維持戰(zhàn)略上的優(yōu)勢(shì),還應(yīng)建立和健全邊疆治理的制度及機(jī)制,在治邊政策上避免出現(xiàn)供給不足或執(zhí)行偏差。在吸收借鑒古今中外邊疆治理成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上與時(shí)俱進(jìn)、不斷創(chuàng)新,從而在國(guó)家治理過(guò)程中通過(guò)一系列的治理方式、機(jī)制和制度等來(lái)解決邊疆問(wèn)題,并以此來(lái)維護(hù)邊疆穩(wěn)定、推動(dòng)邊疆發(fā)展和鞏固國(guó)家統(tǒng)一。

4 積極應(yīng)對(duì)當(dāng)代中國(guó)邊疆治理面臨的形勢(shì)和挑戰(zhàn)

當(dāng)代中國(guó)的邊疆治理,是在全球化背景和現(xiàn)代化浪潮下展開(kāi)的,在這樣的背景下,國(guó)家間的邊疆爭(zhēng)奪變得更加頻繁、隱密而激烈,特別是隨著國(guó)家利益的拓展或外溢,新的邊疆形態(tài)和邊疆理論應(yīng)運(yùn)而生(如利益邊疆及其理論)。而在現(xiàn)代化浪潮中,中國(guó)不僅要順應(yīng)現(xiàn)代化的歷史趨勢(shì)并積極推進(jìn)中國(guó)的國(guó)家建設(shè)和社會(huì)轉(zhuǎn)型,而且面臨著如何處理好邊疆的均衡發(fā)展、民族關(guān)系等許多問(wèn)題。這就要求當(dāng)代中國(guó)的邊疆治理,不僅要正視置身全球化背景和現(xiàn)代化浪潮所面臨的形勢(shì),而且還要規(guī)避全球化和現(xiàn)代化進(jìn)程中的風(fēng)險(xiǎn)和陷阱,積極應(yīng)對(duì)全球化和現(xiàn)代化所帶來(lái)的挑戰(zhàn)。

第一,邊疆問(wèn)題的嬗變。邊疆問(wèn)題是在“邊疆”這一特定區(qū)域產(chǎn)生或存在的與國(guó)家的疆界、政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、國(guó)防、民族、宗教等問(wèn)題密切相關(guān)的事關(guān)國(guó)家安全、國(guó)家利益、國(guó)家發(fā)展和國(guó)家地緣政治形勢(shì)的一系列問(wèn)題。這些問(wèn)題若長(zhǎng)期得不到有效治理,就可能會(huì)引發(fā)邊疆危機(jī)。中國(guó)邊疆問(wèn)題的產(chǎn)生和演變,是歷史和現(xiàn)實(shí)雙重變奏的結(jié)果,客觀上需要從國(guó)家治理的角度加以重視和治理。然而,在邊疆問(wèn)題上國(guó)家意識(shí)和國(guó)家視域的缺失,向來(lái)是我國(guó)一些傳統(tǒng)邊疆問(wèn)題長(zhǎng)期未能有效解決或懸而未決的原因之一,如邊疆的民族問(wèn)題就是其中的典型例子。由于我國(guó)的邊疆地區(qū)多為少數(shù)民族的主要聚居地,邊疆問(wèn)題同民族問(wèn)題多有交集甚至糾纏,因此邊疆問(wèn)題曾被嵌套在民族問(wèn)題的架構(gòu)之中來(lái)加以治理,甚至一度還直接將其等同為民族問(wèn)題。國(guó)家意識(shí)和國(guó)家視野的不足或缺失,久而久之極容易導(dǎo)致邊疆問(wèn)題發(fā)生嬗變,即邊疆問(wèn)題會(huì)因此而被公眾曲解、放大為“問(wèn)題邊疆”,從而逐漸成為普通社會(huì)大眾的主流共識(shí),并進(jìn)而把邊疆視為民族問(wèn)題頻發(fā)的根源地或國(guó)家發(fā)展的累贅,甚至被標(biāo)簽化或“污名化”[10],類似認(rèn)知偏差無(wú)疑會(huì)將邊疆推離國(guó)家治理的正常軌道。

