王正攀,王 植,劉柯妗

(1.重慶行政學院,重慶 400041;2.北京林業(yè)大學,北京 100083;3.重慶大學,重慶 400030)

1　引言

大數(shù)據(jù)時代快速發(fā)展的智能網(wǎng)絡技術不斷地改變著人們的生活,也為智慧城市的建設提供了新的技術支撐。在近年來的城市發(fā)展潮流中,智慧城市作為一種新的發(fā)展模式,一經(jīng)提出便很快成為各國政府應對“城市病”問題的路徑選擇之一。發(fā)達國家在開啟大數(shù)據(jù)時代的同時,也不斷推進城市的智慧化建設。如2012年3月,美國政府擬投資2億美元發(fā)展大數(shù)據(jù),用來強化國土安全、轉變教育學習模式、加快科學和工程領域的創(chuàng)新速度和水平。2012年7月,日本提出以電子政府、電子醫(yī)療、防災等為中心制定新ICT(信息通訊技術)戰(zhàn)略,發(fā)布“新ICT計劃”,重點關注大數(shù)據(jù)研究和應用。2013年1月,英國政府宣布將在對地觀測、醫(yī)療衛(wèi)生等大數(shù)據(jù)和節(jié)能計算技術方面投資1.89億英鎊。一些有實力的大型跨國IT企業(yè)也逐漸建設大數(shù)據(jù)和智慧城市發(fā)展的平臺,如甲骨文公司的Oracle NoSQL數(shù)據(jù)庫、IBM公司的InfoSphere BigInsights數(shù)據(jù)分析平臺、微軟公司W(wǎng)indows Azure上的HDInsight大數(shù)據(jù)解決方案、EMC公司的Greenplum UAP(Unified Analytics Platform)大數(shù)據(jù)引擎等。在國內(nèi),智慧城市的建設更是風起云涌,北京、上海、天津、深圳等地紛紛出臺智慧城市發(fā)展計劃。截至2015年(本文完稿時),住建部和科技部已相繼公布了三批共計290個智慧城市試點地區(qū)。迅速發(fā)展起來的智慧城市及其平臺建設不僅改變著人們的生產(chǎn)和生活方式,而且影響和改變著政府的治理活動,使其進入了智慧政府時代[1]。

伴隨著實踐領域的不斷發(fā)展,有關智慧城市的研究也十分活躍。目前對于智慧城市及其影響作用的研究大致分為以下三大方面：一是有關智慧城市內(nèi)涵外延的研究。如Nicos Komninos(2008)認為,智慧城市涉及城市個體(在城市生活的獨立個人)、城市居民集體的智慧、人工智能(如基礎通訊設施、數(shù)字空間)嵌入城市物理環(huán)境以及被人們所利用的程度;智慧城市依靠全覆蓋的傳感設備、先進的數(shù)據(jù)處理技術提供的技術支持,再通過與醫(yī)療、交通、水電、路橋、隧道等物體的普遍實體鏈接和與互聯(lián)網(wǎng)的虛擬鏈接,將整個城市變得更迷你、更平坦、更“智慧”[2]。二是有關智慧城市功能作用的研究。如國際電信聯(lián)盟秘書長哈馬德·圖埃(2010)提出,通過智慧城市理念的推廣和戰(zhàn)略實踐,每個城市乃至國家都將通過信息通信技術的廣泛應用,使人們的生活變得更加智能、便捷,城市的建設更加美好。三是有關智慧城市對政府影響的研究。如Tim O'Reilly(2004)最先提出了政府2.0的概念,其所依托的是以云計算、物聯(lián)網(wǎng)為代表的新一代信息技術,這些正是智慧城市建設的主要基礎設施[3]。如林擁軍(2014)提出了“智慧城市不是信息化而是轉變政府職能”[4]等觀點。

對處于發(fā)展初期的智慧城市的研究主要集中在對智慧城市內(nèi)涵界定、功能作用發(fā)揮等方面,涉及影響政府方面的研究往往以定性分析和技術探討為主,較少從實證角度進行研究。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“轉變政府職能必須深化機構改革,優(yōu)化政府機構設置、職能配置、工作流程,完善決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運行機制。”在智慧城市的運行系統(tǒng)中,智慧化的公共服務信息平臺、共享化的大型數(shù)據(jù)庫以及方便快捷的民生服務平臺不僅能有效促進政府效率和效能的提高,促進政府決策的科學化、民主化和智能化,而且能進一步地優(yōu)化政府的機構設置、職能配置、工作流程等組織結構。自2013年起,重慶市的智慧城市建設在市政府以及南岸區(qū)、兩江新區(qū)、永川區(qū)等試點地區(qū)政府的推動下取得了階段性的成績。那么,智慧城市建設對政府自身的建設有何影響,尤其是對政府組織結構有何影響,這些問題都是我們在智慧政府建設和發(fā)展的過程中值得深入探討的。因此,我們采用了問卷調(diào)查方法(選取公務員為調(diào)查對象),進而對智慧城市如何具體影響政府組織結構進行了分析。

