行政規(guī)范性文件審查制度分析——以新《行政訴訟法》第五十三條為視角

易衛(wèi)兵

南昌鐵路公安局南昌鐵路公安處南城車站派出所，江西南豐344500

摘要：新《行政訴訟法》第五十三條構建了人民法院對行政規(guī)范性文件的審查制度，這是對過去“抽象行政行為不可訴”的改革和彌補。為了更好地適用該審查制度，本文提出了新《行政訴訟法》第五十三條中的一些過于原則性的缺陷，并提出了針對性的完善意見。

關鍵詞：規(guī)范性文件；審查；行政訴訟法

中圖分類號：D922.1

作者簡介：易衛(wèi)兵(1985-)，男，江西分宜人，本科，南昌鐵路公安局南昌鐵路公安處南城車站派出所民警，研究方向：憲法與行政法。

一、行政規(guī)范性文件審查制度概述

(一)立法背景

2014年底，新《行政訴訟法》(以下簡稱“新法”)第五十三條是本次立法修改的亮點之一，該條款將允許行政訴訟的當事人對行政規(guī)范性文件提出附帶審查。結合過去行政訴訟法的立法背景，可以發(fā)現(xiàn)這一制度所蘊含的意義。

1.抽象行政行為不可訴

舊《行政訴訟法》(以下簡稱“舊法”)第五條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查?！闭颗f法并未提及法院是否有權審查抽象行政行為的問題。所以根據(jù)“法無授權即禁止”的原則，舊法僅授權法院根據(jù)行政相對人的起訴對具體行政行為進行合法性審查，但不得審查抽象行政行為，即過去法院無權對行政機關制定的規(guī)范性文件的合法性進行審查。

2.違法抽象行政行為導致具體行政行為無法被追責

在“抽象行政行為不可訴”的大背景之下，司法機關對具體行政行為的審查實際上也很難奏效，因為行政機關在實施具體行政行為時，往往都會事先制定規(guī)范性文件，以抽象行政行為作為具體行政行為的依據(jù)，由此也就在實質(zhì)上規(guī)避了司法機關對具體行政行為的審查。所以，過去(法院)對具體行政決定的合法性審查實際效果也是十分有限的。

所以，針對抽象行政行為的合法性審查機制是對過去抽象行政行為不可訴的改革，對于規(guī)范行政權行使、推進依法行政來說具有重大意義。

(二)行政規(guī)范性文件的范圍

“行政規(guī)范性文件”是“抽象行政行為”的結果，所以新法第五十三條實際就是指“抽象行政行為從不可訴變?yōu)榱丝稍V”。

而行政規(guī)范性文件的內(nèi)涵卻有著廣義和狹義之分。廣義的行政規(guī)范性文件是指“所有國家行政機關依法制定的具有普遍約束力的各種法律法規(guī)以及規(guī)章制度，包括行政法規(guī)、行政規(guī)章、地方性規(guī)章、規(guī)定、決定等文件。”狹義的行政規(guī)范性文件則是指“沒有行政立法權的行政機關依據(jù)職權制定發(fā)布的具有普遍約束力和強制力的決定、命令等”。我國新《行政訴訟法》中的“規(guī)范性文件”實際上指的是狹義的規(guī)范性文件，即法院只能對除行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方規(guī)章以外的行政規(guī)范性文件進行附帶審查。

二、行政規(guī)范性文件審查制度的立法現(xiàn)狀與完善建議

(一)審查的啟動主體

1.審查啟動主體的立法現(xiàn)狀

新法中對規(guī)范性文件的審查存在啟動程序，必須是新法第五十三條所表述的“對行政行為提起訴訟”的當事人方能啟動審查程序，該當事人可以是公民、法人和其他組織。但新法并未明確是否所有公民、法人、其他組織都可以對行政行為以及規(guī)范性文件提起訴訟。

應注意的是，新法的草案和最終定稿在此問題上曾進行過調(diào)整，“草案”(第一稿)明確將啟動主體限定為“對具體行政行為提起訴訟”的主體?！白罱K定稿”中的卻修改為“對行政行為提起訴訟”，似乎此處有擴大附帶審查啟動主體范圍的意圖。若再結合《行政訴訟法》第二條的規(guī)定看：新法允許啟動行政規(guī)范性文件審查的主體僅限于“認為行政行為侵犯其合法權益”，“對行政行為起訴”并且“認為規(guī)范性文件不合法”的行政訴訟中的一方當事人。

2.未來應擴大審查啟動主體范圍

因此對“行政行為”的解釋，將影響到規(guī)范性文件審查啟動主體的范圍。日本立法對此有明確解釋，“具體行政行為、抽象行政行為、不作為，以及行政指導、行政合同、行政計劃等都被納入了受案范圍?！蔽覈裁鞔_行政行為的范圍，特別是“行政合同”、“不作為”等情形在我國非常廣泛，應當將這些行為納入“行政行為”的范疇，成為審查對象。

