魏云飛

云南大學(xué)法學(xué)院，云南 昆明650091

存款保險(xiǎn)基金在問(wèn)題銀行處置過(guò)程中的運(yùn)用模式分析

魏云飛

云南大學(xué)法學(xué)院，云南 昆明650091

存款保險(xiǎn)基金的使用問(wèn)題是存款保險(xiǎn)制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容，保險(xiǎn)基金的籌集和管理都服務(wù)于最終的使用?；鹗褂玫卯?dāng)將有助于存款保險(xiǎn)制度的健康平穩(wěn)可持續(xù)的發(fā)展，合法合理處置問(wèn)題銀行也有利于保護(hù)存款人的利益及金融系統(tǒng)的穩(wěn)定。本文對(duì)存款保險(xiǎn)基金在問(wèn)題銀行處置過(guò)程中的運(yùn)用模式進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。

存款保險(xiǎn)基金;存款人利益;金融穩(wěn)定目標(biāo)功能

一、存款保險(xiǎn)制度的含義、目的、功能

(一)存款保險(xiǎn)制度指存款類金融機(jī)構(gòu)按照《存款保險(xiǎn)條例》規(guī)定向存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)交納一定的保費(fèi)，當(dāng)投保的金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)危機(jī)、破產(chǎn)倒閉時(shí)，由基金管理機(jī)構(gòu)接管、賠償?shù)仍O(jiān)管方式，負(fù)責(zé)清償并處置該機(jī)構(gòu)。

(二)存款保險(xiǎn)制度的目的作為一種價(jià)值追求，反映的是主觀愿望，屬于應(yīng)然的范疇。各個(gè)國(guó)家建立存款保險(xiǎn)制度的具體背景有差異，導(dǎo)致其目的也有所差別。但總的來(lái)說(shuō)各國(guó)都將保護(hù)存款人的利益和維護(hù)金融的穩(wěn)定與安全作為建立存款保險(xiǎn)的基本訴求。

1．保護(hù)存款人的利益當(dāng)銀行出現(xiàn)流動(dòng)性危機(jī)，支付不能時(shí)，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)及時(shí)償付被保險(xiǎn)存款，最大限度的維護(hù)存款人的利益。

2．增強(qiáng)、維護(hù)整個(gè)金融體系的安全、穩(wěn)定。銀行因?yàn)槭秦泿艠I(yè)務(wù)，高風(fēng)險(xiǎn)、貨幣資金流動(dòng)性強(qiáng)，具有脆弱性。一個(gè)銀行經(jīng)營(yíng)不善破產(chǎn)倒閉，會(huì)給本行存款人的現(xiàn)金利益造成損害，更會(huì)影響整個(gè)銀行系統(tǒng)發(fā)生危機(jī)。建立適合我國(guó)現(xiàn)在國(guó)情的存款保險(xiǎn)制度，通過(guò)各種預(yù)防和補(bǔ)救措施，增強(qiáng)穩(wěn)定性，增強(qiáng)整個(gè)金融體系的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

本文認(rèn)為，存款保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)初衷和核心是維護(hù)公眾對(duì)銀行體系的信心，通過(guò)防止存款者擠兌增加銀行體系的安全性。

我國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度目的的過(guò)渡性和階段性鑒于我國(guó)的特殊國(guó)情，我國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度在于適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，建立金融機(jī)構(gòu)退出機(jī)制。通過(guò)建立市場(chǎng)化風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)制度，維護(hù)整個(gè)系統(tǒng)穩(wěn)定，同時(shí)也提高金融體系的效率。

一方面競(jìng)爭(zhēng)效率得以提高。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)所有投保銀行提供平等保護(hù)，淡化了大銀行相對(duì)于小銀行的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，能夠促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)。建立存款保險(xiǎn)制度，可以強(qiáng)制要求整個(gè)銀行業(yè)作為投保人參加存款保險(xiǎn)，不僅可以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，還可以最大限度的保護(hù)存款人利益。使存款人在選擇銀行時(shí)，更注重服務(wù)態(tài)度和效率，使各類銀行只能不斷提高自身競(jìng)爭(zhēng)力。

另一方面監(jiān)管效率得以提高。存款保險(xiǎn)基金的設(shè)立，銀行經(jīng)營(yíng)不善、破產(chǎn)倒閉時(shí)存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)可以及時(shí)的接管，使最后貸款人央行不用全額賠付成為最后擔(dān)責(zé)人，大大提高了效率也減輕了央行的壓力。

