(華中師范大學政治學研究院,湖北武漢 430079)

2014年9月5日,習近平在慶祝全國人民代表大會成立六十周年大會上的講話中強調(diào),在基層民主中要“切實防止出現(xiàn)人民形式上有權、實際上無權的現(xiàn)象”[1]。堅持和完善基層民主制度,發(fā)展基層民主,就要充分賦予人民參與基層公共事務治理的民主權利,要切實將民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四個環(huán)節(jié)有機銜接起來,使任何一個環(huán)節(jié)都不可忽視和偏廢。當前,基層民主在實踐中率先從民主選舉突破,而民主決策、民主管理和民主監(jiān)督卻未能及時跟進,人們在選舉之后,很難在基層公共事務治理中實際行使參與的民主權利,使基層民主運轉(zhuǎn)遭遇到疲軟乏力的難題。要預防和解決基層民主運轉(zhuǎn)中人民形式上有權而實際上無權的問題,就需要探索能夠充分賦予人民實際行使參與權利的基層民主有效實現(xiàn)形式。近年來,在四川省成都市農(nóng)村地區(qū)興起的村民議事會,在這方面做了許多有益的探索,值得我們關注和研究。

四川成都的村民議事會,其突出特點就是將議事作為基層民主的核心內(nèi)容,讓人們在議事中實際行使參與的民主權利。具體而言,即由與事相關的利益關聯(lián)者,選舉議事員組成村民議事會,讓村民在議事中實際行使決策、管理和監(jiān)督的民主權利。村支書作為議事會召集人,負責把握工作方向,但只享有一票的表決權利。村干部不再獨享村莊公共事務治理的權利,從而真正將參與的民主權利還給村民。這樣,村干部也就隨之擺脫了村莊復雜利益矛盾的糾纏,進而能夠更好地幫助村民議事會處理村莊公共事務。以議事為核心的基層民主模式,破解了村民形式上有權而實質(zhì)上無權的基層民主難題,成為引領基層民主發(fā)展的新風向標。

1 基層治理新挑戰(zhàn):村民議事會的產(chǎn)生背景

堅持和發(fā)展基層民主,實質(zhì)是堅持和發(fā)展基層人民群眾在地方公共事務治理中的民主參與權利。將基層群眾在公共事務治理中的民主參與權利,作為基層民主的重要內(nèi)容,既是基層民主本身的題中應有之意,也是我們在應對中等收入社會難題時[2],增強社會橫向聯(lián)系,調(diào)動群眾的參與熱情,從而降低社會組織與社會治理成本的基本要求[3]。

有公共事務,并不一定有民主參與,但有民主參與,就必定有公共事務。村民要在村莊公共事務中行使參與的民主權利,首要條件是村莊有公共事務,即有事可做,這是村民行使民主參與權利的基本前提。否則,就缺乏民主參與的基本載體和內(nèi)在動力。當然,有公共事務卻不一定就有民主參與,因為村干部可能會基于工作效率或個人利益考量,而不尊重其他村民參與的民主權利。同樣,村民也可能因缺乏民主參與的觀念和利益訴求,而拒絕參與村莊公共事務。要打破村民不能正常參與村莊公共事務的僵局,就需要新元素的加入,由這種新元素來激發(fā)村民參與的需求,點燃村民參與的熱情。

村民議事會的興起,源于農(nóng)村產(chǎn)權制度改革、新農(nóng)村建設和災后重建等新的公共項目給基層社會治理帶來的挑戰(zhàn)。因為,面對這些新的公共事務,原有的基層治理模式已無法適應新的工作任務需要。人們在新的挑戰(zhàn)和壓力面前,不得不嘗試探索與之相適應的新的基層治理模式,激發(fā)村民參與村莊公共事務的熱情,通過發(fā)揮集體的智慧和合力,共同應對新的挑戰(zhàn),以打破基層治理僵局。因此,村民議事會的出現(xiàn),并非是事先規(guī)劃的產(chǎn)物,而是在沒有任何準備的情況下,在應付和處理新的工作任務中,偶然被人們嘗試和探索出來的新事物。

