淺析我國農村宅基地使用權流轉的問題與對策

王佳

四川師范大學，四川成都610066

摘要：宅基地是我國土地資源的重要組成部分，近幾年宅基地使用權的流通已越演越烈，但法律的滯后，制度的不完善，管理的空缺引發(fā)了諸多社會問題，本文就宅基地使用權流轉相關問題做一些研究，通過完善立法、健全體制、加強管理，同時保持宅基地所有權始終為農民集體所有這一憲法規(guī)定的大前提下，促進農村宅基地使用權流轉有法可依，秩序井然，為我國農村經濟發(fā)展增加有利渠道。

關鍵詞：農村；宅基地；使用權；流轉

中圖分類號：F301；D922.3；D923.2

作者簡介：王佳(1989-)，女，四川廣元人，四川師范大學法學院在讀研究生。

隨著城鎮(zhèn)化進程進一步加快，許多人看到了宅基地的未來經濟價值，利益的驅動促使宅基地私下交易愈發(fā)頻繁，其流轉糾紛時有發(fā)生，不利于社會穩(wěn)定，同時由于法制不健全，宅基地使用權在流轉過程中引發(fā)了諸多問題，嚴峻的社會現(xiàn)實倒逼法律的進一步完善。

一、宅基地使用權的含義與特征

(一)宅基地使用權的含義

宅基地使用權是指農村集體經濟組織的成員經依法申請而獲得的，利用集體土地在法定權限內建造并保有房屋及其附屬設施的權利。

(二)宅基地使用權的特征

宅基地使用權范圍一般包括日常居住用地、庭院占地及其他用于生活服務的土地。宅基地使用權的特征如下：(1)主體上，宅基地使用權的主體只能是農村集體經濟的成員，這是對主體的要求，城市居民不享有該資格。(2)用途上，宅基地使用權的用途僅限于村民建造個人住宅，不得進行商業(yè)開發(fā)。(3)限定性，農村村民申請宅基地的數(shù)量和面積都有所限定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其面積不得超過省、自治區(qū)和直轄市規(guī)定的標準。(4)無償性，宅基地的初始取得是無償?shù)?，這是對農民基本生活的一種福利和保障。

二、我國農村宅基地使用權流轉的途徑與問題

(一)我國農村宅基地使用權流轉的途徑

要提高農村經濟發(fā)展勢頭，全面建成小康社會，就要使宅基地使用權流轉起來，降低農村生活成本，增加融資渠道。目前我國農村宅基地使用權流轉途徑主要有出售、租賃和征用三種方式，其中出售和租賃屬于自由流轉形式，征用帶有強制性流轉的性質。

1.出售

出售這種流轉形式其實和出租相似，隨著城鎮(zhèn)化建設的推進，很多進城務工經商的農民變成了城市居民，他們將原農村住宅出售，受買入在買入住宅時可以一并使用宅基地。如果宅基地上沒有附屬物，宅基地使用權人單純出售其使用權，受買入可以在宅基地上修建房屋及附屬物，以供自己居住使用或者用于經營，獲得利潤收入。

2.租賃

租賃是比較普通的一種流轉形式，包括出租房屋和出租宅基地，現(xiàn)在部分農民外出務工，老家房屋閑置，如將其出租，承租人既享有房屋使用權，而且對該宅基地也享有使用權，可以用于居住、養(yǎng)殖或其他生活服務。如果宅基地上沒有附屬物，單純出租宅基地使用權，承租人可以在宅基地上修建房屋及其他附屬設施，用以經營管理和服務，獲得經濟收入。

3.征用

對農村土地的征用，是指國家為了公共利益的需要，犧牲少數(shù)人的利益，將村民的合法使用權強制剝奪并給予相應補償?shù)闹贫?。隨著城鎮(zhèn)化的進一步推進，大型交通項目向郊區(qū)延伸，如飛機場，地鐵等，這些都需要大面積占地，這時宅基地使用權也變相流轉了。另外為了滿足農村基礎設施的需要，工程建設在所難免，如修建鄉(xiāng)村道路，這種往往啟動宅基地使用權的置換模式，當?shù)卣a償相當于宅基地面積的地塊，這樣在一定程度上也出現(xiàn)了流轉現(xiàn)象。

(二)我國農村宅基地使用權流轉存在的問題

目前就農村宅基地使用權流轉現(xiàn)狀而言，私下買賣較多，沒有一個公開的平臺，沒有價格標準，其流轉過程極不規(guī)范，參與當事人對自己的權利和義務也不太明確，當糾紛產生時，也沒有合理的解決機制，導致社會誠信流失，引發(fā)一些不穩(wěn)定因子，不利于農村發(fā)展。

1.宅基地使用權能否自由流轉規(guī)定不明確

2007年通過的《物權法》第153條表述：“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規(guī)定”。根據(jù)這個準用性規(guī)定具體參照2004年《中華人民共和國土地管理法》第63條規(guī)定：“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農建設”?！锻凉芊ā分懈嗟厣婕稗r村承包的土地，雖然宅基地屬于農民集體所有的土地，但一般意義上講，人們更多關注的是在承包經營的土地。宅基地一詞具有濃厚的中國特色，從建國以來對宅基地的規(guī)定也經幾次反復，我國現(xiàn)行法中專門對宅基地的規(guī)定過于簡單，對其能否自由流轉仍然不太明確。

