孫鳳良

天津市津南區(qū)委黨校，天津300350

淺析探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度

孫鳳良

天津市津南區(qū)委黨校，天津300350

我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，使得社會成員和國家之間的關(guān)系發(fā)生了明顯的變化，侵害國家和社會公共利益的違法行為頻發(fā)發(fā)生。筆者認(rèn)為，黨中央在《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中提出的探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度恰逢其時，這一舉措不僅完善了我國法律體系建構(gòu)，也充分保護(hù)了國家和社會公共利益不受非法性侵害，具有深遠(yuǎn)意義。

公益訴訟;檢察機(jī)關(guān);公共利益

黨的十八屆四中全會做出《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，明確指出要積極探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。這是黨在全面推進(jìn)依法治國的進(jìn)程中，完善國家治理體系，平衡社會利益、規(guī)范社會行為的重要舉措，具有深遠(yuǎn)意義。

一、公益訴訟概說

公益訴訟是指對侵害國家和社會公共利益的違法行為，由法律規(guī)定的具體國家機(jī)關(guān)或組織向人民法院提起訴訟的制度。在古羅馬時期就出現(xiàn)了公益訴訟和私益訴訟之分。私益訴訟是為了維護(hù)特定主體的權(quán)益不受侵害而設(shè)計的訴訟類型，所以只有被侵害的特定主體才有資格提起。公益訴訟則不同，其設(shè)計是為了保護(hù)非特定主體權(quán)益的訴訟，因此任何人都可提起。在我國，民事公益訴訟和行政公益訴訟是公益訴訟的兩種主要形式。關(guān)于民事公益訴訟，現(xiàn)行《中華人民共和國民事訴訟法》(以下簡稱《民事訴訟法》)中規(guī)定了只有法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織才能對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等侵害社會公共利益的違法行為依法向人民法院提起訴訟。但就“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”現(xiàn)行法律卻沒有給出明確的答案。關(guān)于行政公益訴訟，我國現(xiàn)行法律更是沒有任何規(guī)定。這就容易讓一些行政機(jī)關(guān)為了達(dá)到一己私欲侵害國家和社會公共利益。同時又由于公益界定具有抽象性，侵害行為與公民、法人和其他組織并不發(fā)生直接的利害關(guān)系，致使受侵害主體不確定而無法提起公益訴訟。法律上代表國家和社會公共利益提起公益訴訟主體的空缺，導(dǎo)致此類違法行為缺乏有效的司法監(jiān)督和追究渠道，國家和社會公共利益無法受到應(yīng)有的保護(hù)。

由此看來，在我國何種機(jī)關(guān)能夠作為國家和社會公共利益的代表提起公益訴訟法律并無明文規(guī)定。所以《決定》要求，“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”。這既找準(zhǔn)了問題的關(guān)鍵又體現(xiàn)了此項(xiàng)制度建立的緊迫性和嚴(yán)謹(jǐn)性。

二、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的現(xiàn)實(shí)問題

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是由我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展現(xiàn)狀、政治體制和法律體系的構(gòu)成情況決定的，同時也是加快社會主義法治國家建設(shè)和完善中國特色社會主義制度的迫切需要。

(一)現(xiàn)實(shí)需要

1．隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會成員和國家之間的關(guān)系發(fā)生了明顯的變化，社會價值觀也潛移默化發(fā)生改變，有些單位或個人為了追求本部門或個人的私利，采取違法行為損害國家和社會公共利益造成如貪污國有資產(chǎn)、嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境、破壞市場經(jīng)濟(jì)秩序等案件的發(fā)生。這些行為有的侵害了部分特定權(quán)益主體的利益，絕大部分侵害的卻是更多不特定權(quán)益主體的利益，即國家和社會公共利益。對這些侵害國家和社會公共利益的違法行為，如果法律規(guī)定只有受到侵害的直接利害關(guān)系人有權(quán)提起訴訟，那么就會形成大量類似案件無人起訴的局面，置國家和社會公共利益于無法保護(hù)的真空地帶。

2．由于我國公民的潛意識里始終存在恥訴、惡訴等觀念，當(dāng)自身權(quán)益受到侵害時，依法維權(quán)的意識淡薄。特別是對于涉及國家和社會公共利益的民事、行政侵權(quán)行為，更是存在該訴不訴和能不能訴的情況。長此以往既不利于對國家和社會公共利益的保護(hù)，也不利于對國家機(jī)關(guān)依法行政的監(jiān)督，更加難以形成全民學(xué)法、懂法、用法、依法辦事的社會氛圍。

因而迫切需要在理論層面和制度層面規(guī)定確切機(jī)關(guān)作為國家和社會公共利益的代表方，行使公益案件起訴權(quán)，確保國家和社會公共利益不受侵害，實(shí)現(xiàn)社會的和諧與公平正義。筆者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)是最佳之選。

