(華東政法大學(xué)政治學(xué)研究所,上海 201620)

中共十八屆四中全會(huì)特別強(qiáng)調(diào)了法治建設(shè)的重要性。然而,對(duì)法治問(wèn)題的討論不能孤立地展開(kāi)。十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)的法治建設(shè)問(wèn)題需要與十八屆三中全會(huì)提出的“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[1]結(jié)合起來(lái)討論。簡(jiǎn)言之,法治問(wèn)題的討論應(yīng)該放在國(guó)家治理的框架下展開(kāi)。本文試圖考察中國(guó)特色法治的內(nèi)涵及其與中國(guó)的國(guó)家治理之間的關(guān)系。筆者對(duì)法治和國(guó)家治理問(wèn)題的展開(kāi)既基于學(xué)理,也基于十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》(下文簡(jiǎn)稱《決定》)。筆者首先對(duì)國(guó)家治理的概念內(nèi)涵進(jìn)行界定,之后考察法律在國(guó)家治理中的重要作用,然后探究中國(guó)法治和西方法治之間的異同,最后對(duì)執(zhí)政黨、人民、國(guó)家以及法治之間的關(guān)系進(jìn)行整體性的討論。

1 國(guó)家治理的概念內(nèi)涵

“國(guó)家治理”概念的核心是“治理”。要明確界定“國(guó)家治理”這一概念,首先要在“治理”的內(nèi)涵上達(dá)成共識(shí)。近20年來(lái)學(xué)術(shù)界在這一領(lǐng)域的研究成果,多數(shù)都強(qiáng)調(diào)“治理”的非中心和社會(huì)導(dǎo)向的內(nèi)涵[2]4-5[3]。在概念界定中,對(duì)學(xué)術(shù)界已有知識(shí)的梳理非常重要,但同時(shí)也應(yīng)該考察“治理”一詞的中文詞源學(xué)內(nèi)涵。人們?cè)谑褂谩爸卫怼币辉~時(shí)會(huì)自然地將其中文內(nèi)涵附著在這一概念上。因此,筆者嘗試對(duì)“治理”一詞的中文詞源進(jìn)行探究。

“治”在《說(shuō)文解字》中的解釋是:“水。出東萊曲城陽(yáng)丘山,南入海。從水臺(tái)聲?！盵4]634這句解釋實(shí)際上描述的是治水的過(guò)程。換言之,“治”的最初含義是“治水”,然后引申為“治天下萬(wàn)物”。此外,“治”的另一核心含義是“非亂”。例如,“禹以治,桀以亂,治亂非天也”(《荀子·天論》)?！袄怼痹凇墩f(shuō)文解字》中的解釋是:“治玉也。從玉里聲?！盵5]15換言之,“理”是“治玉”的過(guò)程。清代訓(xùn)詁學(xué)家段玉裁在《說(shuō)文解字注》中對(duì)“理”則主要在兩層含義上做了精彩解釋。一層含義是天理:“凡天下一事一物,必推其情至于無(wú)憾而后即安。是之謂天理。是之謂善治。”這里的“天理”類似于一種自然法或自然規(guī)律。另一層含義則是分理:“理者,察之而幾微必區(qū)以別之名也。是故謂之分理?！盵6]47這里的“分理”主要是指一種基于個(gè)體性或具體情境的區(qū)分對(duì)待。在實(shí)際應(yīng)用中,這種區(qū)分對(duì)待就表現(xiàn)為因地制宜或因材施教。將“治”和“理”放在一起,我們可以看到,“治”更多是目標(biāo),而“理”更多是實(shí)現(xiàn)“治”的方法和手段。

在以上討論的基礎(chǔ)上,筆者嘗試總結(jié)出中國(guó)人“治理”觀念的一些特點(diǎn):一是強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定性?！爸巍笔恰胺莵y”,而“亂”就是不穩(wěn)定,所以“治”首先是穩(wěn)定。二是強(qiáng)調(diào)整體性。正如之前對(duì)“治”的詞源學(xué)考證,“治”的原初含義是“治水”。西方學(xué)者將中華文明總結(jié)為“治水文明”,而“治水”則是一種大規(guī)模的集體協(xié)作,所以中華文明很早就出現(xiàn)了官僚制度和集體協(xié)作的因素。三是強(qiáng)調(diào)自發(fā)性。這是“天理”的內(nèi)涵。中華文明中有很強(qiáng)的、樸素的自然觀念。例如,“人法地,地法天,天法道,道法自然。”(《道德經(jīng)·道經(jīng)第二十五章》)。四是強(qiáng)調(diào)情境性。這是“分理”的內(nèi)涵?！胺掷怼币笠环N基于某種特殊性或情境性的治理,或者說(shuō)是一種因地制宜的治理。因此,就中文的詞源學(xué)內(nèi)容來(lái)看,“治理”既強(qiáng)調(diào)多中心的內(nèi)容(自發(fā)性和情境性),同時(shí)也強(qiáng)調(diào)國(guó)家自身的力量(穩(wěn)定性和整體性)。

