●錢昕

關(guān)于政府信息公開主體資格的實證分析
——以兩起政府信息公開行政案件為例

●錢昕

一、據(jù)以討論的案例

案例一：原告濟(jì)寧市嘉祥縣五老洼村王某等因生活需要，向濟(jì)寧市人民政府(以下簡稱“濟(jì)寧市政府”)提出申請，要求公開五老洼村“舊村改造”農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的報批文件、審批文件及房屋、土地補(bǔ)償文件等，濟(jì)寧市政府答復(fù)上述文件不屬于自身掌握的范圍，建議申請人向嘉祥縣人民政府(以下簡稱“嘉祥縣政府”)或濟(jì)寧市國土資源局(以下簡稱“濟(jì)寧市國土局”)進(jìn)行相關(guān)咨詢。王某等則認(rèn)為濟(jì)寧市政府持有申請公開的政府信息，應(yīng)向其公開，答復(fù)內(nèi)容違反了《條例》有關(guān)規(guī)定，遂提起行政訴訟，請求法院判令濟(jì)寧市政府公開相關(guān)文件。

案例二：原告張某因施工需要向平陰縣交通運(yùn)輸局(以下簡稱“平陰縣交通局”)提出申請，要求公開2005年洪口村“村村通”道路工程的驗收資料、濟(jì)南市某筑路工程有限公司的承包合同及洪口村小學(xué)往北、村委會前后路段檢查驗收的資料等信息。該局沒有公開相關(guān)信息，而是作出以下答復(fù)：一、2005年洪口村村村通工程屬農(nóng)村公路改造工程項目，項目業(yè)主為原平陰縣平陰鎮(zhèn)人民政府，施工合同由原平陰縣平陰鎮(zhèn)人民政府與施工單位簽訂；二、洪口村小學(xué)往北、村委會前后路段不屬于獨(dú)立的農(nóng)村公路改造工程項目，相關(guān)資料無法提供。

二、兩則實例的分析

(一)基礎(chǔ)理論的梳理

政府信息公開責(zé)任主體的確定一般采取“誰制作誰公開，誰保存誰公開”原則，這一原則已在我國《政府信息公開條例》(以下簡稱“《條例》”)中得到明確?！稐l例》第17條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)制作的政府信息，由制作該政府信息的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開；行政機(jī)關(guān)從公民、法人或者其他組織獲取的政府信息，由保存該政府信息的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開。法律、法規(guī)對政府信息公開的權(quán)限另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！笨梢?，除法律、法規(guī)另有規(guī)定的情形，政府信息的制作機(jī)關(guān)與保存機(jī)關(guān)是信息公開的責(zé)任主體，負(fù)有公開相關(guān)政府信息的法定職責(zé)。

(二)具體案例的探討

1.案例一

根據(jù)法律規(guī)定，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地應(yīng)先由市、縣級土地行政主管部門進(jìn)行審核，然后報市、縣級人民政府，再逐級呈報直至省、自治區(qū)、直轄市人民政府，經(jīng)省級政府審批后，由市、縣級人民政府組織實施。

本案，與王某等要求公開的信息相關(guān)的材料首先通過嘉祥縣國土局的審核，然后報嘉祥縣政府，再經(jīng)濟(jì)寧市政府上報至山東省政府，由山東省政府審批。審批后的文件先發(fā)至濟(jì)寧市政府，再由濟(jì)寧市政府轉(zhuǎn)發(fā)給嘉祥縣政府，最后由嘉祥縣政府具體組織實施。其中，山東省政府是土地征收的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)，嘉祥縣政府是土地征收的實施機(jī)關(guān)和批準(zhǔn)文件的保存機(jī)關(guān)，嘉祥縣國土局則是初審資料的制作機(jī)關(guān)。至于濟(jì)寧市政府，其在報批程序中負(fù)責(zé)上傳與下達(dá)工作，即將下級報送的材料上報省級政府，再把省級政府批準(zhǔn)的文件轉(zhuǎn)發(fā)至下級政府，在審批程序中起橋梁與傳遞作用，對相關(guān)材料有一定程度接觸。不過，濟(jì)寧市政府是否負(fù)有保存?zhèn)鬟f的文件和資料①因材料只是經(jīng)過市政府，此處并非指實際材料，而是與材料相關(guān)的信息。并根據(jù)申請人的需要予以公開的法定職責(zé)卻需進(jìn)一步討論。