2　研究假設與研究設計

2.1　研究假設

一般認為,組織結構是組織的全體成員為實現(xiàn)組織目標,在管理工作中進行分工協(xié)作,在職務范圍、責任、權利等方面所形成的結構體系。薄貴利(2007)指出,政府組織結構具有相對穩(wěn)定性,但從來都不是一成不變的,在歷史和現(xiàn)實中,政府組織結構往往隨著經(jīng)濟結構、社會結構、政治結構和意識形態(tài)的變化而變化[5]。郭慶旺、賈俊雪(2010)在探尋財政分權和政府組織結構對地方政府支出規(guī)模的影響機理時,將理論分析中關注的政府組織結構具體化為政府級次和轄區(qū)政府數(shù)量[6]。如前所述,《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》在提出“優(yōu)化政府組織結構”時,具體指明了要進一步“優(yōu)化政府機構設置、職能配置、工作流程”。政府組織結構效能的有效發(fā)揮與政府組織架構、運行機制、政府職能、政府角色等息息相關。因此我們將政府組織結構的問卷調(diào)查范圍具體限定為政府公務活動、政府組織架構、職能配置、流程再造、運行機制以及政府角色等幾個方面。在當前大規(guī)模的智慧城市建設中,政府起著主導性的作用,即以政府為主的行政系統(tǒng)依靠行政權力對智慧城市的發(fā)展起推動作用。然而,智慧城市建立以后也必然會反過來對政府的行政效率、組織結構、運作機制等產(chǎn)生影響?；诖?本研究提出以下假設。

2.1.1　智慧城市在很大程度上改變公務員的日常工作

在以“官僚制”為主導的行政體系中,由于各部門之間缺乏協(xié)調(diào)、溝通,條塊分割的問題難以得到有效解決,跨部門的信息共享和業(yè)務協(xié)同缺乏體制機制的支持,各部門實質(zhì)上是一座座“信息孤島”。孟慶國(2013)指出,智慧城市是信息技術不斷演進的一個典型應用,正是在信息技術的推動下,智慧城市越來越成為政府,尤其是城市政府未來改進管理和服務的重要選擇[7]。因此,信息技術作為一個工具,日益與管理活動相結合,在某種層面上改變了政府的管理理念、管理方式。而在政府管理的創(chuàng)新領域,由于信息技術的快速發(fā)展,管理模式也越來越朝著一種善治的模式發(fā)展。因此,我們假設智慧城市極大地改變了公務員的日常工作。

2.1.2　智慧城市引導政府組織結構發(fā)生深刻的變革

任錦華(2014)認為,智慧城市的規(guī)劃應該確保讓政府權力在陽光下運行[8]。一是從制度上創(chuàng)新行政管理方式,利用現(xiàn)代技術手段輔助規(guī)范政府的管理工作、服務工作;二是與政府內(nèi)網(wǎng)綜合管理信息系統(tǒng)、行政審批服務系統(tǒng)實現(xiàn)一體化,在此基礎上與各類政務職能業(yè)務系統(tǒng)進行整合,形成城市一體的智慧體系;三是在設計智慧體系時也要建立“獨立的機構人員體系”、“獨立的信息分類體系”(工作逐級分類、建立共性數(shù)據(jù)字典等)、“獨立的權限分配策略體系”等三大配套體系。這樣一來,智慧系統(tǒng)中的每項工作都可以利用信息技術手段,在不同部門、人員間任意組合。因此,從這一層面來講,智慧城市能夠引導政府組織結構發(fā)生深層變革。

2.1.3　智慧城市將引導政府角色的轉變和職能配置的進一步優(yōu)化

2.2　研究設計

2.2.1　抽樣方法

我們的研究數(shù)據(jù)來源于問卷調(diào)查,調(diào)查對象為重慶市市級部門以及兩江新區(qū)、南岸區(qū)、江北區(qū)等智慧城市試點地區(qū)的公務員。問卷采用分層隨機抽樣的方法進行,通過QQ、微信等方式發(fā)放,共發(fā)放問卷400份,回收問卷380份,其中有效問卷346份,有效回收率86.5%?；厥盏挠行柧聿捎肧PSS18.0進行數(shù)據(jù)統(tǒng)計和分析。

