(吉林大學行政學院,吉林長春 130012)

中國經(jīng)過30多年的改革開放,創(chuàng)造了讓世界震驚的“經(jīng)濟奇跡”,但中國的社會發(fā)展和政治體制改革滯后于現(xiàn)代化的進程。一方面,社會發(fā)展未能與經(jīng)濟發(fā)展同步。隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展和改革的深入,社會利益格局的日益復雜化以及社會結(jié)構(gòu)的日益多元化成為國家治理面臨的重大挑戰(zhàn)。另一方面,政治體制改革滯后于現(xiàn)代化的步伐。基層民主治理機制尚不健全、社會自治能力尚待提升、法治建設(shè)尚需完善等問題意味著我們在國家治理能力方面還面臨諸多的嚴峻挑戰(zhàn)。

在這一背景下,黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的目標是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,發(fā)展和完善中國特色社會主義制度。國家治理能力現(xiàn)代化是黨和國家提出的全新的政治理念和改革方向,是中國現(xiàn)代化國家建構(gòu)的應有之義,也是堅持中國特色社會主義道路的必然要求。那么,何謂治理?治理的目標是什么?怎樣治理?這些問題的求解,需要對國家治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵、目標、特征和途徑進行深入研究。

1　概念分解與關(guān)系建構(gòu)：國家治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵

1.1　概念分解：國家治理能力現(xiàn)代化的組成元素

何謂國家治理能力現(xiàn)代化?理解其內(nèi)涵首先需要分解這一概念,我們可以把國家治理能力現(xiàn)代化分解成治理、現(xiàn)代化與國家能力三個關(guān)鍵概念,通過其組成部分間的關(guān)系互動來把握這一概念。

首先,何謂治理?治理(governance)概念在20世紀90年代興起,被應用于多個學科領(lǐng)域,包括經(jīng)濟學、社會學、管理學、政治學等。政治學教授讓-皮埃爾·戈丹(Jean-Pierre Gaudin)認為治理至少圍繞三個方面的內(nèi)容展開,即現(xiàn)代治理(modern governance)、多層次治理(multilevel governance)、公司治理(corporate governance)。鮑勃·杰索普(B.Jessop)從廣義上把治理分為三種形式：交換的無秩序(如市場的自發(fā)調(diào)節(jié))、控制的等級性(如國家的強制性協(xié)調(diào))和自組織的自組織性(如水平網(wǎng)絡(luò)或伙伴關(guān)系)。在此基礎(chǔ)上,杰索普提出了四種基本的元治理模式：元交換、元組織、元自組織網(wǎng)絡(luò)和治理的治理[1]240-242。其他學者也從不同角度針對治理概念進行總結(jié)和探討,雖然存在散亂的觀點和用法,但對現(xiàn)代權(quán)力的思考中所衍生的關(guān)于治理的內(nèi)涵都有一個基本指向,即治理主體的多元化和治理方式的多元化。從治理主體而言,它包含了除國家之外的非公共機構(gòu)和個體行為者,包括國家、市場、社會三大治理主體;從治理方式而言,它包含了除公共權(quán)威之外的協(xié)商(參與原則)、談判(理性對話、妥協(xié)原則)、合作(共治原則)?？梢?治理是指各種公共的或者私人的個體和機構(gòu)管理公共事務的方法總和,是一個使相互沖突或者不同利益得到協(xié)調(diào)而且可以采取協(xié)同合作的持續(xù)過程?？偨Y(jié)起來,治理是指包括國家、社會、市場在內(nèi)的多元主體,運用各自的權(quán)力特點、組織資源,通過協(xié)商、對話、合作等形式,以國家元治理為前提建立多中心的、平行的共治體系共同管理公共性事務,以期推動政治、經(jīng)濟和社會的良好發(fā)展。

