●錢昕

關(guān)于政府信息公開主體資格的實(shí)證分析
——以兩起政府信息公開行政案件為例

●錢昕

一、據(jù)以討論的案例

案例一：原告濟(jì)寧市嘉祥縣五老洼村王某等因生活需要，向濟(jì)寧市人民政府(以下簡(jiǎn)稱“濟(jì)寧市政府”)提出申請(qǐng)，要求公開五老洼村“舊村改造”農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的報(bào)批文件、審批文件及房屋、土地補(bǔ)償文件等，濟(jì)寧市政府答復(fù)上述文件不屬于自身掌握的范圍，建議申請(qǐng)人向嘉祥縣人民政府(以下簡(jiǎn)稱“嘉祥縣政府”)或濟(jì)寧市國(guó)土資源局(以下簡(jiǎn)稱“濟(jì)寧市國(guó)土局”)進(jìn)行相關(guān)咨詢。王某等則認(rèn)為濟(jì)寧市政府持有申請(qǐng)公開的政府信息，應(yīng)向其公開，答復(fù)內(nèi)容違反了《條例》有關(guān)規(guī)定，遂提起行政訴訟，請(qǐng)求法院判令濟(jì)寧市政府公開相關(guān)文件。

案例二：原告張某因施工需要向平陰縣交通運(yùn)輸局(以下簡(jiǎn)稱“平陰縣交通局”)提出申請(qǐng)，要求公開2005年洪口村“村村通”道路工程的驗(yàn)收資料、濟(jì)南市某筑路工程有限公司的承包合同及洪口村小學(xué)往北、村委會(huì)前后路段檢查驗(yàn)收的資料等信息。該局沒(méi)有公開相關(guān)信息，而是作出以下答復(fù)：一、2005年洪口村村村通工程屬農(nóng)村公路改造工程項(xiàng)目，項(xiàng)目業(yè)主為原平陰縣平陰鎮(zhèn)人民政府，施工合同由原平陰縣平陰鎮(zhèn)人民政府與施工單位簽訂；二、洪口村小學(xué)往北、村委會(huì)前后路段不屬于獨(dú)立的農(nóng)村公路改造工程項(xiàng)目，相關(guān)資料無(wú)法提供。

二、兩則實(shí)例的分析

(一)基礎(chǔ)理論的梳理

政府信息公開責(zé)任主體的確定一般采取“誰(shuí)制作誰(shuí)公開，誰(shuí)保存誰(shuí)公開”原則，這一原則已在我國(guó)《政府信息公開條例》(以下簡(jiǎn)稱“《條例》”)中得到明確?！稐l例》第17條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)制作的政府信息，由制作該政府信息的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開；行政機(jī)關(guān)從公民、法人或者其他組織獲取的政府信息，由保存該政府信息的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開。法律、法規(guī)對(duì)政府信息公開的權(quán)限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”可見，除法律、法規(guī)另有規(guī)定的情形，政府信息的制作機(jī)關(guān)與保存機(jī)關(guān)是信息公開的責(zé)任主體，負(fù)有公開相關(guān)政府信息的法定職責(zé)。

(二)具體案例的探討

1.案例一

根據(jù)法律規(guī)定，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地應(yīng)先由市、縣級(jí)土地行政主管部門進(jìn)行審核，然后報(bào)市、縣級(jí)人民政府，再逐級(jí)呈報(bào)直至省、自治區(qū)、直轄市人民政府，經(jīng)省級(jí)政府審批后，由市、縣級(jí)人民政府組織實(shí)施。

本案，與王某等要求公開的信息相關(guān)的材料首先通過(guò)嘉祥縣國(guó)土局的審核，然后報(bào)嘉祥縣政府，再經(jīng)濟(jì)寧市政府上報(bào)至山東省政府，由山東省政府審批。審批后的文件先發(fā)至濟(jì)寧市政府，再由濟(jì)寧市政府轉(zhuǎn)發(fā)給嘉祥縣政府，最后由嘉祥縣政府具體組織實(shí)施。其中，山東省政府是土地征收的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)，嘉祥縣政府是土地征收的實(shí)施機(jī)關(guān)和批準(zhǔn)文件的保存機(jī)關(guān)，嘉祥縣國(guó)土局則是初審資料的制作機(jī)關(guān)。至于濟(jì)寧市政府，其在報(bào)批程序中負(fù)責(zé)上傳與下達(dá)工作，即將下級(jí)報(bào)送的材料上報(bào)省級(jí)政府，再把省級(jí)政府批準(zhǔn)的文件轉(zhuǎn)發(fā)至下級(jí)政府，在審批程序中起橋梁與傳遞作用，對(duì)相關(guān)材料有一定程度接觸。不過(guò)，濟(jì)寧市政府是否負(fù)有保存?zhèn)鬟f的文件和資料①因材料只是經(jīng)過(guò)市政府，此處并非指實(shí)際材料，而是與材料相關(guān)的信息。并根據(jù)申請(qǐng)人的需要予以公開的法定職責(zé)卻需進(jìn)一步討論。