在厘定了“治理”的中文詞源學(xué)內(nèi)涵之后,我們可以對(duì)“國(guó)家治理”的概念進(jìn)行進(jìn)一步的考察。從字面上來(lái)看,“國(guó)家治理”是“國(guó)家”與“治理”的組合。然而,這一組合并沒(méi)有標(biāo)識(shí)清楚“國(guó)家”與“治理”之間的關(guān)系。因此,研究者在使用“國(guó)家治理”這一概念時(shí),可能會(huì)出現(xiàn)三種不同的含義:一是以國(guó)家為單元的治理,即“國(guó)家的治理”。從這個(gè)意義上來(lái)看,我們可以把“國(guó)家治理”作為一個(gè)層級(jí)嵌在“鄉(xiāng)村治理”、“城市治理”、“地區(qū)治理”(超國(guó)家)和“全球治理”的序列治理結(jié)構(gòu)之中。二是以國(guó)家為主體的治理,即“國(guó)家去治理”。這層含義強(qiáng)調(diào)國(guó)家作為主動(dòng)性的角色去干預(yù)和調(diào)控經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的方方面面。三是以國(guó)家為客體的治理,即“對(duì)國(guó)家的治理”。這層含義強(qiáng)調(diào)國(guó)家的利維坦性質(zhì),并認(rèn)為如果不對(duì)國(guó)家形成有效的制約和限制,那么國(guó)家將會(huì)對(duì)個(gè)人的生活和社會(huì)的活力形成壓迫性的影響。這三層含義相互牽制,并存在一些緊張關(guān)系。然而,多數(shù)研究者在使用時(shí),把這三者關(guān)系合并在一起討論。

就其組成而言,國(guó)家治理的內(nèi)涵主要體現(xiàn)在國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力兩方面。一個(gè)完整意義的國(guó)家治理體系應(yīng)該包括如下三個(gè)系統(tǒng):一是秩序系統(tǒng)。秩序系統(tǒng)主要表現(xiàn)在國(guó)家對(duì)資源的汲取、暴力的壟斷以及安全保證的提供等方面。秩序系統(tǒng)是國(guó)家構(gòu)建最基本的內(nèi)容。二是賦權(quán)系統(tǒng)。賦權(quán)系統(tǒng)使得政治統(tǒng)治合法化。暴力的過(guò)度使用可能會(huì)導(dǎo)致暴力壟斷的喪失,因此,國(guó)家需要更為復(fù)雜的多方參與的社會(huì)過(guò)程,將汲取資源和壟斷暴力合法化。在現(xiàn)代社會(huì)中,國(guó)家治理的合法性功能主要通過(guò)選舉民主和協(xié)商民主等形式來(lái)實(shí)現(xiàn)。三是創(chuàng)新系統(tǒng)。創(chuàng)新系統(tǒng)的目的是激發(fā)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)創(chuàng)新。過(guò)度汲取資源可能會(huì)導(dǎo)致社會(huì)資源的枯竭,所以一個(gè)卓有成效的國(guó)家治理模式會(huì)在一定程度上汲取社會(huì)資源的同時(shí)激發(fā)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的創(chuàng)新。

對(duì)國(guó)家治理能力的評(píng)價(jià)有三個(gè)標(biāo)準(zhǔn):一是有效性評(píng)價(jià)。國(guó)家治理能力并非總是越強(qiáng)越好,而是這一能力應(yīng)該在有效和有限度的框架內(nèi)得到使用。過(guò)強(qiáng)的國(guó)家治理能力容易導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)和社會(huì)部門(mén)的壓制,從而可能引致國(guó)家治理能力的濫用。二是完整性評(píng)價(jià)。國(guó)家治理能力的內(nèi)容不僅包括資源汲取能力和秩序穩(wěn)定能力,而且還應(yīng)該包括公共服務(wù)提供能力和公共危機(jī)應(yīng)對(duì)能力。三是效率評(píng)價(jià)。國(guó)家治理能力不僅要看其實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)和效果,而且還要觀察其達(dá)到這些目標(biāo)和效果所使用的成本。簡(jiǎn)言之,基于效率評(píng)價(jià)的國(guó)家治理能力是國(guó)家治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度與實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)所使用的資源之間的比值。

2 法治、法律與國(guó)家治理

因?yàn)楸疚挠懻摰暮诵氖欠ㄖ闻c國(guó)家治理的關(guān)系,所以這里需要先討論法治的涵義。法治是相對(duì)于人治而言的。人治是指政治精英在政治和社會(huì)治理中發(fā)揮主導(dǎo)性作用,而法治則是指法律在政治和社會(huì)治理中發(fā)揮主導(dǎo)性作用。從這一意義上講,人治和法治的區(qū)別就是法律的地位。在前現(xiàn)代社會(huì),政治精英是政治過(guò)程的中心,而法律則是政治精英治國(guó)理政的工具。在現(xiàn)代社會(huì),法律被嵌入到政治過(guò)程之中,發(fā)揮著自主性的影響,而政治精英也不得不遵循法律的框架。韋伯用傳統(tǒng)型權(quán)威、魅力型權(quán)威和法理型權(quán)威的分類來(lái)討論這一問(wèn)題[7]241。既然法律是法治概念的內(nèi)核,那么要研究法治與國(guó)家治理的關(guān)系,就需要先討論法律在國(guó)家治理中的作用。