1.1 農(nóng)村產(chǎn)權制度改革的啟動與應對

2008年,成都市啟動農(nóng)村產(chǎn)權制度改革。由于產(chǎn)權涉及人們比較敏感的利益問題,以及歷史遺留的產(chǎn)權糾紛,使改革遇到了巨大阻力。加上歷史變遷過程中,農(nóng)村土地經(jīng)歷過多次調(diào)整,使邊界與權屬變得非常模糊。而農(nóng)村產(chǎn)權制度改革,使人們發(fā)現(xiàn)了土地的潛在價值,使那些被人們遺忘的利益問題,又重新被喚醒,讓土地確權頒證的工作變得異常復雜。這種情況下,村干部很難有足夠的時間和精力去處理這些復雜的問題。更具挑戰(zhàn)性的是,復雜的干群矛盾,使村干部再難以獨立承擔起群眾工作的重任。巨大的工作壓力,倒逼出了新的經(jīng)驗探索。

村民議事會的最早探索者,邛崍市羊安鎮(zhèn)仁和社區(qū)書記雍和青坦言,在土地確權頒證的工作初期,面對艱巨的工作任務,村委會也曾一籌莫展,“干群關系肯定比較緊張,這時候你找他(村民),他可以不買你的賬。”為此,村干部不得不調(diào)整工作思路,嘗試主動求助于一些德高望重的村民,讓他們出面做群眾工作?！霸瓉硪詾閺碗s難辦的問題,哪曉得找他商議以后呢,不復雜了,就很簡單地把問題解決了。”[4]當時,嘗試的初衷非常簡單,就是應付工作的需要,此外沒有任何其他目的。但這次嘗試的成功,也讓人們發(fā)現(xiàn)了其潛在的價值,因而才有村民議事會的原型,即新村發(fā)展議事會的誕生。

1.2 農(nóng)村公共服務資金的使用與管理

成都市在推動新農(nóng)村建設中,鑒于農(nóng)村自我發(fā)展能力不足,由政府財政每年給每個行政村撥付幾十萬元的公共服務資金(一些規(guī)模較大的行政村,每年撥付的資金達50萬元),主要用于村莊溝渠、道路、文化和黨建等公共事業(yè)發(fā)展。政府財政支持的初衷是,通過城市反哺鄉(xiāng)村,促進鄉(xiāng)村的有效治理和快速發(fā)展。

不過,這筆巨額資金的出現(xiàn),也給村莊治理帶來了新的難題,即錢該如何用?誰說了算?怎樣監(jiān)督?如何透明化?如果不能有效處理好這些極其敏感的問題,而是按照慣例由村干部說了算,勢必會引發(fā)村民對干部的普遍猜疑和不滿,從而加劇本已不太理想的干群關系,給鄉(xiāng)村治理和發(fā)展制造新的麻煩。在這種情況下,只有由村民說了算,才會讓大家滿意。

幾千個村民都說了算,肯定不現(xiàn)實。因此,只能由村民通過海選,選舉自己最信任的代理人,組成專門的議事機構,負責這筆巨額資金的決策、管理和監(jiān)督。同時,村干部必須放棄獨攬公共服務資金的管理權和使用權。唯有如此,才能真正避免村民的猜疑、爭議和不滿。

1.3 災后重建工作的挑戰(zhàn)與應對

“5·12”地震之后的重建工作,同樣讓鄉(xiāng)村遇到了不少棘手的新問題。這些問題的艱巨性,遠遠超過了村委會的應付能力。一方面,災后重建涉及村民的切身利益,人們對重建的利益訴求與心理預期各不相同,僅靠原有的基層組織和干部,很難協(xié)調(diào)處理好村民不同的利益訴求。尤其是對房屋選址、戶型、征地拆遷、項目招投標及質(zhì)量監(jiān)管等,幾乎每一個環(huán)節(jié),都會涉及復雜的利益,處理不好,就容易帶來復雜的社會問題。另一方面,災后重建是極其敏感的公共問題,稍有不慎就會帶來不良的社會影響。因此,在災后重建中,村干部不得不鼓勵和支持村民對公共事務的廣泛參與,讓利益相關者自己決策、自己管理和自己監(jiān)督,讓村民充分發(fā)揮主體作用。因而,村干部只能以輔導員的角色,協(xié)助議事會處理各種公共事務,唯有如此,才得以應付災后重建工作中的各種挑戰(zhàn)。