(二)審查的啟動方式

1.審查啟動方式的立法現(xiàn)狀

從上文的分析中已經(jīng)可以看出，針對行政規(guī)范性文件的啟動方式只能是“附帶審查”，即對行政行為提起訴訟時，(當事人)可以一并請求對規(guī)范性文件進行審查。

那么，公民、法人和其他組織是否能單獨請求法院審查規(guī)范性文件？目前對此問題尚無權威的觀點和解釋。

2.建議明確“單獨啟動審查”的合法性

如果只允許絕對的“附帶審查”，而不允許“單獨啟動審查”則可能造成現(xiàn)實中的一些權利受損的群眾得不到應有的法律救濟。舉例來講，如果“某商品包裝箱有中英兩種文字，其英文字體稍大于中文字體。某日，行政機關發(fā)布‘紅頭文件’，規(guī)定商品包裝箱上的英文字體必須小于中文字體，否則，每件商品罰款若干?！贝藭r，“有一商家雖然沒有受

到政府的查處和處罰，但是其他商家攝于該規(guī)定，均拒絕從該商家處進貨，造成該商家損失巨大”。在此情形下，如果繼續(xù)按照“附帶審查”的理解，則受損商家并未受到政府部門的處罰，不可能提起行政訴訟后再請求附帶審查。

另一方面，從現(xiàn)有立法的條文中也可以進行推理得到如下結果：(1)當事人認為“行政行為”損害其合法權益的，可以起訴；(2)“行政行為”包含“抽象行政行為”；(3)“規(guī)范性文件”是“抽象行政行為”的表現(xiàn)形式，所以當事人有權單獨起訴“規(guī)范性文件不合法”。

(三)審查的范圍

1.審查范圍的立法現(xiàn)狀

前文已經(jīng)分析，新法第五十三條將規(guī)章排除在了審查范圍之外，之所以排除規(guī)章是因為有觀點認為：如將規(guī)章納入行政訴訟的審查對象，受案范圍可能太大，法院可能難以承受。

2.將規(guī)章納入審查具有合理性

但本文認為應當將規(guī)章納入審查：第一，由法院審查規(guī)章的合法性，系司法權對行政權的約束，符合權利制約機理。第二，目前的其他審查制度，如“備案審查制”并未發(fā)揮應有的作用，“適用裁決制度”也一直運行受阻。所以從社會效益和司法效率公正來說，將規(guī)章納入審查所帶來的效益大于損失。雖然法院的工作負擔將因此加大，但這卻有助于進一步規(guī)范行政權的行使，避免違法抽象行政行為對社會公益產(chǎn)生損害，通過少數(shù)的司法裁判即可保護大量公眾的利益，這才是司法效率的實質(zhì)性提高。

所以，將規(guī)章納入司法審查具有合理性。未來應當考慮豐富相關的司法資源，讓司法機關有能力高效高質(zhì)的完成規(guī)范性文件的審查工作，以便盡早將規(guī)章納入審查范圍。

(四)審查的法律后果

1.審查法律后果的現(xiàn)狀

新法第六十四條規(guī)定：“人民法院在審理行政案件中，經(jīng)審查認為本法第五十三條規(guī)定的規(guī)范性文件不合法的，不作為認定行政行為合法的依據(jù)，并向制定機關提出處理建議。”這就是規(guī)范性文件未能通過司法審查的后果，這也是糾正違法規(guī)范性文件的關鍵所在。但目前這一條款的內(nèi)容過于原則化，如果制定機關不遵守法院的建議，應如何處理？只有明確了這一問題，該條款才有意義，司法審查的法律后果才具有強制力和糾正力，規(guī)范性文件才能得到及時有力的糾正。

2.加強司法建議的效力

司法建議在我國處于一個比較尷尬的地位，特別是過去司法機關的人財物權均受制于地方政府時，司法建議對于行政機關來說并無太大強制力。

對此，應首先進行司法改革，讓司法機關擺脫行政機關的鉗制，司法權的獨立行使必須得到保障。其次，優(yōu)化建議程序，制定機關不履行司法建議的，可由審判機關的上級機關向制定機關的上級部門提出司法建議，增加對制定機關的威懾力。再次，對于拒不執(zhí)行司法建議的制定機關的相關領導，應予問責并追究其相應法律責任。

綜上所述，新《行政訴訟法》第五十三條對過去“抽象行政不可訴”的缺陷進行了彌補，但還需要未來進一步的細化和明確，才能真正有效的推進依法行政。

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