對(duì)于國(guó)家治理體系而言,法律在其中的作用主要集中在兩點(diǎn)。首先,國(guó)家治理體系中每一個(gè)子系統(tǒng)的良性運(yùn)行都需要高度地法律化。法律化就是自發(fā)性的系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)檎降姆珊椭贫鹊倪^(guò)程。如前所述,國(guó)家治理體系由秩序系統(tǒng)、賦權(quán)系統(tǒng)、創(chuàng)新系統(tǒng)構(gòu)成。秩序系統(tǒng)的功能主要體現(xiàn)為國(guó)家對(duì)社會(huì)資源的汲取和對(duì)暴力使用的壟斷,而這兩點(diǎn)的實(shí)現(xiàn)都要高度依賴法律框架的構(gòu)建。國(guó)家的財(cái)政汲取涉及到中央與地方之間以及國(guó)家與個(gè)人之間關(guān)于稅收的一系列制度安排和法律規(guī)定,這部分在部門(mén)法的框架中屬于經(jīng)濟(jì)法的內(nèi)容。國(guó)家對(duì)暴力使用的壟斷同樣高度依賴法律框架的建立,而這方面的內(nèi)容主要體現(xiàn)在刑法框架中。刑法的主要功能就是禁止民間的暴力使用,并用統(tǒng)一的規(guī)范懲罰民間的暴力使用。

賦權(quán)系統(tǒng)的內(nèi)核是人民對(duì)政治過(guò)程的參與,它同樣需要法律框架的保障。譬如,《決定》中強(qiáng)調(diào)人民對(duì)立法過(guò)程的參與,要“創(chuàng)新公眾參與立法方式”,而保障這一內(nèi)容實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵是對(duì)2000年頒布的我國(guó)《立法法》的進(jìn)一步完善?！读⒎ǚā沸枰谛抻喓屯晟频倪^(guò)程中更加明確人民對(duì)立法過(guò)程的參與。另外,《決定》特別強(qiáng)調(diào)在政府決策時(shí)要把“公眾參與”作為重大行政決策法定程序的第一條。同樣,這一點(diǎn)的實(shí)現(xiàn)也首先需要在相關(guān)行政法律的修訂中將“公眾參與”在法律規(guī)定上得以明確。

創(chuàng)新系統(tǒng)涉及國(guó)家如何激發(fā)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的活力,而法律在這一過(guò)程中發(fā)揮重要的保障和調(diào)節(jié)功能。保持經(jīng)濟(jì)活力的關(guān)鍵有兩大內(nèi)容:一是保護(hù)人民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán),二是保障社會(huì)的公平正義。2007年我國(guó)《物權(quán)法》的頒布是財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的重大突破,然而這一立法也只能解決產(chǎn)權(quán)保護(hù)的部分問(wèn)題。因此,《決定》特別強(qiáng)調(diào)了“編纂民法典”的重要性。公平正義則主要通過(guò)經(jīng)濟(jì)法和稅法等內(nèi)容來(lái)實(shí)現(xiàn)。同時(shí),由于這兩大內(nèi)容之間存在一定的緊張關(guān)系,所以《決定》試圖將產(chǎn)權(quán)保護(hù)與公平正義調(diào)和起來(lái),即“健全以公平為核心原則的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度”[7]。保持社會(huì)活力的關(guān)鍵則是要給予社會(huì)適度的空間,而實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)的關(guān)鍵是通過(guò)法律確定公民的社會(huì)權(quán)利以及公民行為的框架。《決定》明確提出要保障公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、基本政治權(quán)利等各項(xiàng)權(quán)利不受侵犯,保障公民的經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各方面權(quán)利得到落實(shí),實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利保障法治化。《決定》還特別強(qiáng)調(diào),要為社會(huì)創(chuàng)新提供法律框架,即推進(jìn)社會(huì)治理體制創(chuàng)新的法律制度建設(shè)和加強(qiáng)社會(huì)組織立法。