2.2.2　變量測量

為確定在智慧城市引導下政府組織優(yōu)化的相關指標,我們首先以重慶市某公務員培訓班的40名學員為調(diào)查對象,發(fā)放并有效回收了32份開放式問卷。在對開放式問卷整理的基礎上,形成了初步的“智慧城市與政府組織機構調(diào)查問卷”,在進行充分討論并征求其他有關專家意見之后,對問卷的內(nèi)容進行了反復修訂。定稿后的調(diào)查問卷共24個題目,大致分為三方面內(nèi)容,即基本信息、智慧城市認知度、智慧城市與政府組織影響作用?；拘畔挲g、性別、職位級別、所在單位性質(zhì)、文化程度、工作區(qū)域等內(nèi)容;智慧城市認知度主要從“了解度”“評價度”“作用認同”等方面開展,采用李克特五點量表法,選項分為“非常了解、了解、一般、不了解、根本不了解”或“非常好、很好、一般、不太好、極差”;智慧城市與政府組織影響作用主要從推行智慧城市建設對政府組織機構、公務辦公、決策、信息服務、工作效率提升等方面的影響作用,智慧城市存在的問題,政府在智慧城市建設中所起的作用以及重慶智能政務建設的現(xiàn)狀等方面入手開展調(diào)查;最后是開放式問題,即就“政府建設有哪些措施或者問題需要完善以便更好地推進重慶智慧城市的建設和政府治理能力的提升”提出建議。

3　樣本統(tǒng)計與分析結果

3.1　樣本基本特征

描述樣本基本特征的統(tǒng)計項目包含了年齡、性別、職務層級、所在單位的性質(zhì)、文化程度以及工作所在區(qū)域(如表1所示)。從表1樣本的基本特征可以發(fā)現(xiàn),調(diào)查的統(tǒng)計樣本45歲以下、科級以下以及具有大學本科及以上的基層公務員占比均超過60%,呈現(xiàn)出典型的“學歷較高、年齡較低、職級較低”的“一高兩低”特征。樣本統(tǒng)計的男性比例為50.87%,女性比例49.13%,比例基本相等。此外,從被調(diào)查工作的區(qū)域看,94%的比例為城市區(qū)域,這部分人對智慧城市如何改變城市生活和政府組織有更深的體會。

表1　樣本基本特征

3.2　對研究假設的驗證

3.2.1　對第一個假設的驗證

對智慧城市“了解度”的測量采用李克特五點量表法,1為“非常了解“,5為”非常不了解“,3為均值。對智慧城市“評價度”以及“效果度”的測量同樣采用李克特五點量表法,1為“非常好”,5為“極差”,3為均值。由于問題是從反向的角度提出,因此得分越高,則意味著相應的測度程度越低。表2顯示,被調(diào)查者對智慧城市“了解度”均值為3.36,對重慶市智慧城市建設的“評價度”均值為2.87,對智慧城市改變?nèi)藗兩a(chǎn)生活的“效果度”均值為2.36。從眾數(shù)來看,“了解度”的眾數(shù)為4,“評價度”的眾數(shù)為3,“效果度”的眾數(shù)為2。顯然,從被調(diào)查的樣本數(shù)據(jù)可以看出,公務員對于智慧城市的了解程度較低,但對于重慶市智慧城市建設的評價度高于對智慧城市的了解度,而對智慧城市對人們生產(chǎn)生活改善的“效果度”有較高期待,這預示著智慧城市發(fā)展的潛力和空間巨大。

表2　指標統(tǒng)計量

從獲取智慧城市信息的渠道來看,統(tǒng)計顯示,通過報紙、電視、網(wǎng)絡等媒體獲取相關信息的占比超過50%,其次是通過朋友、同學等社會關系渠道,然后是政府文件等(如表3所示)。對于重慶市的智慧城市建設是否已經(jīng)影響到公務員日常政務活動的調(diào)查統(tǒng)計顯示,認為“影響較大,極大地改變?nèi)粘９ぷ鞯姆绞椒椒ā钡膬H占比8.1%;41%的被調(diào)查者認為“有影響,但不明顯,作用有待進一步發(fā)揮”;40.5%的則“沒有感覺到對日常公務活動的影響”(表4所示)。由此可以推斷,在當前智慧城市建設階段中,“智慧城市極大地改變公務員的日常公務工作”的假設還難以成立。