新的公共事務,對基層治理帶來的挑戰(zhàn),激發(fā)了人們對治理創(chuàng)新的需求。治理創(chuàng)新的需求者,不僅是村干部和村民,同時還包括地方政府。因為地方政府是基層治理的責任者,因而大都樂意鼓勵和支持地方治理創(chuàng)新。村民議事會,由鄉(xiāng)村的內(nèi)生經(jīng)驗,上升為制度化的模式得以在成都全市推廣,政府的鼓勵和支持不可或缺。最初的新村發(fā)展議事會,經(jīng)過不斷規(guī)范化和制度化,才最終變?yōu)榇迕褡h事會,并使其在更大范圍的基層治理中持續(xù)發(fā)揮作用。

2 因事而議:村民議事會的組織結構與運作方式

村莊本已設立了村民會議和村民代表會議,之所以再新設村民議事會,就在于后者能夠在基層民主中為民主參與提供更好的載體,同時又能夠在基層治理中,為集合民智民力提供更好的平臺。而村民議事會的積極效用,與其特有的組織結構和運作方式有關聯(lián)。

2.1 依事而定村民議事會的組織結構

村莊公共事務由不同層次和類型的組織構成,與之相應,村民議事會分為常規(guī)議事會和專項議事會,前者負責全局性公共事務的處理,后者負責局部范圍內(nèi)專項性事務的處理。

2.1.1 村民議事會的組織架構

一是常規(guī)議事會。它主要負責村民在全局性公共事務中行使民主參與的權利。按照公共事務的影響范圍大小,將常規(guī)議事會分為村民小組議事會和村級議事會,前者負責村民在小組范圍內(nèi)的公共事務中行使民主參與的權利,后者負責村民在行政村范圍內(nèi)的公共事務中行使民主參與的權利。村民小組議事會,由全體戶代表,通過海選的方式產(chǎn)生,得票數(shù)前2～3名者成為村民小組議事會的議事員。得票數(shù)最高者,成為村級議事會的議事員。因為議事員都必須經(jīng)過村民海選產(chǎn)生,所以村民小組長和村委會干部,既可能當選議事員,也可能當選不了議事員。議事員實行彈性調(diào)整制度,不能正常履行民主權利的議事員,按海選得票數(shù)依次替補。

二是專項議事會。它專門負責處理只涉及部分村民利益的特定公共事項,保證利益相關者在特定公共事務中的民主參與權利。因此,專項議事會,只能由利益相關的農(nóng)戶參與。首先,由農(nóng)戶家中推選戶代表,全權代表家庭行使民主參與的權利;其次,按照每15戶產(chǎn)生一名議事員的標準,由戶代表通過海選的方式,投票選舉產(chǎn)生議事員,組成專項議事會。議事員同樣實行彈性調(diào)整制度。專項議事會針對特定的事項設立,因而比村民會議和村民代表會議具有更強的任務針對性。由于專項議事會由利益相關者組成,由利益相關者行使民主參與的權利,因此,其凝聚力和民主參與的活力遠比村民會議、村民代表會議乃至常規(guī)議事會強。

2.1.2 村民議事會與村民會議的關系

村民會議及村民代表會議與村民議事會之間的關系,實質(zhì)就是村民議事會的權力來源問題。為了理順二者之間的關系,使之符合《村民委員會組織法》的規(guī)范要求,探索者將二者之間定位為一種授權關系,即村民議事會的合法權力,來自于村民會議和村民代表會議的授權。鑒于村民會議涉及范圍太大,組織難度太高,因此授權方式為:利用每三年一次村委會換屆選舉的機會,組織召開村民大會,在村民大會上,通過票決的方式,正式履行授權的程序。