第二,邊疆治理理論的遲滯。自秦統(tǒng)一中國(guó)起,中國(guó)歷朝歷代對(duì)邊疆的治理就形成了林林總總的以“中心—邊緣”空間觀為基礎(chǔ)的治邊思想,但這些思想?yún)s終未能自成一套理論體系。其中,“守中治邊”與“守在四夷”就是中國(guó)古代大多數(shù)封建王朝治邊思想的核心[11]。直至民國(guó)初期,邊疆仍被稱為與“本部”相對(duì)的“疆部”而大行其道。在民族國(guó)家時(shí)代,邊疆治理的模式及取向相比王朝國(guó)家時(shí)代都發(fā)生了深刻變化。民族國(guó)家自身發(fā)展的內(nèi)在要求,客觀上需解決邊疆在認(rèn)同等諸多問(wèn)題上對(duì)國(guó)家的抗拒與離散。換言之,邊疆成為了中國(guó)國(guó)家疆域不可分割的重要組成部分,國(guó)家政權(quán)與邊疆不再如前是一種政治、軍事上的戒備與牽制關(guān)系,而轉(zhuǎn)變?yōu)檎蔚乩砜臻g上的國(guó)家疆域與其次區(qū)域之間的關(guān)系,國(guó)家利益則成了國(guó)家與邊疆關(guān)系的核心。然而,中國(guó)民族國(guó)家建立后的邊疆治理,在理論上是長(zhǎng)期滯后于民族國(guó)家建設(shè)發(fā)展需要及國(guó)家治理需要的,其中最突出的表現(xiàn)是在理論研究中重治策而輕國(guó)家戰(zhàn)略,甚至沒(méi)有擺脫過(guò)時(shí)的理論束縛來(lái)看待新的邊疆及其治理理論。類似的認(rèn)識(shí)或態(tài)度,表面上看似乎在理論上堅(jiān)守了政治上的意識(shí)形態(tài)品質(zhì),實(shí)則無(wú)異于“自縛手腳并錯(cuò)失歷史提供的難得機(jī)遇”[12],到頭來(lái)卻在理論批判中變相地坐視國(guó)家利益受損。事實(shí)上,我國(guó)邊疆治理理論遲滯的后果已開(kāi)始顯現(xiàn),那就是在邊疆治理中那些被賦予了較高期許且國(guó)家投入大量人力、物力、財(cái)力的政策舉措要么收效有限,要么廣遭質(zhì)疑或詬病。這種狀況若長(zhǎng)期得不到扭轉(zhuǎn),勢(shì)必會(huì)制約中國(guó)的邊疆治理戰(zhàn)略及治理實(shí)踐,甚至?xí)萍s國(guó)家治理能力的提升。

第三,邊疆治理的地緣政治環(huán)境更加復(fù)雜。邊疆治理在受到國(guó)家地緣政治環(huán)境影響的同時(shí),也會(huì)對(duì)國(guó)家的地緣政治環(huán)境產(chǎn)生影響。近年來(lái),中國(guó)周邊的地緣政治環(huán)境發(fā)生了較大變化,特別是隨著美國(guó)全球戰(zhàn)略重心的東移、中國(guó)崛起進(jìn)程中海外利益的拓展,美國(guó)借機(jī)通過(guò)利用中國(guó)與周邊部分國(guó)家的島嶼或邊界爭(zhēng)端,試圖圍堵、遏制中國(guó),進(jìn)行所謂的“亞洲再平衡”,竭力擠壓中國(guó)的地緣政治和利益空間。而在國(guó)際反恐問(wèn)題上對(duì)中國(guó)采取雙重標(biāo)準(zhǔn),在涉藏、涉疆等問(wèn)題上給予“藏獨(dú)”“疆獨(dú)”等分裂勢(shì)力或明或暗的支持,以及利用并渲染人權(quán)問(wèn)題等抹黑中國(guó),誤導(dǎo)國(guó)際社會(huì)。尤其是在美國(guó)的挑唆和拉攏下,一些在地緣戰(zhàn)略上對(duì)中國(guó)至關(guān)重要的東南亞國(guó)家,與中國(guó)的傳統(tǒng)友好關(guān)系在某種程度上也發(fā)生了微妙轉(zhuǎn)向,國(guó)家間傳統(tǒng)的友好關(guān)系正面臨著不容忽視的挑戰(zhàn)。在地緣政治和利益空間備受擠壓的情況下,中國(guó)的邊疆治理無(wú)疑被推向了一個(gè)更加嚴(yán)峻的歷史關(guān)頭,這就要求當(dāng)今中國(guó)的邊疆治理應(yīng)更加注重國(guó)家的地緣戰(zhàn)略,既要避免“后院起火”,又要避免“鞭長(zhǎng)莫及”,從而在鞏固傳統(tǒng)戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)區(qū)域的戰(zhàn)略突圍。