其次,何謂現(xiàn)代化?現(xiàn)代化是人類追求自主發(fā)展的歷史運動,這一歷史運動的起點是工業(yè)革命帶來的生產(chǎn)力的發(fā)展,以及社會結(jié)構(gòu)的變革?！艾F(xiàn)代化可以看作是經(jīng)濟領(lǐng)域的工業(yè)化,政治領(lǐng)域的民主化,社會領(lǐng)域的城市化及價值觀念的理性化的互動過程?！盵2]7在政治學領(lǐng)域,以亨廷頓、阿爾蒙德、伊斯頓、李普塞特等為代表的學者從民主—經(jīng)濟關(guān)系、政治結(jié)構(gòu)、政治文化、政治參與、政治制度等維度來闡釋現(xiàn)代化,“政治現(xiàn)代化涉及權(quán)威的合理化、結(jié)構(gòu)的分離和政治參與的擴大等三個方面”[3]78。亨廷頓根據(jù)這一標準區(qū)分了歐洲大陸型、英國型和美國型三種國家現(xiàn)代化類型。李普塞特則從民主—經(jīng)濟關(guān)系角度闡釋現(xiàn)代化理論。盡管不同學者的關(guān)注點不同,但無疑都主張以制度為基礎(chǔ)的政治層面的民主化、分權(quán)化、法治化,以實現(xiàn)國家權(quán)威的合理化和國家能力的有效性。

現(xiàn)代化內(nèi)涵民主化、市場化、法治化趨勢,是現(xiàn)代經(jīng)濟、政治和社會實現(xiàn)有機統(tǒng)一的一個過程。這意味著現(xiàn)代化的實現(xiàn)必然伴隨著社會轉(zhuǎn)型和國家轉(zhuǎn)型,社會轉(zhuǎn)型的目標是形成以個體自主和平等為前提的自治社會;國家轉(zhuǎn)型的目標是形成政治民主、治理有效的現(xiàn)代國家結(jié)構(gòu)。在現(xiàn)實中,各國的歷史條件和現(xiàn)實情況決定了各國現(xiàn)代化發(fā)展的不同路徑選擇。在中國的現(xiàn)代化過程中,社會轉(zhuǎn)型和國家轉(zhuǎn)型都需始終以國家為主導力量。

最后,何謂國家能力?國家能力指的是國家將其意愿轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的能力,是“國家領(lǐng)導人通過國家的計劃、政策和行動實現(xiàn)其改造社會的目標的能力”[4]5。邁克爾·曼把國家權(quán)力劃分為專制性權(quán)力和基礎(chǔ)性權(quán)力,前者跟國家政權(quán)相關(guān),后者跟國家能力有關(guān)?！盎A(chǔ)性權(quán)力指的是國家在實際上能夠深入社會并且能在其整個管轄的領(lǐng)域內(nèi)有效地貫徹其政治決策的能力?！盵5]114那么,國家能力可以細化為哪些具體內(nèi)容?國內(nèi)學者王紹光總結(jié)為：強制能力、汲取能力、濡化能力、規(guī)管能力、統(tǒng)領(lǐng)能力和再分配能力[6]127-136。米格代爾將國家能力分為提取資源、調(diào)節(jié)社會關(guān)系、滲入社會的能力和配置資源的能力四個方面。我們認為國家能力主要體現(xiàn)在三個方面。第一,強制能力。主要體現(xiàn)了國家以暴力為基礎(chǔ)的專制性權(quán)力,即執(zhí)政者可以不需要同個體及社會進行協(xié)商就可以實施的能力。第二,提取和規(guī)制能力。主要考察國家對于社會的控制能力,即國家讓公民做或者不做特定事務的能力,這一能力基于國家合法性統(tǒng)治的能力,通過國家強制機構(gòu)對公民行為進行規(guī)范。第三,滲透和分配能力。主要考察的是國家對社會的滲透能力,是國家通過動員、協(xié)商、分配等方式,實現(xiàn)對社會、經(jīng)濟有效干預和引導的能力,這一能力對現(xiàn)代化國家越來越重要。

1.2　關(guān)系建構(gòu)：國家能力與現(xiàn)代化、治理的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