其次,法律是國(guó)家治理子系統(tǒng)內(nèi)部整合以及子系統(tǒng)之間相互聯(lián)結(jié)的黏合劑。國(guó)家治理體系的子系統(tǒng)內(nèi)部分為許多的次級(jí)系統(tǒng),所以子系統(tǒng)內(nèi)部需要整合。同時(shí),子系統(tǒng)之間也存在很大差異,而在實(shí)際運(yùn)行時(shí)子系統(tǒng)之間會(huì)相互發(fā)生聯(lián)系。因此,如何在子系統(tǒng)內(nèi)部以及子系統(tǒng)之間實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)整合就成為一個(gè)重要的問(wèn)題。許多社會(huì)問(wèn)題往往涉及多個(gè)子系統(tǒng)。譬如,社會(huì)抗?fàn)巻?wèn)題既涉及秩序系統(tǒng),即社會(huì)抗?fàn)幙赡軙?huì)導(dǎo)致國(guó)家暴力壟斷的失效(社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人可能會(huì)訴諸暴力),同時(shí)社會(huì)抗?fàn)幰采婕百x權(quán)系統(tǒng),即組織良好的賦權(quán)系統(tǒng)往往會(huì)減少社會(huì)抗?fàn)幍谋l(fā)(社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人會(huì)傾向于通過(guò)低成本的方式來(lái)表達(dá)其意愿)。這兩個(gè)系統(tǒng)的運(yùn)行邏輯是完全不同的。秩序系統(tǒng)的基本邏輯是自上而下的刑罰和懲戒,而賦權(quán)系統(tǒng)的邏輯是自下而上的契約和同意。這兩大系統(tǒng)整合的關(guān)鍵是,既要在憲法層面確立基本原則,同時(shí)也要在基本法層面實(shí)現(xiàn)法條對(duì)接。憲法要在社會(huì)表達(dá)和國(guó)家暴力使用的基本原則上實(shí)現(xiàn)法理上的邏輯自洽。同時(shí),基本法的法條規(guī)則一方面要與憲法層面的法理精神相契合和貫通,另一方面基本法的法條之間在內(nèi)容和邏輯上也要融通和對(duì)接。通過(guò)這種法理上的邏輯和內(nèi)容整合,國(guó)家治理的體系就可以更為完善地構(gòu)建起來(lái)。

對(duì)于國(guó)家治理能力而言,法律框架同樣是非常重要的。上一部分闡述了國(guó)家治理能力的三個(gè)評(píng)價(jià)內(nèi)容:有效性評(píng)價(jià)、完整性評(píng)價(jià)和效率評(píng)價(jià)。下面就從這三個(gè)方面來(lái)討論法律對(duì)國(guó)家治理能力的重要作用。第一,法律可以在保障國(guó)家治理能力有效性的同時(shí)制約國(guó)家治理能力的濫用。首先,法律可以提供一個(gè)可預(yù)期的行為和過(guò)程框架。換言之,在設(shè)定某一治理目標(biāo)后,國(guó)家可以通過(guò)立法或法律間的協(xié)調(diào)來(lái)形成針對(duì)這一目標(biāo)的治理能力。因?yàn)榇嬖诜傻谋Ｕ瞎δ?這一能力是制度化的和可預(yù)期的。法律本身內(nèi)含了強(qiáng)制和懲罰的要素,所以每一個(gè)治理過(guò)程的參與方都不能懈怠和疏忽,否則將會(huì)受到法律的懲罰。這種制度化的框架會(huì)將治理引入一種自我運(yùn)行和自我強(qiáng)化的路徑依賴之中。其次,因?yàn)榇嬖诜傻南拗坪捅O(jiān)督,所以國(guó)家治理能力必須在一定的框架內(nèi)運(yùn)用。當(dāng)其行為偏離國(guó)家治理的基本目標(biāo)時(shí),法律的強(qiáng)制和懲罰功能則會(huì)顯現(xiàn)。

第二,法律可以幫助國(guó)家治理能力在內(nèi)容上進(jìn)一步完善。整體來(lái)看,中國(guó)的國(guó)家治理在資源汲取能力和秩序穩(wěn)定能力方面已經(jīng)有不錯(cuò)的發(fā)展,但在公共服務(wù)提供能力和公共危機(jī)應(yīng)對(duì)能力方面卻還有許多不足,對(duì)此的進(jìn)一步完善非常依賴相關(guān)法律制度的推進(jìn)。譬如,《決定》對(duì)公共服務(wù)提供能力的法制化提出了要求:“依法加強(qiáng)和規(guī)范公共服務(wù),完善教育、就業(yè)、收入分配、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、食品安全、扶貧、慈善、社會(huì)救助和婦女兒童、老年人、殘疾人合法權(quán)益保護(hù)等方面的法律法規(guī)。”[8]再如,《決定》對(duì)恐怖主義等公共危機(jī)的應(yīng)對(duì)也提出了法制化的發(fā)展目標(biāo):“加快國(guó)家安全法治建設(shè),抓緊出臺(tái)反恐怖等一批急需法律,推進(jìn)公共安全法治化,構(gòu)建國(guó)家安全法律制度體系?！盵7]因此,不難看出,法律對(duì)于中國(guó)的國(guó)家治理能力的完整性構(gòu)建具有重要的意義。

第三,法律可以降低國(guó)家治理能力的運(yùn)行成本。規(guī)定明確和實(shí)施良好的法律框架可以減少非制度化的溝通和談判,從而減少治理過(guò)程中的交易成本。規(guī)定含混和選擇性適用的法律框架則會(huì)導(dǎo)致人治的出現(xiàn),而人治往往與腐敗等密切關(guān)聯(lián)。許多與人治相關(guān)的腐敗行為都造成了極大的社會(huì)資源浪費(fèi)。因此,要實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力的低成本和高效運(yùn)行,必須建立清晰而嚴(yán)厲的法律框架。

總之,國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力的進(jìn)一步建設(shè)必須高度依賴法律的框架效應(yīng)和整合功能,正如《決定》所指出的,“依法治國(guó),是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障,是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求”[7]。