案件審理中，合議庭出現(xiàn)了兩種觀點。一種認(rèn)為濟(jì)寧市政府應(yīng)當(dāng)保存并公開王某等要求公開的相關(guān)信息，理由是：雖然該政府在報批與實施程序中既不是批準(zhǔn)機(jī)關(guān)，也非實施機(jī)關(guān)，但作為逐級呈報的機(jī)關(guān)，匯總相關(guān)文件并報送上級是其法定職責(zé)，故有保存義務(wù)；市政府在報送過程中獲取的信息是履行法定職責(zé)過程中獲取的信息，屬政府信息；再者，征地批準(zhǔn)文件是省級政府直接對市級政府作出的,其應(yīng)保存和公開。另一種觀點是濟(jì)寧市政府對王某要求公開的信息無保存和公開的職責(zé)，原因為：嘉祥縣政府是省級政府作出的批準(zhǔn)文件的具體保存機(jī)關(guān)；王某等要求公開的其他附屬性材料信息(主要是初步審核資料)的制作機(jī)關(guān)是嘉祥縣國土局；濟(jì)寧市政府雖然負(fù)責(zé)相關(guān)文件的匯總、呈報與下傳，但其既不是批準(zhǔn)機(jī)關(guān)也不是組織實施機(jī)關(guān)，故不具有信息公開的主體資格。

筆者以為，第二種觀點更為妥當(dāng)。理由如下：由于管理的需要，市級政府經(jīng)常針對各個職能部門申報材料做匯總、上報與下傳工作，其在工作中既無審批權(quán)力，也無具體實施資格，通常是在獲得上級政府批準(zhǔn)文件后隨即轉(zhuǎn)發(fā)給下級機(jī)關(guān)。要求市級政府保存信息既沒有必要也不符合行政管理效率要求。因為從必要性方面來說，由于文件或資料已有具體的制作機(jī)關(guān)和保存機(jī)關(guān)(具體負(fù)責(zé)項目實施的行政機(jī)關(guān))，當(dāng)事人可直接向這些機(jī)關(guān)申請信息公開，并不缺乏便捷的獲取途徑②再者，對當(dāng)事人而言，因具體實施機(jī)關(guān)往往在自己工作、生活的所在地，聯(lián)系更為方便。；而從管理效率角度看，要求市級政府將所有此類文件予以保存，雖可確保滿足所有當(dāng)事人的申請需要，但也必將大大增加自身工作量以致效率下降。考量以上因素，類似信息由制作機(jī)關(guān)和最終保存機(jī)關(guān)予以公開比較合適。

誠然，因《條例》第21條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)對依法不屬于本機(jī)關(guān)公開的應(yīng)當(dāng)告知申請人，對能夠確定該政府信息的公開機(jī)關(guān)的，應(yīng)當(dāng)告知申請人該行政機(jī)關(guān)的名稱、聯(lián)系方式，而市級政府由于在材料報批和文件傳達(dá)過程中履行了一定的行政職責(zé)，對相關(guān)文件與材料的來龍去脈非常清楚，故有告知申請人政府信息公開機(jī)關(guān)的名稱和聯(lián)系方式的職責(zé)。本案中，濟(jì)寧市政府雖然不需要向王某等公開信息，但應(yīng)告知其保存相關(guān)文件與資料的行政機(jī)關(guān)并提供它們的聯(lián)系方式。因濟(jì)寧市政府在行政程序中答復(fù)了王某，法院可以判定其已履行了法定職責(zé)，不再支持原告的訴訟請求。

對此類爭議的解決，筆者以為，行政機(jī)關(guān)依法行政固然重要，但更有成效的做法或許是在此同時主動幫助申請人做一些溝通工作③本文之所以論及政府服務(wù)的主動性，不僅因為它是現(xiàn)代法治政府理念的重要組成，且因本案濟(jì)寧市政府在相關(guān)文件報批程序中處于重要的中間環(huán)節(jié)，申請人對此類行政機(jī)關(guān)持有政府信息產(chǎn)生特有的信賴屬情理之中，雖然這一級政府不需要向申請人公開相關(guān)信息，但若能為申請人著想，幫助他們做一點聯(lián)系工作可能更有利于雙方關(guān)系的改善。。本案濟(jì)寧市政府告知了王某應(yīng)當(dāng)公開信息的行政機(jī)關(guān)及聯(lián)系方式，遵守了《條例》的有關(guān)規(guī)定。倘若其能在告知的同時也做一定的溝通工作，如與嘉祥縣政府或嘉祥國土局進(jìn)行初步的協(xié)商，請相關(guān)部門準(zhǔn)備好王某等所需材料，并通知他們直接到相關(guān)部門取走材料，爭議或許不必進(jìn)入法院。即便是爭議進(jìn)入了法院，被告一方主動服務(wù)的態(tài)度亦有可能爭取到申請人的理解并提前(在法官作出裁判之前)解決行政爭議。