首先,中國全面現(xiàn)代化的實現(xiàn)以國家治理能力為前提。中國早期的發(fā)展圍繞著經(jīng)濟建設(shè),主要指向經(jīng)濟現(xiàn)代化。但隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展,黨和國家轉(zhuǎn)變理念,逐步形成了全面現(xiàn)代化的格局。中國全面現(xiàn)代化的實現(xiàn)依賴于國家治理能力的轉(zhuǎn)變和提升。一方面,中國全面現(xiàn)代化的實現(xiàn)和推進依賴于有效的國家治理能力。從改革開放黨和國家把工作重心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟建設(shè),到黨和國家轉(zhuǎn)變發(fā)展理念,構(gòu)筑“五位一體”現(xiàn)代化格局,事實證明正確的國家戰(zhàn)略選擇和有效的國家能力不僅促進了中國政治、經(jīng)濟和社會的發(fā)展,而且走出了具有中國特色社會主義的發(fā)展道路。另一方面,中國全面現(xiàn)代化的實現(xiàn)建立在以國家能力為核心的國家體制轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)之上?，F(xiàn)代化過程包含政治、市場和社會等方面的現(xiàn)代化,而政治現(xiàn)代化就是以國家能力轉(zhuǎn)型為核心的國家制度建設(shè)和國家體制改革。所謂的國家體制改革目標在于積累國家基礎(chǔ)性權(quán)力和限制國家專制性權(quán)力,這是實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在必然要求,也是政治現(xiàn)代化的核心特征。

其次,國家治理能力現(xiàn)代化以實現(xiàn)有效治理為目標。在現(xiàn)代公共生活中,治理已經(jīng)成為現(xiàn)代國家建構(gòu)的途徑,傳統(tǒng)的政治統(tǒng)治模式已漸漸失去生命力,治理成為現(xiàn)代國家追尋的目標。隨著中國經(jīng)濟的不斷發(fā)展,社會結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多元化特征,國家能否將多元化的社會力量整合到國家的政治、經(jīng)濟秩序當中,能否平衡多元化的利益結(jié)構(gòu)成為考驗國家治理能力的重要現(xiàn)實問題。治理反映的是國家、市場、社會三者合作治理公共事務的關(guān)系和分工,而有效治理意味著國家、市場、社會三大治理主體的良好互動合作以及市場經(jīng)濟條件下國家有效推動經(jīng)濟和社會發(fā)展的能力。建構(gòu)由國家、市場和社會共同構(gòu)成的有效多元治理體系,既是國家治理能力現(xiàn)代化的目標,也是中國全面實現(xiàn)現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。

2　有效治理：國家治理能力現(xiàn)代化的目標及特征

2.1　有效治理：國家治理能力現(xiàn)代化的核心目標

從統(tǒng)治轉(zhuǎn)向治理是現(xiàn)代政治的重要特征,而有效治理是現(xiàn)代政治的根本目標。一個國家具備有效的治理能力是實現(xiàn)現(xiàn)代化的關(guān)鍵因素,因此,亨廷頓認為各個國家之間的重要區(qū)別,不在于它們的政府形式,而在于政府治理的有效程度。

首先,有效治理是區(qū)別于傳統(tǒng)統(tǒng)治的新型公共事務管理模式?！坝行е卫砭褪鞘构怖孀畲蠡纳鐣芾磉^程。有效治理是政府與公民對公共生活的合作管理,是人類社會管理公共事務的理想政治模式?！盵7]284它與傳統(tǒng)的統(tǒng)治存在兩個根本性的區(qū)別。一是治理主體的多元化代替統(tǒng)治主體的單一化。統(tǒng)治的主體是擁有公共權(quán)力的政府,而治理的主體是政府、市場和社會,這意味著治理既可以是公共機構(gòu)也可以是私人機構(gòu),治理主體多元化蘊涵權(quán)力分散的特征。二是治理過程的互動性代替統(tǒng)治的單向性。政治統(tǒng)治權(quán)力的運行是自上而下的,是國家對社會的單向度管控,而治理過程則是雙向互動的和多元的,主要通過合作、協(xié)商、參與確立對公共事務的管理,形成一個有效的治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。