3 法治的普遍性內(nèi)涵與特殊性內(nèi)涵

前面討論了法律在國(guó)家治理中的重要作用。法治和法律是密切相關(guān)的兩個(gè)概念。法律是一種正式制度,而法治則是一個(gè)過(guò)程(即法律的治理過(guò)程)。換言之,法律所體現(xiàn)的是國(guó)家強(qiáng)制或規(guī)范社會(huì)行為過(guò)程中的規(guī)定性內(nèi)容,而法治則涉及這些規(guī)定性內(nèi)容如何適用以及適用背后的邏輯。作為現(xiàn)代化的重要內(nèi)容之一,法治存在一定的普遍性。法治的普遍性是指,不同國(guó)家的法律在治理國(guó)家和社會(huì)時(shí)有一些共通的規(guī)律和內(nèi)涵。具體而言,中西方法治的共通之處主要集中在如下幾點(diǎn):

第一,法律的權(quán)威性,特別是憲法的權(quán)威性。這一點(diǎn)中西方都存在共識(shí)?！稕Q定》特別強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)決維護(hù)憲法法律權(quán)威”,同時(shí)還指出中國(guó)要引入憲法宣誓制度,并且將每年12月4日定為國(guó)家憲法日。習(xí)近平在解釋這一制度的引入時(shí)也采用了一種普遍性的邏輯,他指出,“這是世界上大多數(shù)有成文憲法的國(guó)家所采取的一種制度。在142個(gè)有成文憲法的國(guó)家中,規(guī)定相關(guān)國(guó)家公職人員必須宣誓擁護(hù)或效忠憲法的有97個(gè)”,“這樣做,有利于彰顯憲法權(quán)威,增強(qiáng)公職人員憲法觀念”[9]。

第二,法律是可預(yù)期的。法律的適用應(yīng)該適用于將來(lái)的情形,而非過(guò)去的情形,這便是法律的不溯及既往原則。同時(shí),法律還應(yīng)該相對(duì)明確和清晰。美國(guó)法學(xué)家富勒(Lon L.Fuller)就認(rèn)為法律制度應(yīng)該具備如下原則:法律的一般性;法律應(yīng)該明確公布;法律應(yīng)適用于將來(lái)的情形,而非溯及既往;法律的明確性;法律要避免邏輯上的矛盾;法律不應(yīng)要求不可能實(shí)現(xiàn)的事情[10]55-106。這樣一種邏輯也體現(xiàn)在我國(guó)的立法實(shí)踐中。

第三,法律是相對(duì)穩(wěn)定的,即法律不能朝令夕改。英國(guó)法學(xué)家菲尼斯(John Finnis)在討論法治時(shí)特別指出,法律規(guī)則應(yīng)是穩(wěn)定的,同時(shí)適用于緊急情況下的特別法令應(yīng)該在一般性規(guī)則的指引下制定[11]270-271。英國(guó)法學(xué)家拉茲(Joesph Raz)在分析法治原則時(shí)也特別強(qiáng)調(diào),法律應(yīng)當(dāng)相對(duì)穩(wěn)定,同時(shí)特別法應(yīng)受到公開(kāi)、穩(wěn)定、明確和一般規(guī)則的指導(dǎo)[12]187-189。

在普遍性之外,法治也具有某種特殊性。法律的治理不可能在真空下進(jìn)行。法律的治理與政治制度、價(jià)值理念、國(guó)家結(jié)構(gòu)等一系列內(nèi)容密切相關(guān),并且會(huì)綜合反映這些外在結(jié)構(gòu)的內(nèi)容。孟德斯鳩將這種特殊性稱為法的精神。孟德斯鳩認(rèn)為,法律與國(guó)家的自然狀態(tài)、政治制度、宗教、財(cái)富、人口、貿(mào)易、風(fēng)俗、習(xí)慣等一系列內(nèi)容相關(guān),而法的精神就“存在于法律和各種事物所可能有的種種關(guān)系之中”[13]7。具體而言,中國(guó)和西方在法治內(nèi)涵的理解上存在一定的差異。西方的法治傳統(tǒng)在自由主義理念的基礎(chǔ)上生成,其具體特征主要圍繞個(gè)體權(quán)利和形式正義的內(nèi)容展開(kāi)。中國(guó)的法治內(nèi)涵則在社會(huì)主義理念的基礎(chǔ)上生成,其具體特征主要圍繞群體權(quán)利和實(shí)質(zhì)正義的內(nèi)容展開(kāi)。