我國(guó)的存款保險(xiǎn)制度服務(wù)于上述金融改革過(guò)渡階段的具體需要，構(gòu)建公平、高效的金融環(huán)境，最終實(shí)現(xiàn)整個(gè)金融體系的穩(wěn)定和存款人利益的保護(hù)。

(三)存款保險(xiǎn)的功能是某一事物內(nèi)在的、固有的功效和作用，反映的是客觀存在，屬于實(shí)然的范疇。目的因其主觀性會(huì)在國(guó)家間產(chǎn)生差異，但同一制度的功能應(yīng)該是一樣的，只是具體的制度設(shè)計(jì)的差異會(huì)影響各個(gè)功能的發(fā)揮程度。一般來(lái)說(shuō)，存款保險(xiǎn)制度有以下幾個(gè)功能:

1．受保是存款保險(xiǎn)的基礎(chǔ)功能。保護(hù)存款人的利益和財(cái)產(chǎn)，防止發(fā)生擠兌現(xiàn)象，也是穩(wěn)定金融秩序的良策。

2．金融監(jiān)督功能這是存款保險(xiǎn)制度的附帶功能。該制度對(duì)中央銀行的監(jiān)管起到輔助和補(bǔ)充的作用，對(duì)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)防和監(jiān)管。

3．問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)援助功能這是存款保險(xiǎn)的衍生功能。通過(guò)承接問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)、股權(quán)，對(duì)問(wèn)題機(jī)構(gòu)提供貸款、注人資本等措施，以助其渡過(guò)難關(guān)。由于受到存款基金規(guī)模的限制，不能持續(xù)全面的注資只能緩解暫時(shí)的資金短缺現(xiàn)象。因此，存款保險(xiǎn)制度援助問(wèn)題銀行的功能發(fā)揮受到一定的限制。

4．促成收購(gòu)、兼并功能這是存款保險(xiǎn)的另一衍生功能，同時(shí)越來(lái)越成為許多國(guó)家存款保險(xiǎn)制度的重要功能。對(duì)資不抵債或出現(xiàn)嚴(yán)重支付危機(jī)，需要進(jìn)行破產(chǎn)清理的金融機(jī)構(gòu)，除直接進(jìn)入破產(chǎn)程序外，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)可以和其它金融機(jī)構(gòu)，采用協(xié)商或投標(biāo)的方式，購(gòu)買問(wèn)題機(jī)構(gòu)的債權(quán)債務(wù)，之后賠付存款的責(zé)任轉(zhuǎn)由購(gòu)買機(jī)構(gòu)承擔(dān)。這種方式在相當(dāng)程度上可以避免或者最小化賠付風(fēng)險(xiǎn)，并且成本相對(duì)較低，對(duì)存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)較為有利。

5．倒閉金融機(jī)構(gòu)清理功能這一功能的發(fā)揮認(rèn)為存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)是兼具行政性和商業(yè)性的特殊債權(quán)人，由于自身的政策性和非盈利性，由它來(lái)主持破產(chǎn)清算不會(huì)對(duì)其他債權(quán)人造成不利影響，而且由于存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的專業(yè)性和信息的充分性，由其全權(quán)負(fù)責(zé)銀行的破產(chǎn)清算效率更高。

國(guó)外已經(jīng)建立的存款保險(xiǎn)制度基本都綜合發(fā)揮上述幾個(gè)功能，事實(shí)上沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家的存款保險(xiǎn)只有單一功能。美國(guó)的存款保險(xiǎn)公司FDIC有權(quán)對(duì)申請(qǐng)成為會(huì)員的銀行進(jìn)行資格審查，有權(quán)選擇向出現(xiàn)問(wèn)題發(fā)生支付困難或?yàn)l臨破產(chǎn)的會(huì)員銀行進(jìn)行處置，包括進(jìn)行救助、接管與促使購(gòu)并乃至實(shí)施清算或?qū)Ρ槐ｋU(xiǎn)存款進(jìn)行償付等。

我國(guó)的存款保險(xiǎn)立法可以參考FDIC經(jīng)驗(yàn)，賦予存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)賠付、監(jiān)督、救助、并購(gòu)以及破產(chǎn)清算的復(fù)合職能。

二、對(duì)問(wèn)題銀行的處置方式

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，處置問(wèn)題銀行的方式概括為以下:

(一)接管

銀監(jiān)會(huì)等督管理機(jī)構(gòu)可對(duì)已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機(jī)銀行實(shí)行接管。該措施保護(hù)存款人的存貸款現(xiàn)金利益，平復(fù)危機(jī)。接管包含了救助和狹義的重組。

(二)撤銷

中國(guó)人民銀行對(duì)依法設(shè)立的具有法人資格的金融機(jī)構(gòu)所采取的強(qiáng)制措施，停止經(jīng)營(yíng)、解散。將嚴(yán)重?fù)p害社會(huì)公眾利益、影響金融秩序的，應(yīng)依法撤銷。

(三)破產(chǎn)

銀行業(yè)不能支付到期債務(wù)，由人民法院依法宣告破產(chǎn)。破產(chǎn)清算后，除必要的清算費(fèi)用后，應(yīng)優(yōu)先支付公民存款的本金、利息。

(四)收購(gòu)和兼并

問(wèn)題銀行在救助失敗等沒(méi)有達(dá)到解除問(wèn)題的情況下可以由實(shí)力強(qiáng)、高需求的金融機(jī)構(gòu)收購(gòu)所有股份，吸收、合并。

從以上的方式可以看到一個(gè)突出的問(wèn)題就是我國(guó)目前缺乏一個(gè)統(tǒng)一的法規(guī)制度標(biāo)準(zhǔn)。監(jiān)管機(jī)關(guān)面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)高低不同、實(shí)力也不相同的問(wèn)題銀行時(shí)的自由裁量權(quán)，缺乏較為明確的標(biāo)準(zhǔn)，可能使監(jiān)管者不能公平對(duì)待情況不同的銀行機(jī)構(gòu)，可能導(dǎo)致監(jiān)管者不能及時(shí)采取合理合適的監(jiān)管措施。

三、存款保險(xiǎn)基金在問(wèn)題銀行處置中的運(yùn)用方式及原則

(一)存款保險(xiǎn)基金的運(yùn)用方式與存款保險(xiǎn)的功能相對(duì)應(yīng)，存款保險(xiǎn)基金在問(wèn)題銀行處置中有以下幾種使用方式:

1．在規(guī)定的限額內(nèi)直接償付被保險(xiǎn)存款，包括在銀行出現(xiàn)暫時(shí)的流動(dòng)性危機(jī)以及破產(chǎn)情形時(shí)，應(yīng)存款人的請(qǐng)求及時(shí)做出償付。

2．救助問(wèn)題銀行。承接問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)時(shí)對(duì)問(wèn)題不大，救助有望的銀行提供援助，使其能夠繼續(xù)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)，提供服務(wù)，這和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的審慎監(jiān)管以及央行的最后貸款人制度旨在降低銀行經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，盡量避免銀行破產(chǎn)引發(fā)金融秩序動(dòng)蕩的追求是一致的，也是存款保險(xiǎn)作為金融安全網(wǎng)，發(fā)揮防火墻功能之外的另一種作用體現(xiàn)。

3．對(duì)問(wèn)題銀行收購(gòu)、承擔(dān)。投保銀行破產(chǎn)倒閉后，由存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)對(duì)財(cái)務(wù)狀況較好的銀行進(jìn)行購(gòu)買或承擔(dān)問(wèn)題銀行在法律規(guī)定限度內(nèi)的資產(chǎn)和負(fù)債，必要時(shí)可以對(duì)購(gòu)買方或承擔(dān)方提供一定的融資支持或補(bǔ)貼，以彌補(bǔ)其所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。比起破產(chǎn)清算，這一處置方式不僅保障了存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)損失的最小化，同時(shí)也有助于倒閉金融機(jī)構(gòu)平穩(wěn)退出市場(chǎng)。

從表面上看，第1更側(cè)重保護(hù)存款人的利益，第2和第3更側(cè)重維護(hù)金融穩(wěn)定，其實(shí)不然。在銀行破產(chǎn)清算的情形下，存款人雖能及時(shí)得到限額內(nèi)的全部存款，但超過(guò)的部分作為破產(chǎn)債權(quán)，不一定能得到全額清償。而2和3的處置方式并未使存款人的存款受到影響，相反，如果為了暫時(shí)減低問(wèn)題銀行破產(chǎn)造成的影響而使其勉強(qiáng)繼續(xù)經(jīng)營(yíng)或由健康銀行被迫收購(gòu)，最終可能增加處置成本而非減少(如救助無(wú)效仍破產(chǎn)，或由于購(gòu)買問(wèn)題銀行的大量不良資產(chǎn)導(dǎo)致健康銀行的經(jīng)營(yíng)狀況惡化)，增加了金融系統(tǒng)的潛在的不穩(wěn)定性。