其次,有效治理是以國家治理為核心的多元共治體系格局。治理是政治、經(jīng)濟和社會相互作用的過程,而有效治理是以國家為核心的多元治理體系有效推動經(jīng)濟和社會發(fā)展的績效體現(xiàn),任何一元治理體系都不能催生有效治理。一方面,多元共治的核心是國家能力?！霸诤蟀l(fā)現(xiàn)代化國家,國家對轉(zhuǎn)型與發(fā)展承擔著巨大的使命,如果國家能力無效,就很難形成有積累的發(fā)展,那么,不論社會轉(zhuǎn)型還是現(xiàn)代化都無從談起?！盵8]103-104國家對市場和社會的有效引導都以國家能力為基礎(chǔ),塑造有效的國家能力是后發(fā)現(xiàn)代化國家的基本使命,也是保障國家順利完成現(xiàn)代國家建設(shè)的關(guān)鍵。另一方面,多元共治的基礎(chǔ)是市場經(jīng)濟和社會自治性。有效治理是在市場經(jīng)濟的條件下國家對經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展正向的推動過程。市場經(jīng)濟發(fā)展所要求的資源流動、平等參與、公平競爭等原則能有效促成國家、社會和個體的分界,推動治理體系的形成和發(fā)展。社會自治性則是現(xiàn)代國家治理體系成熟與否的主要判斷標準。國家與社會的關(guān)系作為中國政治發(fā)展的基本問題,隨著改革的不斷深入日益凸顯,塑造“強國家—強社會”是未來中國政治改革的一個重要方面。

最后,有效治理是以民主法治為導向的制度化體系構(gòu)建?！皣抑卫眢w系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行的能力的集中體現(xiàn)。”[9]105要想實現(xiàn)有效治理的目標,必須以民主和法治為目標構(gòu)建現(xiàn)代化國家制度體系。一方面,制度化體系構(gòu)建以民主為導向。民主作為現(xiàn)代政治文明的基本價值,是后發(fā)現(xiàn)代化國家完成全面現(xiàn)代化的基本使命。而后發(fā)現(xiàn)代國家實現(xiàn)民主的關(guān)鍵就在于將民主價值與治理理念相結(jié)合,以民主化和制度化為取向,實際開展具體的政治建設(shè)和民主實踐。另一方面,制度化體系構(gòu)建以法治為基礎(chǔ)?！皣抑贫痊F(xiàn)代化,即制度和法律作為現(xiàn)代政治要素,不斷地、連續(xù)地發(fā)生由低級向高級的突破性變革的過程。”[10]88法治是現(xiàn)代政治秩序的基本特征,如果說政治體制改革是經(jīng)濟體制改革的動力,那么法治便是政治體制改革的核心。建立保護個人基本權(quán)利、限制政府對公民掠奪的法治體系是一個良治社會的基本要求。

2.2　有限性與有效性：國家治理能力現(xiàn)代化的雙重特征

有效治理的核心是國家權(quán)能,國家權(quán)能包含范圍和強度兩個層面,這是判斷國家治理能力的兩個基本標準。范圍與國家權(quán)力相關(guān),涉及政府所承擔的職能以及政府的行為邊界,為國家、市場和社會各自發(fā)揮其作用提供一個合理的治理框架。強度則與國家能力相關(guān),涉及政府有效執(zhí)行政策和實現(xiàn)既定目標的能力,以及國家能否在多元治理結(jié)構(gòu)體系中有效承擔元治理角色?，F(xiàn)代國家從傳統(tǒng)管理模式向現(xiàn)代治理模式的轉(zhuǎn)型過程中,國家權(quán)力的有限性和國家能力的有效性是考察國家治理能力現(xiàn)代化的兩個重要維度。