西方的法治傳統(tǒng)特別強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn):一是個(gè)體間的權(quán)利抗辯,二是程序至上。個(gè)體間的權(quán)利抗辯是自由主義的基本邏輯。自由主義把社會(huì)分解為獨(dú)立的個(gè)體,認(rèn)為個(gè)體的自由最終會(huì)導(dǎo)致社會(huì)的整體繁榮,同時(shí),個(gè)體間的權(quán)利抗辯也會(huì)促使社會(huì)形成一種自發(fā)秩序[14]52-79。這一邏輯有其合理性,即在涉及個(gè)體利益時(shí),權(quán)利伸張確實(shí)可以最大限度地保護(hù)個(gè)體利益,而個(gè)體也最有動(dòng)機(jī)去實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。因此,激發(fā)個(gè)體的活力對(duì)于國(guó)家治理非常重要。同時(shí),基本的法律框架也首先需要圍繞個(gè)體的人展開(kāi)。我國(guó)之前頒布的《物權(quán)法》以及未來(lái)要推進(jìn)的民法典實(shí)際上就是圍繞個(gè)體的人展開(kāi)的。然而,過(guò)于強(qiáng)調(diào)個(gè)體也有其不足之處。因?yàn)椴煌膫€(gè)體在資源稟賦和能力建設(shè)方面存在很大的差異,所以盡管個(gè)體在權(quán)利擁有的內(nèi)容上是平等的,但是不同個(gè)體在權(quán)利實(shí)現(xiàn)的效果上會(huì)存在較大差異。簡(jiǎn)言之,弱勢(shì)個(gè)體會(huì)在權(quán)利抗辯中處于不利的地位。

同時(shí),程序?qū)τ诒Ｕ瞎秸x具有重要的作用,然而,西方在程序正義的強(qiáng)調(diào)上已經(jīng)進(jìn)入一種極化的狀態(tài)。這一特征使得法律過(guò)程變得高度技術(shù)化,而當(dāng)事人必須通過(guò)律師進(jìn)行訴訟。然而多數(shù)律師并不是為正義而進(jìn)行訴訟,而是為酬金進(jìn)行訴訟(當(dāng)然許多律師在職業(yè)精神的名義下追求酬金)。這樣,這種高度技術(shù)化和資本化的法律過(guò)程很容易引致的惡果是:窮人的正義無(wú)法得到伸張,而富人則可以逍遙于法律秩序之外。從這一意義上講,程序正義在某種程度上基本上變成了技術(shù)和資本的游戲。此外,西方的這一法治傳統(tǒng)與西方的選舉民主內(nèi)涵是相契合的,即在個(gè)體的基礎(chǔ)上高度追求程序化。西方的選舉民主傳統(tǒng)在運(yùn)行過(guò)程中同樣存在問(wèn)題,譬如,強(qiáng)勢(shì)的個(gè)人或利益集團(tuán)以合乎規(guī)則的形式主導(dǎo)政治過(guò)程,而個(gè)體的人在對(duì)抗資本和利益集團(tuán)的影響時(shí)則處于羸弱的境地。

中國(guó)的社會(huì)主義法治則更為強(qiáng)調(diào)群體權(quán)利和實(shí)質(zhì)正義。與西方強(qiáng)調(diào)選民概念不同,中國(guó)更為強(qiáng)調(diào)人民的概念。人民的概念所反映的是整體性權(quán)利,而不是個(gè)體性權(quán)利。同時(shí),中國(guó)還特別強(qiáng)調(diào)各民族和各界別的代表在法律治理過(guò)程中的參與,這一點(diǎn)首先體現(xiàn)在人大代表的比例性來(lái)源及其直接的立法參與上,同時(shí)也表現(xiàn)在政協(xié)委員對(duì)于立法過(guò)程的協(xié)商參與中。人大代表和政協(xié)委員所代表的往往是群體性的利益,同時(shí)他們的立法參與也是一種群體性權(quán)利的表現(xiàn)。

中國(guó)法治的實(shí)質(zhì)正義特征非常明顯,譬如,在人權(quán)內(nèi)涵的界定上,西方習(xí)慣從人身權(quán)利、社會(huì)權(quán)利和政治權(quán)利等形式性的內(nèi)容上來(lái)界定,而中國(guó)則更為強(qiáng)調(diào)生存權(quán)和發(fā)展權(quán)這樣的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。這種實(shí)質(zhì)正義在《決定》中有完整的表述,“必須堅(jiān)持法治建設(shè)為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民,以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”[8]?！稕Q定》還指出,“良法是善治之前提”。這里的“良法”概念本身就暗含了實(shí)質(zhì)正義的理念,即法律并不是無(wú)涉價(jià)值的,法律所希望最終實(shí)現(xiàn)的是人民對(duì)國(guó)家的有效治理和良善治理。換言之,法律要為人民的利益服務(wù),而不能僅僅成為人們所遵守的強(qiáng)制性權(quán)力。

在對(duì)中西方的法治內(nèi)涵進(jìn)行比較后,我們所獲得的啟示是:一方面要尊重法治的普遍性,即需要在法律的權(quán)威性和可預(yù)期性的框架內(nèi)推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化;另一方面也要把握法治的特殊性,即需要將中國(guó)在國(guó)家治理過(guò)程中關(guān)于法治的地方性知識(shí)(local knowledge)總結(jié)出來(lái),推進(jìn)法治理論創(chuàng)新,發(fā)展符合中國(guó)實(shí)際、具有中國(guó)特色、體現(xiàn)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的社會(huì)主義法治理論。

4 執(zhí)政黨、人民與國(guó)家:在法治的框架內(nèi)