(二)理論限制與制度缺失

嚴(yán)重?fù)p害國家和社會公共利益事件的頻繁發(fā)生，固然有社會轉(zhuǎn)型帶來的負(fù)面因素，但更重要的是理論與制度上的缺失。

1．理論依據(jù)限制。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟在法學(xué)理論層面無法得到充分支持。人民檢察制度是法律監(jiān)督制度，如檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟將與其法律監(jiān)督職責(zé)產(chǎn)生沖突。在訴訟過程中，檢察機(jī)關(guān)既擁有作為訴訟當(dāng)事人追求勝訴的渴求，又有可能以法律監(jiān)督的名義向法院施壓，出現(xiàn)濫用職權(quán)干預(yù)審判的現(xiàn)象。當(dāng)事人適格理論也是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的理論障礙之一。傳統(tǒng)法學(xué)理論認(rèn)為能夠提起法律訴訟的應(yīng)是與案件有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織。而在具體的國家和社會公共利益侵害案件中，由于侵害行為與結(jié)果不涉及檢察機(jī)關(guān)自身利益，使得檢察機(jī)關(guān)與案件并無直接利害關(guān)系，因而無法作為原告進(jìn)行起訴，不能成為適格的當(dāng)事人。

2．法律制度缺失。檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其對民事、行政案件的監(jiān)督往往是以抗訴的形式對法院做出的民事、行政裁判實(shí)行“事后監(jiān)督”，手段單一，效果嚴(yán)重滯后。這種“事后監(jiān)督”對檢察機(jī)關(guān)來說是一種事后糾正錯誤裁判的手段，但對當(dāng)事人而言卻是一種無奈的選擇。無法與“直接解決”和“事前預(yù)防”的效果相比。檢察機(jī)關(guān)享有公益訴訟訴權(quán)法律規(guī)定的缺失，致使我們對侵害國家和社會公共利益的案件只能停留在支持追究而不能直接接管的階段。

三、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的可行性

雖然檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟在理論和制度上存在一定的限制與缺失，但是從檢察機(jī)關(guān)在我國法制體系中的地位、性質(zhì)和作用及中西方經(jīng)驗(yàn)做法上看，其是代表國家提起公益訴訟的不二之選。

1．在我國立法史上，對于公益訴訟，有豐富的歷史經(jīng)驗(yàn)。1939年的《陜甘寧邊區(qū)高等法院組織條例》和1941年的《晉冀魯邊區(qū)高等法院組織條例》也都規(guī)定檢察員可以訴訟當(dāng)事人或公共利益代表人的身份介入到民事訴訟過程當(dāng)中。建國后，1949年《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》和1954年的《中華人民共和國人民檢察院組織法》(以下簡稱《人民檢察院組織法》)也都有關(guān)于檢察機(jī)關(guān)享有參加民事、行政訴訟活動，監(jiān)督法律實(shí)施等權(quán)力的規(guī)定。

2．新中國成立后，現(xiàn)行《中華人民共和國憲法》、《人民檢察院組織法》、《中華人民共和國行政訴訟法》和《民事訴訟法》等都明確規(guī)定檢察院擁有檢察監(jiān)督權(quán)，維護(hù)法律的權(quán)威和順利實(shí)施，保護(hù)國家和社會公共利益不受非法侵害?，F(xiàn)行的《中華人民共和國刑事訴訟法》也規(guī)定，如果被害人因?yàn)楸桓嫒说倪`法犯罪行為而受到物質(zhì)損害的，在刑事訴訟過程當(dāng)中，有權(quán)同時提起刑事附帶民事訴訟請求。而如果受侵害的是國家或集體財產(chǎn)，人民檢察院在依法提起公訴時，也有權(quán)同時提起刑事附帶民事訴訟。目前在各地方的司法實(shí)踐中，對檢察機(jī)關(guān)發(fā)起公益訴訟做了很多有益的嘗試，并取得了很好的效果。

3．在政治體制上，檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，由各級人大產(chǎn)生，向人大負(fù)責(zé)，具備獨(dú)立的法律地位，不受各類行政機(jī)關(guān)的干擾，與案件無直接利害關(guān)系也決定了其不會受到地方和部門利益羈絆，能夠最純粹的以國家代表人的身份，以超脫的姿態(tài)提起公益訴訟。

4．檢察機(jī)關(guān)作為國家司法機(jī)關(guān)擁有法定的調(diào)查權(quán)和一支長期從事法律工作的專業(yè)隊伍，相比較個人、社會團(tuán)體、組織能夠更好的解決調(diào)查取證和舉證困難的問題，既節(jié)省了司法資源和訴訟成本，又減少和避免了濫訴現(xiàn)象的出現(xiàn)。

5．由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是世界上很多國家的廣泛做法。各國普遍由檢察機(jī)關(guān)作為國家代表，行使保護(hù)國家和社會公共利益的責(zé)任，凡對侵害國家和社會公共利益的違法案件，均由檢察機(jī)關(guān)提起訴訟，負(fù)責(zé)追究侵害主體責(zé)任，其經(jīng)驗(yàn)做法值得我們借鑒。

探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度是一項(xiàng)縝密而系統(tǒng)工作，需要我們在具體的案件實(shí)踐中勇于探索，敢于創(chuàng)新，積累經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)成果，也許在不久的將來檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟不再是孤立的、帶有嘗試性的個案突破。

［1］顏運(yùn)秋．公益訴訟理念研究［M］．北京:中國檢察出版社，2003:21．［2］王秀哲．檢察機(jī)關(guān)的公訴權(quán)與公益訴訟權(quán)［J］．法學(xué)論壇，2008(5) (總第119期)．

［3］鄧思清．論檢察機(jī)關(guān)的民事公訴權(quán)［J］．法商研究，2004(5)(總第103期)．

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2095－4379－(2015)13－0209－02

孫鳳良(1982－)，男，漢族，天津人，天津市委黨校研究生，天津市津南區(qū)委黨校信息技術(shù)部副主任，講師，研究方向:民商法、法理學(xué)。