第一個維度,國家權(quán)力的有限性特征。國家治理能力現(xiàn)代化的過程也是國家權(quán)力有限化的過程,有效的政府首先是權(quán)力范圍相對有限的政府。中國過去30多年的經(jīng)濟發(fā)展依靠的是國家的有效推動,是一種“被引導的市場”(guided market)。但伴隨經(jīng)濟的高速發(fā)展,中國出現(xiàn)了基礎(chǔ)性權(quán)力(infrastructural power)不足和專斷性權(quán)力(despotic power)過度的問題。而國家專斷性權(quán)力的過度導致國家治理體系三大主體的失衡,三元治理主體中的市場和社會還不夠成熟,沒有充分發(fā)揮出它們的功能和作用。

一方面,社會建設(shè)滯后于經(jīng)濟發(fā)展,社會自治性程度不高。中國在改革開放之前,國家與社會是高度重合的,社會不是一個自主的領(lǐng)域,改革開放后,中國的市場化、分權(quán)化改革改變了政府的“全能性”,社會自主性有所提升,但中國仍然是一個“強國家—弱社會”的狀態(tài)。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(簡稱《決定》)中使用了“社會治理”概念,提出“要正確處理政府和社會關(guān)系,加快實施政社分開,推進社會組織明確權(quán)責、依法自治、發(fā)揮作用”。從“管理”到“治理”的變化體現(xiàn)了一種新的國家社會關(guān)系定位。這無疑是國家治理理念轉(zhuǎn)變和國家塑造社會協(xié)同治理格局的一個重大突破點,為國家治理模式的創(chuàng)新、社會自主性的提升創(chuàng)造了條件。

另一方面,市場機制仍受到政府體制的制約,市場決定資源配置的作用受限。中國經(jīng)濟發(fā)展屬于內(nèi)生型而非外生型,中國市場經(jīng)濟體制的形成不是自生自發(fā)的結(jié)果,而是在政府推動和引導下逐步形成的,中國的政治權(quán)力塑造了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。雖然改革開放后進行了多次機構(gòu)改革,但政府監(jiān)管不到位、政府過度干預等現(xiàn)象仍然是制約市場機制發(fā)揮治理功能的阻礙。市場經(jīng)濟體制的進一步完善需要政府減少對經(jīng)濟發(fā)展的過度干預,充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。十八屆三中全會通過的《決定》及其說明中提出“經(jīng)濟體制改革核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系,使市場在資源配置中起決定性作用,著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監(jiān)管不到位問題”?！稕Q定》中關(guān)于市場的作用的描述從“基礎(chǔ)性”改為“決定性”,兩字之差指明了中國未來的改革圖景,中國政府在市場經(jīng)濟領(lǐng)域要實現(xiàn)縮權(quán),應將其職能定位于宏觀調(diào)控和公共服務。

中國國家治理能力現(xiàn)代化實現(xiàn)的關(guān)鍵就在于治理體系三大主體均衡治理格局的形成,而這首先需要實現(xiàn)國家向市場放權(quán)、向社會分權(quán),以政治體制改革為突破口,以服務型政府為定位,實現(xiàn)國家權(quán)力的有限性和有界性。凡是市場與社會能自我治理的內(nèi)容,政府就應主動退出,實現(xiàn)國家、市場和社會各司其職。國家權(quán)力的有限性,有利于現(xiàn)代市場體系的發(fā)展和社會自治能力的提升,是中國政府實現(xiàn)有效治理的第一個基本特征。

第二個維度,國家能力的有效性特征。在國家治理能力現(xiàn)代化的過程中,我們需要實現(xiàn)國家權(quán)力的有限性,但同樣不能回避國家能力的有效性問題。國家在縮權(quán)的同時,需要提升國家能力,特別是提升公共服務供給能力。市場化、民主化所帶來的變革不能削弱國家的整體治理能力。因為強調(diào)市場的決定性作用并不等同于否定政府的作用,中國經(jīng)濟、社會的發(fā)展需要市場和政府兩只手形成合力。我們不能抽象地探討弱化政府權(quán)力的必要性,而是要分清楚政府的哪些權(quán)力應該限制,哪些權(quán)力應該強化。核心的問題不在于最大程度地限制政府權(quán)力、無原則地抨擊“大政府”,而應該思考如何建構(gòu)一個國家權(quán)力有限性和國家能力有效性相結(jié)合的良治政府。