2.2 依事而定村民議事會的運作方式

村民議事會在基層民主及治理中,之所以能夠讓村民實際享有村莊公共事務治理的民主參與權利,在于村民議事會的運作嚴格遵循了以事為中心,讓與事有關聯(lián)的利益相關者主導公共事務的決策權、管理權和監(jiān)督權,包括村干部在內(nèi)的其他與事無關及無直接利益關聯(lián)者,無權干擾村民對相關事務的決策權、管理權和監(jiān)督權。

2.2.1 尊重利益相關者的權利,以票決的方式做決策

在村民自治既有的運作模式下,村莊公共事務的決策權大都由村干部掌握,村民很難享有參與民主決策的機會。為重新調(diào)整這種不合理的權力格局,村民議事會在運轉(zhuǎn)過程中嚴格保護利益相關者實際享有參與決策的民主權利。

首先,要求與事有關聯(lián)的利益相關者才享有選舉和被選舉為議事員的資格。同時,議事員的選舉嚴格遵循海選原則。這種運作方式,意在提高議事會的利益關聯(lián)度,增強議事會的利益訴求強度,強化議事會的內(nèi)部凝聚力,保障議事會的運轉(zhuǎn)活力。

其次,事關村民利益的公共事務,任何決策都要經(jīng)議事會的票決通過才具有合法效力。村委會及其人員不得掌控決策權力。其中,專項議事會享有特定事項的唯一決策權。村支委會書記作為專項議事會的召集人,只負責把握工作方向,但不享有一票否決權,不享有最后的拍板權,一切事項的決策必須經(jīng)過議事會投票表決通過。村支委會書記與其他議事員一樣,只能享有一票的決策權利。未當選為議事員的其他村干部,都不得享有直接參與決策的權利。這種決策方式,意在防止村干部左右村民議事會的決策,充分保障村民參與決策的民主權利。

以災后重建項目為例。在災后重建工作中,首先,由重建戶海選產(chǎn)生議事員,組成重建戶議事會。其次,重建房屋的選址、戶型和招投標等環(huán)節(jié)的決策,全都由重建戶議事會自己決策。尤其是在重建項目的招投標過程中,在眾多公司的投標中,重建戶究竟信任和選擇哪家建筑公司,由重建戶議事會當場開啟標書,公布投標價格,并以票決的方式行使決策權利。

2.2.2 強化利益相關者的責任,讓群眾做群眾的工作

村民議事會讓村民實際享有參與村莊公共事務管理的民主權利,主要方式是由村民議事會直接參與公共事務的日常管理工作,即讓村民自己管理自己,將過去由干部做群眾的工作,轉(zhuǎn)變?yōu)樽屓罕娙プ鋈罕姷墓ぷ鳌６逦瘯刹縿t由群眾工作的主導者,變成為群眾工作的輔導員。村民則由群眾工作的對象或旁觀者,轉(zhuǎn)變?yōu)槿罕姽ぷ鞯闹髁姟?/p>

當村莊某項公共事業(yè)建設,在推進過程中遇到矛盾與阻力時,暫時中止項目推進,以避免帶來更大的矛盾與沖突。然后由村民議事會出面協(xié)調(diào),待問題得到妥善解決之后,再重新啟動項目。村民議事會作為利益相關者,有足夠的動力去參與群眾工作。同時,村民議事會作為人數(shù)眾多的群體,他們比村干部擁有更多的社會資本,更容易促使各利益方達成妥協(xié)。

以災后重建中的征地糾紛調(diào)節(jié)為例。由征地糾紛導致的重建項目被迫中斷,會引發(fā)重建戶的強烈關注,重建工作能否順利推進,事關他們的切身利益,因而他們有足夠的動力去參與群眾工作。為此,他們會積極動員自己擁有的社會資本,去協(xié)調(diào)各方利益。村莊社會中的血緣、地緣與人情關系,賦予了他們豐富的社會資本,為他們的群眾工作準備了充足的條件。

2.2.3 注重參與的無縫化鏈接,使監(jiān)督的視野無盲區(qū)