第四,邊疆地區(qū)的認(rèn)同問(wèn)題亟待治理。認(rèn)同問(wèn)題是困擾民族國(guó)家的共性問(wèn)題之一。在我國(guó)的許多邊疆地區(qū),由于民族分布的地域特點(diǎn),使得這些地區(qū)的認(rèn)同問(wèn)題較為復(fù)雜。其中,邊疆地區(qū)少數(shù)民族的民族認(rèn)同與國(guó)家認(rèn)同關(guān)系中的地位問(wèn)題,更是成了典型的邊疆問(wèn)題[13]。除此之外,邊疆地區(qū)少數(shù)民族對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨的政黨認(rèn)同,則直接影響到他們對(duì)國(guó)家和對(duì)邊疆地方政府的認(rèn)同。在一些邊疆地區(qū),許多少數(shù)民族跨國(guó)界而居,跨界民族的認(rèn)同問(wèn)題比較突出。因此,在中國(guó)的邊疆治理過(guò)程中,就必須妥善處理好不同類型的認(rèn)同問(wèn)題,進(jìn)行認(rèn)同治理。邊疆地區(qū)的認(rèn)同治理,一方面須進(jìn)行認(rèn)同建構(gòu),另一方面則須進(jìn)行認(rèn)同整合。具體來(lái)說(shuō),就是要以通過(guò)認(rèn)同建構(gòu),確立政黨認(rèn)同的核心地位和國(guó)家認(rèn)同的優(yōu)先地位,形成新的“政黨—國(guó)家”認(rèn)同①此處所指的“政黨—國(guó)家”認(rèn)同,并不意味著黨即國(guó)家,更不意味著政黨認(rèn)同即國(guó)家認(rèn)同,而是從中國(guó)的政黨及政治制度的角度來(lái)使用這一概念。當(dāng)今中國(guó)的政黨和政治制度,決定了政黨認(rèn)同與國(guó)家認(rèn)同的高度重構(gòu),政黨認(rèn)同對(duì)國(guó)家認(rèn)同發(fā)揮著根本性的影響,一旦政黨認(rèn)同出現(xiàn)問(wèn)題,將會(huì)危及國(guó)家認(rèn)同。。通過(guò)認(rèn)同整合,來(lái)整合民族認(rèn)同與國(guó)家認(rèn)同、民族認(rèn)同與國(guó)族認(rèn)同(即對(duì)中華民族的認(rèn)同)以及邊疆各民族之間的相互認(rèn)同,從而營(yíng)造一個(gè)有利于維護(hù)邊疆穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)和國(guó)家統(tǒng)一的良好局面。

總而言之,看待邊疆及邊疆治理,既不能僅僅局限于從邊疆來(lái)看邊疆,更不能簡(jiǎn)單地套用西方流行的治理理論來(lái)談邊疆治理。中國(guó)的治理,乃是一種在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下運(yùn)用國(guó)家權(quán)力進(jìn)行的治理,在本質(zhì)上是國(guó)家權(quán)力的運(yùn)作。因此不論是邊疆及邊疆治理理論,還是邊疆治理的實(shí)踐,都必須將其置于國(guó)家及國(guó)家治理的視域下加以審視。只有這樣,邊疆治理才能服務(wù)于國(guó)家治理的現(xiàn)實(shí)需要,并與國(guó)家治理形成良性互動(dòng),國(guó)家也才能通過(guò)邊疆治理這一手段實(shí)現(xiàn)對(duì)邊疆的有效治理與統(tǒng)合。

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