強政府不一定是壞政府,弱政府一定不是好政府。福山在《政治秩序與政治衰敗》一書中提出,一個社會要實現(xiàn)良好的秩序,需要具備三個缺一不可的構(gòu)成要素：強政府、法治和民主問責。直觀的經(jīng)驗事實最具說服力：同樣是民主國家,挪威和印度國家能力的鮮明對比值得深思;同樣是非民主國家,新加坡和埃及的國家能力同樣讓我們深思。我們能從中得出的一個基本判斷是社會良好秩序的維持需要一個“強政府”,這里的“強”指國家能力的有效性。因此,后發(fā)國家向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的重要條件就是以國家能力為基礎(chǔ)的國家建構(gòu)(state-building)問題。

在治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)過程中,“市場機制雖然自身依賴于一套從屬性的社會制度網(wǎng)絡(luò)體系,但其運行方式則通常需要由國家來建構(gòu)并維系”[11]297。同樣,社會治理能力的提升也離不開國家的引導和保護。社會治理能力的提升需要國家政策體系的支持和法律規(guī)范的約束,社會體系在自我發(fā)展過程中遇到的糾紛,需要借助國家權(quán)力予以解決。因此,中國成熟市場經(jīng)濟秩序的建立和自主性社會的塑造必須以有效的國家治理模式為前提?！敖?jīng)濟國家主義并不排斥市場,但強調(diào)市場的運作必須受國家計劃的指導,它意在通過國家規(guī)劃實現(xiàn)合理化?！盵12]134就中國的現(xiàn)狀而言,國家治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)一是要限制國家的專斷性權(quán)力,二是要增強國家的基礎(chǔ)性權(quán)力。而國家基礎(chǔ)性權(quán)力的增強首先在于國家能力有效性的塑造,特別是國家汲取能力和再分配能力的提升。

3　構(gòu)建多元協(xié)同治理體系：國家治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑

治理與國家建構(gòu)的關(guān)系在中西方不同的語境下有所不同：西方的治理建立在成熟的、獨立的公民社會基礎(chǔ)之上,并以民主政治文化為前提;而中國仍是一個“強國家—弱社會”的狀態(tài),三元治理主體中的市場和社會還不夠成熟。那么中國如何塑造有限性國家權(quán)力和有效性國家能力相結(jié)合的良治政府?如何實現(xiàn)國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化?中國國家治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)需要以多元協(xié)同共治理念為導向,以黨的領(lǐng)導為保證,以民主和法治方略,形成以國家治理為核心的多元治理體系格局。

3.1　多元協(xié)同共治：國家治理能力現(xiàn)代化的理念導向

治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于理念和結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化,因此,治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)至少需要在治理理念和治理結(jié)構(gòu)兩個層面努力。黨和國家要實現(xiàn)執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變,形成以治理為核心的治國理政思維。以多元共治理念為導向、以國家治理為核心,形成多元治理協(xié)作的格局。

首先,國家治理能力現(xiàn)代化以多元共治理念為導向。中國國家治理模式的改革和創(chuàng)新需要重新調(diào)整國家—市場關(guān)系、國家—社會關(guān)系,重新設(shè)計國家、市場和社會三種治理機制在整個治理體系中的比重,讓市場和社會發(fā)揮更多的治理功能,建構(gòu)三種治理主體的相對平衡機制和多元動態(tài)的治理協(xié)作體系。國家治理體系現(xiàn)代化的立足點就在于“建構(gòu)一個由政府、市場和社會共同構(gòu)成的多中心治理體系”[13]306。

