劉小梅

湖南省隆回縣政府法制辦，湖南 隆回422200

一、行政復(fù)議制度概述

行政復(fù)議制度是指公民、法人及其他組織等行政相對人，對行政執(zhí)法機關(guān)作出的具體行政行為不服，依法向行政機關(guān)提出申請，由行政機關(guān)經(jīng)依法對有爭議的具體行政行為進行審查的法律制度，是解決行政爭議的一種法律制度。我國自1991年制定《行政復(fù)議條例》，行政復(fù)議制度開始逐步走向規(guī)范化。1999年4月29日制定《行政復(fù)議法》，行政復(fù)議制度從行政訴訟中擺脫出來了，成為與行政訴訟相并列的行政救濟制度。之后2007年實施《行政復(fù)議法實施條例》，將行政復(fù)議制度進一步細化，增強可操作性。這些立法舉措使行政復(fù)議制度的內(nèi)容不斷豐富和發(fā)展，行政復(fù)議作為解決行政糾紛的一種重要方式，在全面推進依法治國、大力提倡維護社會穩(wěn)定的形勢下發(fā)揮著越來越重要的作用。

我國行政復(fù)議制度的功能定位，是行政相對人權(quán)利的救濟制度，還是我國行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督制度，這在立法一直存在爭議。有很多學(xué)者持不同的觀點和意見，有人認為是一種行政行為，有人認為是一種司法活動，前者是指在行政復(fù)議的過程中，由行政機關(guān)主持，在其過程和復(fù)議決定體現(xiàn)的行政機關(guān)的單方意志性，做出的決定對行政機關(guān)和行政相對人都能產(chǎn)生法律效果;后者是在行政復(fù)議過程中，通過組織相對獨立的組織進行行政復(fù)議，在復(fù)議過程中憑著司法化，公開化、程序化的復(fù)議程序?qū)徖砗秃硕幾h案件，充分體現(xiàn)了行政復(fù)議的司法公正化。但是在行政復(fù)議法及草案說明中以及在社會實際實踐過程中，在行政復(fù)議法中更多體現(xiàn)的是一種行政監(jiān)督。

二、我國行政復(fù)議制度存在的問題

《中華人民共和國行政復(fù)議法》第1條規(guī)定:“為了防止和糾正違法的或者不當?shù)木唧w行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法?！蓖ㄟ^對我國對我近幾年行政復(fù)議案件數(shù)量統(tǒng)計和綜合分析得出結(jié)論:我國行政復(fù)議法的實施遠遠沒有達到當初的立法目的，究其原因在于其“內(nèi)部監(jiān)督”的功能定位錯誤。內(nèi)部監(jiān)督的功能性定位自然容易按照“行政化”的特點來規(guī)制和運行，換個角度說就是“非司法化”性質(zhì)。實踐中，行政機關(guān)為提高行政效率，只注重行政復(fù)議的行政內(nèi)部審查職權(quán)，而沒有注重發(fā)揮其行政救濟職能的功能，導(dǎo)致行政復(fù)議制度出現(xiàn)一些問題，主要表現(xiàn)在:

首先是行政復(fù)議制度在程序上單一、過于行政化，在處理行政復(fù)議相關(guān)案件時，不能針對案件的實際情況并且按照行政相對人案件的輕重緩急進行分類進行行政復(fù)議處理，進一步提高效率，同時在受理案件時，其缺乏獨立性，其行政化特別復(fù)雜，很簡單的一件事情，需要經(jīng)過不同部門進行層層審批，需要經(jīng)過很多環(huán)節(jié)，只要其中一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問題，就會影響案件的受理進程，影響辦案效率和更不利于行政相對人的利益。由于行政復(fù)議機構(gòu)缺乏應(yīng)有的獨立性，使行政復(fù)議的作用難以得到充分發(fā)揮。

