胡 容

華中師范大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢430070

一、第三方治理模式概述

(一)第三方治理的運作模式

環(huán)境污染第三方治理(以下簡稱第三方治理)是排污者通過繳納或按合同約定支付費用，委托環(huán)境服務(wù)公司進行污染治理的新模式。第三方治理主要有兩種運作模式，一種是政府主導(dǎo)，一種是第三方主導(dǎo)。前者強調(diào)政府在第三方治理中的重要作用，是行政主管部門協(xié)同環(huán)保部門對一些污染企業(yè)進行管制，主要的懲罰措施如罰款，責(zé)令改正等。第二種模式由環(huán)保部門通過招標(biāo)專業(yè)治理環(huán)境的公司對污染進行治理，政府進行監(jiān)督。

(二)第三方治理的具體內(nèi)容

從責(zé)任的分配來看，排污企業(yè)承擔(dān)污染治理的主體責(zé)任，第三方治理企業(yè)按照有關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)以及排污企業(yè)的委托要求，承擔(dān)約定的污染治理責(zé)任。雙方的合同中應(yīng)該明確約定污染物排放種類、濃度、數(shù)量，嚴禁私自排放污染物。環(huán)境服務(wù)公司應(yīng)確保污染治理設(shè)施正常運行和達標(biāo)排放。委托治理合同中還應(yīng)包括約定治理標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容、費用;通過履約保證金(保函)、擔(dān)保、調(diào)解、仲裁等方式，建立健全履約保障和監(jiān)督機制。

從治理情況來看，對于污染物采取分別處理與集中處理，預(yù)先處理與及時處理兩種方式，對于一般污染物，通過園區(qū)管網(wǎng)集中收集，由環(huán)境服務(wù)公司進行有償專業(yè)化治理全過程控制。環(huán)境服務(wù)公司可為排污企業(yè)提供從工藝設(shè)計、工程建設(shè)、設(shè)備采購、生產(chǎn)管理。新建工業(yè)項目原則上應(yīng)集中建于工業(yè)園區(qū)，以實現(xiàn)污染物集中排放和集中治理。

從支付資金來看，合同中應(yīng)該明確約定，排污企業(yè)應(yīng)依據(jù)污染物種類、數(shù)量和濃度，合理確定減排服務(wù)價格。并按照合同約定的方式，向環(huán)境服務(wù)公司及時足額支付污染治理費用，購買污染治理服務(wù)。

(三)第三方治理的優(yōu)勢

從產(chǎn)業(yè)發(fā)展來看，第三方治理促進了我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展為污染第三方治理的開展提供了必要的保障。同時第三方服務(wù)的推廣將成為環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要推動力，向環(huán)保產(chǎn)業(yè)注入了大量的資本，刺激了環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

從環(huán)保角度來看，首先可以提高污染治理的效率，并降低污染治理的成本，據(jù)浙江省環(huán)保局的不完全統(tǒng)計，企業(yè)污染治理設(shè)施專業(yè)化運營后的達標(biāo)排放率可達70%－80%，有的甚至可達90%以上，與污染企業(yè)自己運營相比，達標(biāo)率提高30% －50%，運營成本節(jié)約10% －20%，企業(yè)的技術(shù)針對的是自己的盈利產(chǎn)業(yè)，很多排污企業(yè)對于排污技術(shù)，排污管理等并不具有專業(yè)的知識和人才，因此第三方治理更專業(yè)，更有針對性。其次它更利于監(jiān)督管理，排污企業(yè)與治污企業(yè)之間的合同關(guān)系也促使雙方互相監(jiān)督制約，可有效控制單方違規(guī)違法排污行為的發(fā)生，減輕政府主管部門的監(jiān)管壓力，降低了執(zhí)法難度。

二、武漢市餐飲油煙治理之困境

截至2014年12月，武漢市餐飲單位的數(shù)量已達近五萬家，其中尤以具備低成本優(yōu)勢的中小型餐飲單位為多。另外，武漢餐飲單位分布多集中于城鎮(zhèn)化發(fā)達區(qū)域，這些區(qū)域往往是居民稠密區(qū)。但中小型企業(yè)大多面臨資金不足，技術(shù)缺乏的困境，進行污染治理常常會引發(fā)生存權(quán)與環(huán)境權(quán)的沖突。

首先，從凈化設(shè)施的安置來看，我國《環(huán)境保護法》第41條規(guī)定了“三同時”制度?！叭瑫r”制度具體到餐飲業(yè)中，即指餐飲單位的油煙凈化設(shè)施必須符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投入生產(chǎn)和使用，不得擅自拆除或者閑置，并確保油煙凈化設(shè)施投產(chǎn)后符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，以保障餐飲油煙的清潔排放。雖然餐飲單位不安裝或雖然安裝但不經(jīng)常清洗或運行的行為實為違法，但在執(zhí)法中，考慮到餐飲單位老板倚靠餐飲單位的運行為生，環(huán)保部門往往難以對其作出責(zé)令停業(yè)、取締等較大力度的處罰，使得違法行為未得到遏制。一味加大處罰力度，難免危及到餐飲單位老板的生存權(quán);不采取任何措施，又使得公民的環(huán)境權(quán)得不到保障。從實際情況看，若想要達到治理的目標(biāo)，全省將全面整治城市燃煤小鍋爐，加快推進集中供熱、“煤改氣”、“煤改電”等清潔能源替代工程建設(shè)，二氧化硫、氮氧化物等防治更是重中之重。除必要保留外，各設(shè)區(qū)城市建成區(qū)將基本淘汰每小時10蒸噸及以下的燃煤鍋爐，禁止新建每小時20蒸噸以下的燃煤鍋爐;到2015年，基本淘汰燃煤爐窯集中區(qū)和工業(yè)園區(qū)內(nèi)燃煤爐窯，確實無法淘汰的，必須按規(guī)范建設(shè)投運除塵、脫硫和脫硝設(shè)施，確保污染物穩(wěn)定達標(biāo)排放。