其次,國家治理能力現(xiàn)代化以實現(xiàn)政府角色轉(zhuǎn)變?yōu)槔砟顚颉Ｒ环矫?要實現(xiàn)由管制型政府向服務型政府的轉(zhuǎn)變,政府應定位于宏觀調(diào)控,而非微觀干預,真正提升社會自主性和市場經(jīng)濟自由度。另一方面,治理體系現(xiàn)代化的實現(xiàn)要以國家治理為核心。治理理念可以是普世的,但治理模式和路徑各有特點,中國的歷史背景和現(xiàn)實條件決定了實現(xiàn)治理目標的實踐模式與其他國家具有差異性,社會治理主體的培育和市場機制的發(fā)展需要由黨和政府來引導。

3.2　黨的領(lǐng)導：國家治理能力現(xiàn)代化的根本保證

國家治理能力現(xiàn)代化要堅持黨的領(lǐng)導。中國的國家與社會的建構(gòu)和發(fā)展都是以中國共產(chǎn)黨為核心逐步完成的,在黨的領(lǐng)導下,中國全面邁向現(xiàn)代化,形成了既符合現(xiàn)代化發(fā)展規(guī)律又具有中國特色的發(fā)展道路。那么,黨的領(lǐng)導和多元治理是否會導致治理現(xiàn)代化困境的出現(xiàn)?這涉及一元和多元治理的關(guān)系問題。黨的領(lǐng)導與多元治理不是對立的而是相輔相成的,黨的領(lǐng)導不僅不會成為治理能力現(xiàn)代化的阻礙,而且會成為國家治理能力現(xiàn)代化的助力。

中國共產(chǎn)黨的自我調(diào)適和變革能力能夠有效保證國家治理能力現(xiàn)代化的不斷推進。改革開放以來的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和民主發(fā)展避免了在中國出現(xiàn)蘇聯(lián)式的解體和東歐國家經(jīng)濟變革中出現(xiàn)的社會危機,走出了一條具有中國特色的社會主義道路。中國共產(chǎn)黨從一開始就沒有回避市場化、民主化帶來的挑戰(zhàn),而是進行自我調(diào)整和變革,將市場經(jīng)濟和民主發(fā)展納入到國家主導的整體發(fā)展策略之中,用積極主動的民主建設(shè)塑造中國特色的民主發(fā)展路徑。在市場化和民主化過程中,黨和國家既保持了國家政權(quán)對市場化、民主化要求的適應性,同時有效引導著市場體制的發(fā)展和社會民主的建設(shè)。“中國共產(chǎn)黨的適應性變革,不僅使其得以保持自身的執(zhí)政地位,而且造就了一個多元社會與一元政治并存的局面?！盵14]116

中國共產(chǎn)黨能用漸進式改革的方針推動中國特色社會主義道路的發(fā)展,原因在于：一方面,中國共產(chǎn)黨強有力的自我調(diào)整能力和變革魄力。“中國進行了大量的治理改革,并建立各種橫向問責制和建設(shè)有限政府,在相對較短的時間內(nèi)重新塑造了治理結(jié)構(gòu)。如果沒有中共強大的政治機器,則很難完成多數(shù)有爭議的制度改革?！盵15]201另一方面,中國共產(chǎn)黨對客觀發(fā)展規(guī)律的準確認識和把握?！斑@種認識和把握,不僅體現(xiàn)為治國理政者對經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)律的現(xiàn)實的認識和把握,而且體現(xiàn)為治國理政者對政治發(fā)展和政治建設(shè)規(guī)律的認識和把握?！盵16]因此,中國國家治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)需要以中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導為根本保證。

3.3　民主與法治：國家治理能現(xiàn)代化的基本方略

國家治理能力現(xiàn)代化離不開一個有效的政府,也離不開民主與法,只有以民主化、法治化為基本方向,才能逐步推進政治體制改革,推進國家、市場、社會共治體系的形成,最終實現(xiàn)國家的有效治理。