表3　獲取智慧城市信息的渠道

表4　智慧城市建設對公務員政務活動影響程度

3.2.2　對第二個假設的驗證

主要從“智慧城市建設對現(xiàn)有政府組織架構的改變”、“是否建構了系統(tǒng)的政府職能政務系統(tǒng)”以及“公務員對智能政務系統(tǒng)的評價”等方面來進行驗證。在當前各個政府機構推行配套智慧城市建設的過程中,建立信息網(wǎng)站、數(shù)據(jù)庫等平臺,制定相關規(guī)劃以及成立領導小組等傳統(tǒng)做法仍然占據(jù)主導地位。有27.5%的相關機構沒有采取相關舉措(見表5),配備專職人員、撥付專項經(jīng)費的比例僅占13.4%。由此可以斷定,智慧城市對于政府組織架構的影響作用有限,政府對于智慧城市的推進力度僅限于在已有架構或體制下作出局部變化,僅有的“局部變化”也不過是基于推進智慧城市發(fā)展的“壓力”而作出的。在“是否在政府網(wǎng)上平臺處理過行政申報、行政處罰等事務”的選項中,僅有11.6%的比例為“經(jīng)常性”的,52%的為“偶爾性”,36.4%的比例為“沒聽說過”。從政府網(wǎng)站改善政務活動的角度驗證了信息技術對政務活動有限的推斷。另外,對于“是否建構了系統(tǒng)的政府職能政務系統(tǒng)”的得分均值較高,為2.87,同樣佐證了上述結論。43.9%的被調(diào)查者一般會經(jīng)常通過智能辦公系統(tǒng)(對公務員的辦公行為有記憶功能,能夠根據(jù)公務員的職責、偏好、使用頻率等,對用戶界面、系統(tǒng)功能等進行自動優(yōu)化)隨時隨地辦公,表明在調(diào)查樣本中,政府智慧政務建設力度的有限在一定的程度上制約了公務員對于智慧政務的應用度。

表5　智慧城市建設對現(xiàn)有政府組織架構的改變

公務員“對智能政務系統(tǒng)的評價”均值得分為1.95,體現(xiàn)出公務員認為一些智能決策系統(tǒng)(如采用數(shù)據(jù)倉庫、數(shù)據(jù)挖掘、知識庫系統(tǒng)等技術手段)對政府的決策是能起到較大作用的。同樣,對于“是否認為在線處理日常政務能提高工作效率”的選項中,76%的被調(diào)查者給予了肯定的回答。上述結果可以說明,公務員對于通過智慧城市或智慧政府建設來提高政府工作效率的技術平臺充滿了期待。

3.2.3　對第三個假設的驗證

在“智慧城市建設中,您認為政府應起到什么作用?”的題目選項中,48.6%的被調(diào)查者選擇政府起“主導作用,應全面支持智慧城市的發(fā)展”;35.3%的被調(diào)查者選擇政府起“輔助作用,為智慧城市的發(fā)展提供必要的服務或幫助”;12.1%的選擇“引導作用,僅鼓勵即可”的選項(見表6)。

表6　智慧城市建設中政府所起的作用

在“智慧城市建設中政府的職能應如何定位”的選項中,31.1%的認為政府的職能應為“加強對智慧產(chǎn)業(yè)發(fā)展的公共服務提供”,27.7%的認為政府應“加強戰(zhàn)略、規(guī)劃、標準等的制定”,23.3%的認為應“以智慧政府引領智慧城市發(fā)展”,16.6%的認為“應充分發(fā)揮地方政府的積極性”(見表7)。從上述兩個選項的統(tǒng)計結果來看,在政府角色上,公務員較為傾向于政府的主導作用,但這一態(tài)度并不突出;而在政府的職能發(fā)揮上,“公共服務”職能被較多的公務員所認可。綜合來看,目前對于在智慧城市建設中政府起主導作用的角色可能會發(fā)生改變,政府在智慧產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中微觀管理應該減少,而公共服務職能應更為突出。換言之,在智慧城市或智慧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程中,市場的力量應得到加強。因此,在一定程度上可以推斷,在智慧城市的引導下,政府的角色應發(fā)生改變,其職能配置需更加強調(diào)“公共服務”“規(guī)劃引導”等方面。