在總結(jié)了中西方法治的異同點(diǎn)之后,我們需要進(jìn)一步思考社會(huì)主義法治與中國(guó)的國(guó)家治理究竟是何種關(guān)系。中國(guó)的國(guó)家治理主要涉及兩大主體:一是人民,其通過(guò)人民代表大會(huì)和政治協(xié)商會(huì)議直接參與國(guó)家治理;二是執(zhí)政黨,其參與國(guó)家治理的功能定位是領(lǐng)導(dǎo)人民。人民直接參與政治可能會(huì)出現(xiàn)一定的問(wèn)題,譬如,人民的集體決策可能會(huì)導(dǎo)致多數(shù)暴政或非理性的情形;再如,過(guò)度的政治參與可能會(huì)導(dǎo)致政治失序的問(wèn)題。而執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)則可以在一定程度上防范這些危險(xiǎn)的發(fā)生。法國(guó)思想家盧梭認(rèn)為,眾意著眼于私人的利益,它只是個(gè)別意志的總和,而公意則是公正的,永遠(yuǎn)以公共利益為依歸。他指出,“人們總是愿意自己幸福,但人們并不總是能看清楚幸?！盵15]35。正因?yàn)槿绱?盧梭對(duì)眾意和公意做了區(qū)分,并特別強(qiáng)調(diào)那種超越個(gè)體私利、對(duì)于整個(gè)共同體有長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃的公意。在中國(guó)的情境下,執(zhí)政黨實(shí)際上承擔(dān)了公意的角色,并對(duì)國(guó)家治理進(jìn)行整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃。這種規(guī)劃是超越個(gè)體利益和少數(shù)集團(tuán)利益的。并且,執(zhí)政黨還采取了黨群協(xié)商的模式,通過(guò)征求意見(jiàn)等形式與人民群眾進(jìn)行意愿協(xié)商、溝通和整合。

以上討論了國(guó)家治理的兩大主體及其功能定位,而社會(huì)主義法治實(shí)際上為這兩大主體的國(guó)家治理提供了一個(gè)整體性的約束框架?！稕Q定》中指出的五個(gè)原則實(shí)際上把這一整體框架完整地展示出來(lái)了。在五個(gè)原則中,“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”和“堅(jiān)持人民主體地位”涉及到兩大主體,“堅(jiān)持法律面前人人平等”是法治的基本框架,“堅(jiān)持依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合”是兩大主體對(duì)國(guó)家的治理方式,而“堅(jiān)持從中國(guó)實(shí)際出發(fā)”則是中國(guó)國(guó)家治理和法治的基本情境。

這里需要特別強(qiáng)調(diào)的是,無(wú)論是對(duì)于執(zhí)政黨、人民還是國(guó)家,法治都是一種整體性的約束框架。對(duì)此,《決定》明確指出,“任何組織和個(gè)人都必須尊重憲法法律權(quán)威,都必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)”[8]。同時(shí),《決定》還排除了例外的存在:“絕不允許任何人以任何借口任何形式以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法?！盵8]這意味著,這種法治框架對(duì)執(zhí)政黨、人民和國(guó)家都具有某種約束性。

首先,執(zhí)政黨要在法治的框架下行為。這其中有幾點(diǎn)內(nèi)涵:一是執(zhí)政黨需要在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng);二是執(zhí)政黨要做到領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、帶頭守法的多角色統(tǒng)一;三是執(zhí)政黨要在法律的框架下改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式;四是執(zhí)政黨對(duì)黨內(nèi)的約束也要逐步制度化,即黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管理黨內(nèi)事務(wù);五是確保司法機(jī)關(guān)獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán),對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)的行為進(jìn)行通報(bào)和責(zé)任追究。

其次,人民也要在法治的框架下行為。人民需要在法律的規(guī)定下通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)。要使人民認(rèn)識(shí)到法律既是保障自身權(quán)利的有力武器,同時(shí)也是必須遵守的行為規(guī)范。要推動(dòng)人民從法律精神上理解法律,并逐步促使人民形成法律遵從的意識(shí)。

再次,法治框架對(duì)國(guó)家也形成了某種約束。在英國(guó)哲學(xué)家霍布斯看來(lái),國(guó)家本身就是像“利維坦”一樣的怪獸[16]128-132,其權(quán)力極為容易擴(kuò)張,并可能對(duì)人民形成某種侵害。在國(guó)家機(jī)關(guān)中,權(quán)力最為容易擴(kuò)張的是政府,而法治框架則會(huì)對(duì)政府的權(quán)力形成有效的限制?！稕Q定》中討論了多項(xiàng)對(duì)政府權(quán)力的制約性內(nèi)容,譬如,推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化,建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制,推進(jìn)綜合執(zhí)法和理順城管執(zhí)法體制,加強(qiáng)對(duì)政府內(nèi)部權(quán)力的制約,全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)等。這些內(nèi)容都清晰地指向?qū)φ畽?quán)力的約束和限制。