其次是行政復(fù)議受理過程缺乏相關(guān)制度的保障，在審查過程中，普遍注重書面審查，注意書面材料和口頭筆錄，在調(diào)查和聽取意見時也沒有具體的程序規(guī)定，申請人和第三人處于不對等地位，他們在審查過程中只是享有對被申請人的書面材料進行審查，不能對被申請人進行抗辯、質(zhì)疑，行政復(fù)議機關(guān)對案件進行審查時，如何進行審查的這些程序，申請人及第三人更是不具有參與權(quán)，不得而知，完全處于被動狀態(tài)，并且在整個審查程序中缺乏律師代理制度、告知制度、相關(guān)人回避制度、終止和中止制度、沒有完整的證據(jù)等制度。還有在行政復(fù)議受理程序過程中存在很多不合理的地方，例如在《中華人民共和國行政復(fù)議法》對提出申請?zhí)岢龅南嚓P(guān)要件沒有明確規(guī)定，最終造成了申請的樣式很亂，沒有統(tǒng)一的格式，最終影響效率，還有在計算申請期限問題上也出現(xiàn)很多問題，造成了期限不明確等模糊問題，也影響辦案效率。

最后是缺乏法律責(zé)任追究問題，盡管在《中華人民共和國行政復(fù)議法》中明確規(guī)定了法律承擔(dān)主體和承擔(dān)形式，但在實際實踐過程中，其可操作性比較差，最終導(dǎo)致在追究責(zé)任時不能明確責(zé)任人，存在著有名無實的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在對行政機關(guān)不去履行相關(guān)法定程序時沒有明確指出相關(guān)法律規(guī)定，在承擔(dān)行政賠償制度規(guī)定欠合理，最終造成了追究被申請人相關(guān)責(zé)任時難以實現(xiàn)。

三、完善我國行政復(fù)議制度的相關(guān)措施

(一)行政復(fù)議制度司法化

1．行政復(fù)議制度司法化含義

依據(jù)理論界多數(shù)人的觀點，行政復(fù)議司法化，是指在保證行政復(fù)議制度專業(yè)性、效率性的前提下，將司法程序與行政復(fù)議制度有機結(jié)合，以公正、及時地解決行政爭議。司法區(qū)別于行政的明顯特征是，司法特有的公平、正義、司法獨立、權(quán)利救濟理念對于解決行政復(fù)議制度中出現(xiàn)的問題，保障行政相對人的合法權(quán)益，增強行政相對人對行政主體的信任，實現(xiàn)行政權(quán)威具有重要的意義。

從行政復(fù)議的功能定位角度而言。如果想提高行政復(fù)議案件的辦案效率，就的改變最初我國在行政復(fù)議立法“內(nèi)部監(jiān)督”功能定位，將我國的行政復(fù)議的主要功能定位為“權(quán)利救濟”，最終目標是保護人民權(quán)利。進一步講，行政復(fù)議制度的性質(zhì)定義為一種準司法性的行政救濟手段，從而在復(fù)議的組織和程序上應(yīng)仿照司法設(shè)計。

2．行政復(fù)議制度司法化改革的理論基礎(chǔ)

司法具有獨立性、公開性和公正性，行政復(fù)議制度司法化改革就是要在行政復(fù)議中引進司法的這些特征。首先在行政權(quán)力行使方面，要建立獨立的行政復(fù)議機關(guān)。制定合理的相關(guān)制度，規(guī)范和制約行政行為，配備具有法律專業(yè)知識的工作人員，加強其職業(yè)化和專業(yè)化隊伍的建設(shè)，同時在案件審理過程中要借鑒行政訴訟過程中的相關(guān)程序和聽證、申辯等制度，要求在行政復(fù)議時公開進行，加強第三方和社會的監(jiān)督，使其案件的復(fù)議更透明、公正。

行政復(fù)議制度司法化不僅指實體方面的司法化，更重要的是程序的司法化，看得見的正義才是真正的正義。當行政主體的一項具體行政行為侵犯行政相對人的合法權(quán)益時，行政法律關(guān)系的不平等性極易導(dǎo)致行政相對人的合法權(quán)益受到侵害，行政復(fù)議決定喪失公正性，司法化的復(fù)議程序給相對人提供一種看得見的正義。在普通法上，自然公正原則包括兩個最基本的程序原則:一是任何人或者團體在行使權(quán)力時可能使別人的權(quán)益受到不利影響時必須要聽取對方的意見，每個人或團體都有為自己辯護或防衛(wèi)的權(quán)利;二是任何人不能作為自己案件的法官。程序的公正通過司法程序的一系列程序設(shè)計而實現(xiàn)，例如起訴答辯、證據(jù)制度、審查程序、聽證制度等等。制度的存在意義就是限制依據(jù)主觀意志恣意決定，實現(xiàn)爭議解決的過程公開和結(jié)果公正。