既有的基層民主與村莊治理模式,村民在形式上可以通過村務公開和工作審查制度,對村委會及其人員的工作狀況進行監(jiān)督審查。但在實際工作中,村務公開和對村干部的職務審查大都未能嚴格執(zhí)行。主要原因是,一方面,這些監(jiān)督大都屬于事后監(jiān)督;另一方面,這些監(jiān)督往往是村干部的內(nèi)部監(jiān)督。因此,民主監(jiān)督往往流于形式而缺乏實質(zhì)內(nèi)容。

村民議事會在監(jiān)督方式上有了較大的改進,即把監(jiān)督工作分解細化到村務工作的每一個環(huán)節(jié)。其基本前提是,在村莊公共事務的決策和管理中每一個工作環(huán)節(jié),村民議事會都實際行使了民主參與的權利。同時,村莊公共事務每一個環(huán)節(jié)的運作情況,都能及時傳達給每一個農(nóng)戶,因而極大降低了村干部暗箱操作的機會。

以村莊公共服務資金的使用和管理為例。每年要實施哪些公共項目,項目建設的先后順序是什么,以及相應的資金預算是多少,都要經(jīng)過村民議事會的投票表決通過。并且,票決通過的決議,都要以預算表格的形式分發(fā)到每一個農(nóng)戶。建設項目的招投標及具體的實施方案,都要經(jīng)過村民議事會投票表決。在年度計劃完成之后,村民議事會要對資金使用情況進行逐項審核,以形成決算報告,并將決算表格分發(fā)給每個農(nóng)戶。因此,通過將監(jiān)督工作分解到公共事務的事前、事中和事后等每一個環(huán)節(jié),使村干部在公共項目建設中的工作狀況,能夠做到及時公開和透明化。

此外,村民議事會與村干部之間是一種委托代理關系,即村民議事會將村莊事務治理的部分權力委托給村干部,目的是實現(xiàn)村民的利益訴求。同時,由于村民議事會是一個利益相關者組成的民主參與組織,議事員是為了自己的切身利益而行使民主監(jiān)督權利,因而,他們有更充足的動力,能夠以主人翁的姿態(tài),從外部去執(zhí)行對村干部的監(jiān)督。

3 村民議事會的價值與局限

村民議事會作為基層民主有效實現(xiàn)形式的新探索,有著巨大的現(xiàn)實價值,值得人們?nèi)ド钊胪诰?但也存在著不可忽視的局限,需要人們?nèi)フJ真對待。

3.1 村民議事會的現(xiàn)實價值

村民議事會是村民在村莊公共事務中實際行使民主參與權利的重要載體,其誕生與推廣,不僅為基層民主帶來了新的活力,同時為基層社會治理帶來了新的希望。

一是保障村民的民主權利,提高了村民對基層民主的信心和參與村莊事務的熱情。通過村民議事會模式,村民作為公共事務的當事人,實際享有村莊公共事務的決策權、管理權和監(jiān)督權,從而提高了村莊公共事務的公開透明度。這樣既避免了干部暗箱操作帶來的濫用職權問題,又避免了村民因信息不對稱導致的對村支兩委及干部的猜疑。村民村莊事務參與權的保障,也增強了人們對村民自治的信心。一個重要的表現(xiàn)是,村民對待開會的態(tài)度轉(zhuǎn)變。過去因為開會只是村民聽干部講話,因而人們?nèi)狈ψ陨韮r值的體驗和感知,認為開會與否都無關緊要。在村民議事會的運作過程中,人們作為公共事務的當事人,有權在會上表達自己的觀點,有權通過投票的方式對公共事務做出決策,也有權對公共事務行使管理權和監(jiān)督權,從而使人們在享受權利的同時,獲得了對自我價值的體驗和感知,進而對基層民主有了信心,對參與村莊事務治理有了熱情。