其次，我們從餐飲油煙的監(jiān)管和執(zhí)法情況看，餐飲油煙污染的執(zhí)法職責(zé)調(diào)整之前，對于餐飲單位油煙污染的罰款并無具體標(biāo)準(zhǔn)，2013年12月，《武漢市城市管理相對集中行政處罰權(quán)辦法》出臺，其中第27條對餐飲單位油煙污染的罰款標(biāo)準(zhǔn)作出了具體規(guī)定:“在室內(nèi)從事餐飲經(jīng)營排放油煙，對附近居民的居住環(huán)境造成污染的，按照《中華人民共和國大氣污染防治法》的規(guī)定，責(zé)令限期改正，可以并處5000元以上20000元以下罰款;情節(jié)嚴重，拒不改正的，處20000元以上50000元以下罰款?！钡且环矫?，對于已安裝凈化設(shè)備的餐飲單位，處罰依據(jù)主要為其油煙凈化器是否達標(biāo)。而城管部門缺乏監(jiān)測設(shè)備，無法對餐飲單位的油煙凈化器進行監(jiān)測，只能請求環(huán)保局提供相關(guān)幫助，但環(huán)保局因自身工作量大，無暇顧及此請求。監(jiān)測不能導(dǎo)致對餐飲單位的罰款無以為繼，可見監(jiān)測的完善也是對武漢餐飲油煙治理的一大突破口。

三、第三方治理帶來的機遇

從上述論證我們可以看到武漢市餐飲油煙的兩大困境在于油煙的監(jiān)測和油煙的治理。但第三方治理作為專業(yè)化的環(huán)保公司，有技術(shù)與實力提供統(tǒng)一的監(jiān)測設(shè)備和治理設(shè)備，這也是第三方治理為武漢餐飲油煙問題的解決提供的機遇。

第一、第三方治理為武漢市的餐飲油煙監(jiān)測提供機遇。油煙在線監(jiān)測系統(tǒng)好比是我們環(huán)保部門的“千里眼”。一旦有異常情況發(fā)生，通過分別安裝在油煙凈化器、風(fēng)機和排風(fēng)口的3個傳感器獲得的數(shù)據(jù)，由監(jiān)控主機發(fā)送到網(wǎng)絡(luò)終端，終端電腦發(fā)出警報和提示，我們便可以清晰地看到油煙凈化器是否打開、風(fēng)機的運行情況以及排放氣體的油煙含量，可以在第一時間制止違法排污行為。從實踐角度出發(fā)，由于武漢市餐飲油煙企業(yè)分布廣、數(shù)量多，因而難以全面監(jiān)管、實時監(jiān)管。如果引入第三方進行專門的監(jiān)管，要求餐飲項目統(tǒng)一安裝油煙在線監(jiān)測系統(tǒng)，便可以通過遠程查看、實時監(jiān)控，從源頭上化解油煙氣擾民問題，實現(xiàn)多方共贏。

第二、第三方治理為武漢市的餐飲油煙治理提供機遇。安裝油煙凈化設(shè)施是治理油煙的必備條件，但凈化設(shè)施卻存在費用高的特點，很多企業(yè)難以承受。但專業(yè)化的公司可以進行統(tǒng)一的油煙凈化設(shè)備的研發(fā)，并將其用到各企業(yè)，這樣不僅節(jié)約了餐飲油煙企業(yè)的凈化成本，也提高了安裝凈化設(shè)備的銷量，對油煙治理起到了促進作用。

四、武漢市餐飲油煙的第三方治理對策

第一，堅持”市場主導(dǎo)，政府引導(dǎo)”的原則。加大財稅支持力度，研究明確稅收優(yōu)惠政策。支持符合條件的第三方治理企業(yè)上市融資、發(fā)行企業(yè)債券、中期票據(jù)等。以此鼓勵第三方治理企業(yè)加強科技創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新，鼓勵專業(yè)化企業(yè)做強做大，并可采取補貼引導(dǎo)餐飲油煙企業(yè)與第三方企業(yè)簽訂合同，進行第三方治理的試水。

第二，進行試點推行，可試點率先推廣安裝餐飲油煙在線監(jiān)控系統(tǒng)，先行試點武漢市學(xué)校、機關(guān)食堂、大型餐飲飯店等單位，鼓勵其委托第三方運營，促進自動監(jiān)控系統(tǒng)運行維護的專業(yè)化、市場化，以創(chuàng)新環(huán)境管理手段提升環(huán)境保護效能。

第三，完善監(jiān)督制約機制，健全市場管理機制，完善第三方運維責(zé)任義務(wù)機制，提高運維水平和監(jiān)督監(jiān)控效率;實行從準(zhǔn)入、運營到退出全過程監(jiān)管;加強執(zhí)法監(jiān)管，聚焦重點、強化聯(lián)動，對違法行為要嚴查嚴處，依法曝光。

［1］賈衛(wèi)娜．第三方治理在環(huán)保問題中的作用［J］．企業(yè)導(dǎo)報，2014(11)．

［2］駱建華．環(huán)境污染的第三方治理發(fā)展與完善建議［J］．環(huán)境保護，2014(10)．