簡(jiǎn)言之,社會(huì)主義法治為黨領(lǐng)導(dǎo)人民對(duì)國(guó)家的治理提供了一個(gè)整體性約束框架。在這一框架中,黨、人民和國(guó)家的權(quán)力在某種程度上都受到了規(guī)范和限制。這種法治規(guī)范把國(guó)家治理引入一個(gè)更為制度化和良性的運(yùn)行過(guò)程之中。

5 結(jié)語(yǔ)

目前對(duì)于中國(guó)非常重要的一個(gè)命題是,如何理解和總結(jié)中國(guó)國(guó)家治理的模式特征。對(duì)這一問(wèn)題的回答需要同中國(guó)經(jīng)濟(jì)崛起的背景聯(lián)系起來(lái),即如何理解中國(guó)經(jīng)濟(jì)崛起背后的國(guó)家治理模式的意義。筆者的基本觀點(diǎn)是,中國(guó)經(jīng)濟(jì)崛起實(shí)際上是兩大類因素的組合效應(yīng):一是執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下的強(qiáng)國(guó)家。這里的強(qiáng)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)者是執(zhí)政黨,而不是少數(shù)集團(tuán)或個(gè)人,因此這一強(qiáng)國(guó)家的制度化程度比較高。二是人民的創(chuàng)新和活力被激發(fā)出來(lái)。這種創(chuàng)新的激發(fā)首先得益于新中國(guó)以來(lái)平等化的努力,同時(shí)也得益于改革開(kāi)放以來(lái)人民活力的釋放。這兩大因素組合在一起推動(dòng)了中國(guó)的經(jīng)濟(jì)崛起。

在未來(lái),強(qiáng)國(guó)家與活躍社會(huì)之間可能會(huì)越來(lái)越多地形成某種緊張,而法治則可以在其中發(fā)揮重要的調(diào)和功能。首先,法治的意義是對(duì)其各自的功能進(jìn)行規(guī)定,讓其各有歸屬,并避免沖突。其次,法治也是一種黏合劑。國(guó)家治理是一個(gè)系統(tǒng)工程,而法治本身也是一個(gè)運(yùn)行體系。法治要求法律和制度的內(nèi)部要盡量實(shí)現(xiàn)邏輯自洽和相互貫通。換言之,法治可以把各個(gè)系統(tǒng)黏合在一起,通過(guò)制度內(nèi)的整合使各方的利益和訴求得以協(xié)調(diào)。正是在這個(gè)意義上,“全面推進(jìn)依法治國(guó)是一個(gè)系統(tǒng)工程,是國(guó)家治理領(lǐng)域一場(chǎng)廣泛而深刻的革命”[8]。簡(jiǎn)言之,中國(guó)國(guó)家治理的各個(gè)子系統(tǒng)(尤其是創(chuàng)新系統(tǒng)和賦權(quán)系統(tǒng))已經(jīng)進(jìn)入一種生成和發(fā)展的突發(fā)階段。如果這些系統(tǒng)內(nèi)部以及之間整合得不好,那么破壞性的后果就會(huì)產(chǎn)生,而法治框架則可以馴服和調(diào)和這些系統(tǒng)及其要素,從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的有效推進(jìn)。

參考文獻(xiàn):

[1]中共十八屆三中全會(huì)在京舉行[N].人民日?qǐng)?bào),2013-11-13.

[2]詹姆斯·羅西瑙.沒(méi)有政府的治理:世界政治中的秩序與變革[M].張勝軍,等,譯.南昌:江西人民出版社,2001.

[3]俞可平.全球治理引論[J].馬克思主義與現(xiàn)實(shí),2002(1).

[4]許慎.說(shuō)文解字(下)[M].北京:九州出版社,2001.

[5]許慎.說(shuō)文解字(上)[M].北京:九州出版社,2001.

[6]段玉裁.說(shuō)文解字注[M].上海:上海古籍出版社,1981.

[7]馬克斯·韋伯.經(jīng)濟(jì)與社會(huì)(上卷)[M].林榮遠(yuǎn),譯.北京:商務(wù)印書(shū)館,1997.

[8]中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定[N].人民日?qǐng)?bào),2014-10-29.

[9]習(xí)近平.關(guān)于《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》的說(shuō)明[N].人民日?qǐng)?bào),2014-10-29.

[10]富勒.法律的道德性[M].鄭戈,譯.北京:商務(wù)印書(shū)館,2005.

[11]John Finnis.Natural Law and Natural Rights[M].Oxford:Oxford University Press,1957.

[12]約瑟夫·拉茲.法律的權(quán)威:法律與道德論文集[M].朱峰,譯.北京:法律出版社,2005.

[13]孟德斯鳩.論法的精神(上冊(cè))[M].張雁深,譯.北京:商務(wù)印書(shū)館,1995.

[14]哈耶克.法律、立法與自由:第一卷[M].北京:中國(guó)大百科全書(shū)出版社,2000.

[15]盧梭.社會(huì)契約論[M].何兆武,譯.北京:商務(wù)印書(shū)館,2005.

[16]霍布斯.利維坦[M].黎思復(fù),黎廷弼,譯.北京:商務(wù)印書(shū)館,1986.