從我國(guó)《存款保險(xiǎn)條例》第一條看，我國(guó)存款保險(xiǎn)制度采用的是復(fù)合目標(biāo)，這也符合我國(guó)立法的一貫做法，但保護(hù)存款人利益和維護(hù)金融穩(wěn)定是同等重要還是有先后之分，不清楚。從文字表述的先后順序來(lái)看似乎保護(hù)存款人利益優(yōu)先，但無(wú)論二者關(guān)系如何，以目標(biāo)為導(dǎo)向的決策選擇也無(wú)法輕易得出上述三種處理方式的優(yōu)先順序，其中涉及的成本收益衡量，長(zhǎng)短期利益取舍，隱顯性影響評(píng)估等等都較為復(fù)雜，沒(méi)有哪一種處置方法在任何情形下都是最優(yōu)的。因此要建立一套原則和標(biāo)準(zhǔn)，作為處置問(wèn)題銀行的依據(jù)，提高存款保險(xiǎn)基金運(yùn)用的科學(xué)性和有效性。

(二)存款保險(xiǎn)基金的運(yùn)用原則

應(yīng)當(dāng)根據(jù)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)和經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行的總體環(huán)境來(lái)確定對(duì)問(wèn)題機(jī)構(gòu)的處置方式。要區(qū)別問(wèn)題銀行的實(shí)際情況，依據(jù)其管理水平、資產(chǎn)質(zhì)量以及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)金融服務(wù)的要求，將問(wèn)題銀行區(qū)分為生存有望和生存無(wú)望兩類，分別采取不同的措施加以規(guī)范處置。

1．成本最小化原則。如果金融機(jī)構(gòu)倒閉情況下存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的賠付責(zé)任小于救助行動(dòng)的花費(fèi)，則不予以救助。不能因?yàn)闉榱司瘸箫L(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題銀行而使存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)自身陷入流動(dòng)性危機(jī)，導(dǎo)致社會(huì)對(duì)存款保險(xiǎn)制度的健全性喪失信心。

2．防止金融風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大化原則。鑒于銀行系統(tǒng)的脆弱性，要求存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在決定采取某一類措施時(shí)，考慮到對(duì)整個(gè)金融市場(chǎng)和體系的影響，力求將對(duì)金融市場(chǎng)的破壞程度降到最低，防止金融風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大化、系統(tǒng)化，確保公眾對(duì)金融體系的信心。

綜上所述，我國(guó)對(duì)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)的確定標(biāo)準(zhǔn)、采取何種處置方式和如何處置，都應(yīng)該以提高存款保險(xiǎn)基金使用的規(guī)范性和科學(xué)性，實(shí)現(xiàn)效率更高、價(jià)值更大，社會(huì)影響最小的價(jià)值追求。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)《存款保限條例》已經(jīng)頒布實(shí)施，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)對(duì)基金的具體的運(yùn)作細(xì)則還沒(méi)有作出規(guī)定，國(guó)務(wù)院、央行、銀監(jiān)會(huì)特別是存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)應(yīng)發(fā)揮各自的監(jiān)管職能，對(duì)基金的運(yùn)用發(fā)揮重要的宏觀調(diào)控、監(jiān)管職能和在本條例限度內(nèi)代為償付職能。

［1］胡忠孝．關(guān)于建立中國(guó)存款保險(xiǎn)制度的法律思考［J］．武漢大學(xué)學(xué)報(bào)，2001(7)．

［2］于春濤．存款保險(xiǎn)和系統(tǒng)重要銀行應(yīng)同謀共計(jì)［J］．經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，2012(3)．

［3］徐夢(mèng)洲，鄭仁偉．我國(guó)銀行危機(jī)救助法律制度的缺陷及其改進(jìn)［J］．中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2004(2)．

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F832．1

A

2095－4379－(2015)13－0075－02

魏云飛(1986－)，女，漢族，云南大學(xué)法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法學(xué)專業(yè)研究生，研究方向:金融法、財(cái)稅法、宏觀調(diào)控法。