首先,國家治理能力現(xiàn)代化以法治視域下的制度化治理為基本方略。法治是現(xiàn)代政治秩序的必備制度,它不僅反映了共同體對于公正平等的觀點,也是對國家權(quán)力的根本限制和對社會自治的有力保障?！胺ㄖ螒摮蔀橹袊胃母锏姆较?這是一個以問題為導向的解決問題的過程,而不是一種價值關(guān)注?！盵17]254所以,中國政治體制改革第一步是法治,第二步是民主。如果想讓市場和社會真正發(fā)揮作用,法治改革必須先行?！皣覒撛谏鐣⑴c的基礎(chǔ)上,本著公平參與的精神,建立新的公共產(chǎn)品提供方案,明確家庭、社會和政府三方在其中的責任和義務,并用法律的形式予以保護?！盵18]179在國家與社會層面,要以法治化為前提推動社會組織的發(fā)展。國家要讓渡部分權(quán)力給社會,但放權(quán)并不等同于國家放棄對社會的管理和引導。培育社會自主性的目的在于創(chuàng)新社會治理體制,但在培育的過程中,政府需要進行引導、監(jiān)督。引導和監(jiān)督的關(guān)鍵在于以制度化為原則,完善相關(guān)社會組織法律法規(guī),扶持社會組織的發(fā)展。在國家與市場層面,要以法治化為基礎(chǔ)重塑市場力量。社會主義市場經(jīng)濟本質(zhì)上是法治經(jīng)濟,若要保證市場在資源配置中的決定性作用,需要以保護產(chǎn)權(quán)、公平競爭為基本原則,完善社會主義市場經(jīng)濟法律體系,讓市場各個利益主體在法治的管道內(nèi)公平博弈。若要保證政府更有效的發(fā)揮作用,需要以有效監(jiān)管為原則,完善制度化、程序化、規(guī)范化的權(quán)力運行體系。“現(xiàn)代政治的使命就是對國家的權(quán)力施加制約,把國家的活動引向它所服務的人民認為是合法的這一終極目標上,并把權(quán)力的行使置于法治原則之下?！盵19]1-2

其次,國家治理能力現(xiàn)代化以民主視域下的有序參與治理為基本方略。中國民主化的推進條件和推進方式都應不同于西方民主,中國民主化的實現(xiàn)需要依據(jù)中國本土經(jīng)驗,漸進式地有序完成。在中國現(xiàn)實的政治、社會條件下,民主的發(fā)展需要分階段推進,實施民主參與的條件是確保參與的有序性。有序性內(nèi)在要求民主發(fā)展首先需要一個有效的國家,因此,國家一方面要成為民主發(fā)展的推動者,另一方面要成為民主發(fā)展的保障者。推動在于實現(xiàn)政治參與的擴容,因為參與是民主的核心要素;保障在于實現(xiàn)政治參與的有序,因為有序與政治穩(wěn)定直接關(guān)聯(lián)。

以有序為基本原則,國家治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)需要以參與為導向,通過民主參與促進國家與社會的互動。一方面,引導基層治理創(chuàng)新,提升基層自治能力。培育社會組織,提升社會自治能力,形成政社分開、權(quán)責分明的現(xiàn)代社會組織制度。放權(quán)于基層,切實保證基層自治組織的自治性質(zhì)和自治權(quán)力,發(fā)揮基層管理社會事務的作用,使民主成為基層社會的重要治理資源。另一方面,拓展協(xié)商民主范圍,完善政治協(xié)商機制。中國民主政治的發(fā)展方向之一就是要拓展民主協(xié)商的范圍,把民主協(xié)商機制體制化,使協(xié)商民主成為基層社會的自治形式。協(xié)商民主是中國民主政治建設(shè)實踐的基本形式,通過協(xié)商民主的完善和發(fā)展,不僅能夠增強民眾的政治認同,而且有利于構(gòu)建中國特色民主建設(shè)道路。

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