審計訴訟是會計師事務所面臨的巨大威脅，一旦出現(xiàn)審計訴訟，事務所的客戶就會流失，聲譽受損。所以為了減少審計訴訟的可能性，事務所就會想盡一切辦法地提高審計質(zhì)量。

表7　智慧城市建設中政府的職能定位

4　研究結論與政策建議

我們通過采用問卷調(diào)查方法,選取重慶市智慧城市建設試點地區(qū)的政府公務員為調(diào)查對象,對智慧城市認知度以及智慧城市對政府組織機構的影響作用進行了調(diào)查,進而分析了智慧城市對政府組織的影響及其優(yōu)化方面的相關變化。實證調(diào)查分析顯示：調(diào)查對象對于智慧城市的了解程度較低,但評價度較高,且對智慧城市對未來“效果”有較高期待。在當前的智慧城市建設階段,調(diào)查對象對“智慧城市極大地改變公務員的日常公務工作”這一判斷并不認同,假設難以成立。智慧城市建設對于政府組織架構的影響作用有限,目前政府對于智慧城市的推進力度僅限于在已有架構或體制下作出的局部變化,僅有的“局部變化”也不過是基于推進智慧城市發(fā)展的“壓力”而作出的。此外,在智慧城市或智慧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程中,市場的力量應得到加強。在以政府為主導的智慧城市建設中,政府的角色發(fā)生了一些改變,其職能配置更加強調(diào)“公共服務”“規(guī)劃引導”等方面。

4.1　建設“智慧政府”,大力推進政府智慧平臺建設

智慧政府是政府建設的新內(nèi)容和新目標,智慧城市的建設需要政府的引導和功能作用的充分發(fā)揮[9]。在大數(shù)據(jù)時代,政府一方面需要保障智慧城市建設所需的資金、人才、技術平臺等方面的供給,實現(xiàn)信息驅動下的地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展,不斷推進區(qū)域發(fā)展,建成智慧城市;另一方面需要以此為契機,提高政府公共服務的水平和能力。因此,在推進智慧城市建設中,需要更加注重政府職能決策系統(tǒng)、數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)等智慧化平臺的建設與運用。通過構建不動產(chǎn)登記制、公民個人代碼制、機構代碼制等制度夯實智慧政府的基礎,打造“一體多元”的智慧治理體系。

4.2　打造“政府云”平臺,促進政府治理效能提升

從政府內(nèi)部管理觀念和行政體制著手,轉變傳統(tǒng)管理理念,傳播大數(shù)據(jù)理念,消除觀念上的“孤島現(xiàn)象”,有利于進一步提高行政效率和服務質(zhì)量[10]。智慧城市體系離不開政府決策和管理的智慧化、智能化、協(xié)同化。通過建立跨系統(tǒng)、跨平臺、跨數(shù)據(jù)結構的政府綜合信息處理平臺,依靠有線、無線一體化網(wǎng)絡技術、統(tǒng)一通信技術、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等技術,把電子政務內(nèi)網(wǎng)和電子政務外網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、城市應急衛(wèi)星通信網(wǎng)、集群通信網(wǎng)以及4G等通信網(wǎng)絡整合為一個龐大的網(wǎng)絡資源池,打造政府信息化航母的巨系統(tǒng)。這樣,將有力地促進政府組織結構的優(yōu)化,甚至改進政府的運行機制,最終有效地促進政府職能的轉變,減少政府內(nèi)部一些重復性的程序和工作,提高政府效率。

4.3　正確處理政府市場關系,構建為民服務的智慧體系

在智慧城市建設中,同樣需要充分發(fā)揮市場的作用,正確把握政府角色和定位。在技術開發(fā)、智慧產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮市場的決定性作用。對政府而言,一方面需要充分利用智慧城市的有利方面促進政府組織結構的持續(xù)優(yōu)化;另一方面需要在保證公眾的信息等數(shù)據(jù)安全的基礎上,構建為民服務的智能服務體系,切實利用智慧平臺保障和改善民生。為此,要加強與社會征信、信用評級、商業(yè)資訊、學術研究等其他各項社會性信息源的協(xié)同推進,以推動形成廣域的信息共享、鏈接、匹配以及參照等功能組合的智慧體系。同時,要加大政府智慧信息服務平臺的推廣與宣傳,進一步鼓勵公民參與,提高透明度,創(chuàng)建一個開放、透明、全方位、多角度參與的為民服務智慧體系。

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