2.實例二

本案中，張某申請公開的信息內(nèi)容之一是2005年洪口村“村村通”道路工程驗收資料。根據(jù)《公路工程竣(交)工驗收辦法》第6條規(guī)定：“交工驗收由項目法人負(fù)責(zé)?？⒐を炇沼山煌ㄖ鞴懿块T按項目管理權(quán)限負(fù)責(zé)。交通部負(fù)責(zé)國家、部重點公路工程項目中100公里以上的高速公路、獨(dú)立特大型橋梁和特長隧道工程的竣工驗收工作；其它公路工程建設(shè)項目，由省級人民政府交通主管部門確定的相應(yīng)交通主管部門負(fù)責(zé)竣工驗收工作?！笨梢姡饭こ探ㄔO(shè)項目的交工驗收負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)是項目的法人，而相關(guān)竣工驗收工作則由交通部門承擔(dān)。涉案洪口村“村村通”工程的項目法人是原平陰縣平陰鎮(zhèn)人民政府，但實施竣工驗收的行政機(jī)關(guān)卻是平陰縣交通局，相關(guān)竣工驗收的資料由該行政機(jī)關(guān)制作，故該局負(fù)有向原告公開相關(guān)工程項目驗收資料的職責(zé)。

除上述信息外，張某還申請公開洪口村小學(xué)往北、村委會前后路段檢查驗收資料。對此，平陰縣交通局稱“此路段不屬于獨(dú)立的農(nóng)村公路改造工程項目，無法提供相應(yīng)資料”。欲解決這一爭點，需先要查清該路段建設(shè)屬何種項目工程以及負(fù)責(zé)該項目工程竣工驗收的具體機(jī)關(guān)。經(jīng)查明，洪口村小學(xué)往北、村委會前后路段的建設(shè)屬山東省農(nóng)村公路改造項目工程，此項目工程所涉地區(qū)較多，而負(fù)責(zé)驗收該項目在平陰縣區(qū)域內(nèi)的道路竣工的行政機(jī)關(guān)是平陰縣交通局。故涉案路段的驗收資料系由平陰縣交通局制作，該局有向因生產(chǎn)、生活需要申請公開相關(guān)資料(除法律規(guī)定不予公開的情形)的申請人提供信息的法律責(zé)任。審理中，法院又查明平陰縣交通局已對此路段作了驗收，因此，該局應(yīng)及時公開相關(guān)信息。

上述兩方面分析顯示作為信息公開的主體被告在政府信息公開行為中存在一些不足之處，主要有：

一是對自身法定職責(zé)的不夠明確?！稐l例》規(guī)定了信息公開的責(zé)任主體為信息的制作機(jī)關(guān)和保存機(jī)關(guān)，而被告平陰縣交通局卻只向申請人交待平陰縣政府是工程項目的法人，不論自身是工程項目的竣工驗收單位和相關(guān)信息的制作機(jī)關(guān)，應(yīng)向具備法定條件的申請人公開政府信息，可見對自身法定職責(zé)認(rèn)識不清。

二是信息公開服務(wù)意識不足。本案被告提交的證據(jù)《山東省農(nóng)村公路改造工程驗收鑒定書》明確記載了“該工程項目施工內(nèi)容已全部完成，內(nèi)業(yè)資料已整理齊全，經(jīng)工程質(zhì)量達(dá)到合格等級。質(zhì)量鑒定單位：交通局公路科”④該工程項目包括了本案原告申請信息公開的洪口村小學(xué)往北、村委會前后路段。。但被告仍然拒絕向張某提供此工程項目中的部分資料，足見服務(wù)意識較為淡薄。

針對上述兩點分析，筆者認(rèn)為，一方面，部分行政機(jī)關(guān)亟需加強(qiáng)法治意識，提高具體工作人員的法律素質(zhì)，明確凡行政機(jī)關(guān)在履行法定職責(zé)過程中制作或獲取的、以一定形式記錄并保存的信息都屬于政府信息，除法律規(guī)定不予公開的信息外，均應(yīng)主動或根據(jù)當(dāng)事人的申請依法予以公開。無論申請人申請公開的信息名稱與行政機(jī)關(guān)制作或保存的信息名稱是否完全一致，只要申請公開的內(nèi)容在行政機(jī)關(guān)制作或保存的信息之列，行政機(jī)關(guān)就應(yīng)依法公開。另一方面，相關(guān)行政機(jī)關(guān)還應(yīng)增強(qiáng)服務(wù)意識，如果被申請公開的政府信息不屬獨(dú)立項目，應(yīng)盡可能將被申請公開的信息從整體信息中分離出來，提供給申請人⑤在行政管理實踐中，也可能存在當(dāng)事人的申請信息與整體項目的信息不易分離的情形，筆者以為，在不違反相關(guān)法律規(guī)定的情況下，為提高行政管理效率，行政機(jī)關(guān)也可以提供整體項目的信息，但應(yīng)同時告知被申請的信息所在頁碼與部位。。

(作者單位：山東法官培訓(xùn)學(xué)院)

責(zé)任編校：張傳毅