(二)完善行政復(fù)議制度的措施

首先是針對我國行政復(fù)議單一化現(xiàn)象，針對行政復(fù)議案件的實際情況設(shè)置不同形式的行政復(fù)議程序。比如對于一些終局性行政復(fù)議的案件、一些前置性行政復(fù)議案件、一些對社會影響比較大的案件，我國可以實施特殊程序，在特殊程序過程中，實行審判聽證制度，在復(fù)議過程中要舉行聽證會，舉辦聽證會時，組織一些具有法律專業(yè)的專業(yè)家和學(xué)者組成“專家陪審團”參加行政復(fù)議案件的聽證會，在聽證會上，當事人及行為相對人可以根據(jù)自己的實際情況提出自己的疑問，運用法律嚴格規(guī)定的證據(jù)制度，進行反證和質(zhì)證，同時做出聽證會相關(guān)記錄，提高行政復(fù)議的公正、透明性。對于一般普通的行政復(fù)議案件，可以實施普通程序。對于一些法律關(guān)系清晰、簡單的案件可以實行簡單程序，可以采取非正式聽證程序，這樣不僅可以減少案件成本，還可以提高處理案件的效率。這些不同形式的行政復(fù)議程序分情況進行綜合的運用，不僅提高了處理案件效率，還可以體現(xiàn)了處理案件的公平、公平原則。

其次針對行政復(fù)議案件受理過程，相關(guān)制度缺乏等問題，要大力改進和完善行政復(fù)議程序的相關(guān)制度，比如，與復(fù)議案件存在法律上的利害關(guān)系時，案件相關(guān)可以申請有關(guān)人員回避，或者是利害相關(guān)人主動回避復(fù)議案件，建立回避制度。針對于沒有統(tǒng)一的申請格式和期限等問題，行政復(fù)議機關(guān)要實行書面申請和告知制度，這樣就能更好的避免一些模糊的問題帶來的界定不清楚的事實，進一步提高辦案的時間效率。在行政復(fù)議案件的過程中，當事人由于自己的法律知識缺乏，與被申請人的法律知識相比，差別較大，這樣就造成了力量差較大，對申請人是一種不公平現(xiàn)象，因此在復(fù)議過程中增設(shè)律師代理制度，更好的維護當事人的合法權(quán)益。在證據(jù)舉證方面，要加強證據(jù)制度，在舉證方面要借簽《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》，在證據(jù)的列舉做出一些明確的規(guī)定，對申請人的舉證責(zé)任作出相關(guān)規(guī)定，明確證據(jù)保全等制度的規(guī)定。通過加強這些制度的建立，進一步提高案件復(fù)議的公平、公證性，提高處理案件的效率。

最后針對法律責(zé)任追究問題，根據(jù)我國行政處罰現(xiàn)狀，責(zé)任的追究和落實程序和制度不合理，最終造成了法律追究和落實等問題，國家要加強這方面的法律制度和規(guī)定的建立，更好的避免當事人的相關(guān)利益，同時要加強外部監(jiān)督，加強對行政復(fù)議相關(guān)部門的考核制度，把復(fù)議機關(guān)、公務(wù)員考核部門、行政監(jiān)察部門等聯(lián)系起來，讓他們互相監(jiān)督，對于一些違法現(xiàn)象，一旦被發(fā)現(xiàn)，就要追究他們的責(zé)任，根據(jù)情節(jié)對他們進行考核，同時加大社會監(jiān)督，這樣使行政復(fù)議整個程序和過程更加陽光。

四、小結(jié)

綜上所述，借鑒司法的公正與獨立精神，吸收司法的優(yōu)勢，實現(xiàn)行政復(fù)議制度程序上和實體上的司法化。從司法化的角度完善我國行政復(fù)議制度，真正地發(fā)揮行政復(fù)議制度在行政程序上的效率及司法程序上的公正性的優(yōu)勢，發(fā)揮行政復(fù)議解決糾紛的便捷高效優(yōu)勢，對監(jiān)督行政權(quán)力正確合法合理行使，保護公民、法人、其他組織的合法權(quán)益具有重要的現(xiàn)實意義。

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［3］楊解君，溫晉鋒．行政救濟法［M］．南京:南京大學(xué)出版社，2007．

［4］陶征山．論行政復(fù)議制度的健全與完善［J］．法治周刊，2010(4)．