2.宅基地使用權流轉的主體限制

根據(jù)宅基地使用權的特征可知，即其主體只能是農村集體經濟組織的成員，農民享有宅基地使用權是一種歷史傳統(tǒng)，也是對農民生存的一種保障，城鎮(zhèn)居民不具有該資格，不得購置宅基地。同時村民在轉讓其使用權時，也只能轉讓給同一集體經濟組織內部成員。這些規(guī)定都對宅基地使用權的流轉造成了一定限制，不利于農村土地資源的合理配置。立法初衷是把宅基地作為農民的一種福利，它具有保障功能，所以對城鎮(zhèn)居民不得享有這份福利。但宅基地使用權的限制流轉，視乎對城市居民有點歧視。

3.對于如何流轉沒有法律上的規(guī)定和具體的操作規(guī)制

我國《物權法》對宅基地使用權的流轉規(guī)定甚少，可以說是法律上的空白?，F(xiàn)代化發(fā)展的勢頭開始伸向農村，宅基地作為中國特色的產物，有著悠久的歷史，其一直作為農民的一項福利和保障。私下的流轉也是在近幾年越發(fā)頻繁，由于沒有具體操作規(guī)制，流轉雙方往往隨心所欲，口頭流轉，即使有書面合同也相當不規(guī)范，使宅基地使用權蘊藏著極大的流轉風險。立法者應看到這一問題，考慮其帶來的巨大風險隱患，始終以發(fā)展農村經濟，提高農民生活水平為前提盡快完善立法。

三、我國農村宅基地使用權流轉的對策

對于農村宅基地使用權流轉問題，我們應始終堅持“地盡其用”的前提，把它作為基本策略和改革方向。明確宅基地使用權的流轉，這將有利于我國城鎮(zhèn)化建設和促進農村經濟的發(fā)展，同時促進農村閑置宅基地以轉讓或租賃等形式流轉，這將在很大程度上增加農民的融資能力，提高農民進城購房的能力，極大推動城鎮(zhèn)化進程。

(一)法律明確承認宅基地使用權的自由流轉

根據(jù)新出臺的《物權法》及《土地管理法》可知，我國對于宅基地使用權的流轉規(guī)定模糊，沒有明確賦予其自由流轉的資格。法律需要明確宅基地使用權的自由流轉，賦予農民對宅基地使用權能的處分權，這是關系到宅基地使用權進入市場的關鍵，在《物權法》中用條文形式予以公開，并且把《土地管理法》第63條的規(guī)定：“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農建設”，可以改為“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農建設，農村村民宅基地使用權可除外”。只有在法律上首先認可其自由流轉資格，才能在后續(xù)操作中做到更加規(guī)范。

(二)取消宅基地使用權流轉的主體限制

前文可知，宅基地使用權的轉讓，其受讓人必須為同一集體經組織內部成員，這一規(guī)定無疑剝奪了村民的完全轉讓權，農村宅基地屬于農村集體經濟組織，但其使用權歸屬農民，農民有權自由轉讓其使用權，如果還要征得全集體同意，轉讓成本將增大，所以應賦予農民宅基地使用權的完全轉讓權。另外受讓人的范圍太狹窄，嚴重不利于其流轉，其他集體經濟組織成員及城市居民都應有權成為受讓人，在流轉過程中做到一視同仁，不能因戶籍的不同而受不同待遇，給予其自由流轉的條件。取消宅基地使用權流轉的主體限制將加快其在農村的流轉，盤活農村土地資源，優(yōu)化資源配置，為農民增加收入，同時進一步加快城鄉(xiāng)一體化建設，推動我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

(三)完善其流轉的法律制度

前面第一條對策已明確其自由流轉資格，這對于完善其流轉的法律制度來說還遠遠不夠，規(guī)范的法律法規(guī)才是重中之重，也只有這樣才能做到有法可依。在農村宅基地使用權流轉過程中，權屬不明，口頭流轉，多次流轉而產生的糾紛比比皆是，歸結其原因就是沒有可以依照的標準和流程?？茖W立法才能使政府部門嚴格執(zhí)法，完善其法律制度，首先從宅基地使用權登記制度開始，宅基地使用權流轉的前提條件必須是“憑證交易”，應該對各類土地進行確權，登記、頒證，如此才能明確區(qū)分各自的權利，再依次進行交易和流轉。可以在《物權法》中明確規(guī)定宅基地使用權的申請、流轉以及滅失，應當及時辦理取得登記、變更登記和注銷登記。辦理登記時須根據(jù)事項所需提交紙質申請書、流轉合同或者證明書，到土地管理部門辦理。

(四)加強監(jiān)督和管理

為了更好地讓宅基地使用權自由流轉，促進農村、農民經濟發(fā)展，完善其流轉的法律制度是核心，土地管理機構和政府更應履行其職責，要知道制度的落實會有阻力和難度，監(jiān)督則是其催化劑，加強監(jiān)督是法律法規(guī)有效落實的利器。我國宅基地使用權的管理，依照《土地管理辦法》，由縣級政府管理，但目前諸多問題令人擔憂，對于宅基地的申請、流轉和消滅，應加強登記管理，由專設部門負責，檢查登記記錄，并定期下鄉(xiāng)走訪，了解宅基地具體使用情況，杜絕村委會、鄉(xiāng)級政府暗箱操作。全面落實“一戶一宅”和流轉登記制度，使宅基地使用權順利進入市場流通，形成有序的競爭模式，加快農村經濟發(fā)展和農民收入。

四、結語

隨著國家一些政策的出臺，宅基地使用權的流轉問題得到了一些解決，提升了農民的經濟收入，也使農民對宅基地認識有所改觀。但總體而言高位法關于宅基地方面規(guī)定甚少，沒有具體的操作流程，同時現(xiàn)有的一些規(guī)定也應予以修改，要放寬主體限制，落實登記制度，加強管理。就本文而言，還有許多不完善的地方，還需要加深研究和改進。

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