二是讓干部擺脫矛盾的糾纏,融洽了干群關系,增強了他們對基層民主的支持能力。村支兩委人員是村干部,也是土生土長的村民,他們的日常生活、人情關系及利益訴求大都在鄉(xiāng)村。這種特殊的身份,使他們在處理村莊公共事務時,極容易卷入矛盾的糾纏中難以自拔。村民議事會將村莊公共事務的決策權、管理權與監(jiān)督權都還給村民,讓當事人及利益相關者實際承擔起對村莊公共事務的應有責任。村支兩委及干部則從各種復雜矛盾的糾纏中抽身,超脫于村內(nèi)各種利益紛爭,能夠以更公正的身份去協(xié)助村民議事會協(xié)調(diào)處理村內(nèi)各種利益關系,有助于化解舊的干群矛盾,并能有效避免新的干群矛盾產(chǎn)生,從而提高干部在群眾中的威信,也增強了他們在基層民主中的支持能力。就村干部自身而言,通過自治創(chuàng)新,讓他們普遍感受到,工作難度得以大幅降低。就村民而言,大家也不再以異樣眼光與抵觸心理去看待和應對村干部的工作,從而使村干部的工作環(huán)境有了很大的改善。

三是完善了基層民主制度,增強了村民自治在經(jīng)濟社會發(fā)展中的自我調(diào)適和適應能力。村民自治作為基層民主的一項制度安排,在各項制度遠未定型的背景下建立起來,仍處于不斷發(fā)展和完善之中。按照《村民委員會組織法》的規(guī)定,村民會議及村民代表會議,是行政村內(nèi)的最高決策與監(jiān)督機構。但在實踐中,由于村民的流動性較大,村莊公共事務與村民之間的利益關聯(lián)度也不夠高,使其仍存在著較大的改進空間。村民議事會對村民自治制度的完善主要表現(xiàn)在:一方面實行議事員動態(tài)調(diào)整制度,將那些因打工或經(jīng)商長期在外而不能正常履職的議事員、那些缺乏參與興趣而不愿履職的議事員,以及那些缺乏責任心而不認真履職的議事員予以淘汰,并按海選得票數(shù)次第增補進議事會之中。實行議事員動態(tài)調(diào)整制度,目的在于克服因人員流動、民主參與的動力及能力不足給基層民主發(fā)展帶來的阻礙。另一方面,村民議事會成員由當事人及利益相關者組成,在利益驅(qū)動下參與的積極性比較高,因而能夠較好地解決村民會議、村民代表會議因利益過度分散導致參與動力不足的問題。

3.2 村民議事會的潛在局限

村民議事會有著巨大的現(xiàn)實價值,但同時也存在著一定的局限。

首先,村民議事會存在事的局限性。村民議事會的產(chǎn)生和運作,都離不開公共事務的存在?？梢灾v,沒有公共事務,就沒有村民議事會。公共事務的運作和發(fā)展,需要公共投入。投入要么靠政府支持,要么靠村莊內(nèi)生資源的支撐。但在那些既缺乏政府支持,又缺乏內(nèi)生資源支撐的貧困地區(qū),村莊很難有持續(xù)性的公共事業(yè)。這種情況下,即使村干部尊重村民參與的民主權利,村民可能還會無事可干,村民議事會仍然缺乏生存的基礎。

其次,議事員的民主參與習慣有待培養(yǎng)和提高。村民在公共事務中行使參與的民主權利,需要遵循民主參與的基本規(guī)則,需要認真對待民主參與的神圣權利。但在實踐中,一些議事員在村民議事會上,往往就那些與主題無關的事情爭論不休,使討論難以進入正題。也有人將小孩帶進會場玩耍,還有人在會場聊天。這都影響了民主參與的質(zhì)量。

再次,議事員民主參與積極性的維系面臨挑戰(zhàn)。由于常規(guī)議事會處理的公共事務與議事員的利益關聯(lián)不如專項議事會那么強,一些議事員存在參與疲勞的問題。他們在參與初期非常積極,也十分珍視自己的民主權利。但隨著時間推移,一些人沒有了最初的新奇與興奮,不少議事員開始表達對薪酬待遇即誤工補貼的訴求。這是否預示著議事員有干部化的傾向?這些問題值得我們進一步觀察和研究。

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[4]與邛崍市羊安鎮(zhèn)仁和社區(qū)書記雍和清的訪談,訪談記錄:CD20140531-02.