案件審理中，合議庭出現(xiàn)了兩種觀點(diǎn)。一種認(rèn)為濟(jì)寧市政府應(yīng)當(dāng)保存并公開王某等要求公開的相關(guān)信息，理由是：雖然該政府在報(bào)批與實(shí)施程序中既不是批準(zhǔn)機(jī)關(guān)，也非實(shí)施機(jī)關(guān)，但作為逐級(jí)呈報(bào)的機(jī)關(guān)，匯總相關(guān)文件并報(bào)送上級(jí)是其法定職責(zé)，故有保存義務(wù)；市政府在報(bào)送過(guò)程中獲取的信息是履行法定職責(zé)過(guò)程中獲取的信息，屬政府信息；再者，征地批準(zhǔn)文件是省級(jí)政府直接對(duì)市級(jí)政府作出的,其應(yīng)保存和公開。另一種觀點(diǎn)是濟(jì)寧市政府對(duì)王某要求公開的信息無(wú)保存和公開的職責(zé)，原因?yàn)椋杭蜗榭h政府是省級(jí)政府作出的批準(zhǔn)文件的具體保存機(jī)關(guān)；王某等要求公開的其他附屬性材料信息(主要是初步審核資料)的制作機(jī)關(guān)是嘉祥縣國(guó)土局；濟(jì)寧市政府雖然負(fù)責(zé)相關(guān)文件的匯總、呈報(bào)與下傳，但其既不是批準(zhǔn)機(jī)關(guān)也不是組織實(shí)施機(jī)關(guān)，故不具有信息公開的主體資格。

筆者以為，第二種觀點(diǎn)更為妥當(dāng)。理由如下：由于管理的需要，市級(jí)政府經(jīng)常針對(duì)各個(gè)職能部門申報(bào)材料做匯總、上報(bào)與下傳工作，其在工作中既無(wú)審批權(quán)力，也無(wú)具體實(shí)施資格，通常是在獲得上級(jí)政府批準(zhǔn)文件后隨即轉(zhuǎn)發(fā)給下級(jí)機(jī)關(guān)。要求市級(jí)政府保存信息既沒(méi)有必要也不符合行政管理效率要求。因?yàn)閺谋匾苑矫鎭?lái)說(shuō)，由于文件或資料已有具體的制作機(jī)關(guān)和保存機(jī)關(guān)(具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施的行政機(jī)關(guān))，當(dāng)事人可直接向這些機(jī)關(guān)申請(qǐng)信息公開，并不缺乏便捷的獲取途徑②再者，對(duì)當(dāng)事人而言，因具體實(shí)施機(jī)關(guān)往往在自己工作、生活的所在地，聯(lián)系更為方便。；而從管理效率角度看，要求市級(jí)政府將所有此類文件予以保存，雖可確保滿足所有當(dāng)事人的申請(qǐng)需要，但也必將大大增加自身工作量以致效率下降?？剂恳陨弦蛩兀愃菩畔⒂芍谱鳈C(jī)關(guān)和最終保存機(jī)關(guān)予以公開比較合適。

誠(chéng)然，因《條例》第21條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)對(duì)依法不屬于本機(jī)關(guān)公開的應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人，對(duì)能夠確定該政府信息的公開機(jī)關(guān)的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人該行政機(jī)關(guān)的名稱、聯(lián)系方式，而市級(jí)政府由于在材料報(bào)批和文件傳達(dá)過(guò)程中履行了一定的行政職責(zé)，對(duì)相關(guān)文件與材料的來(lái)龍去脈非常清楚，故有告知申請(qǐng)人政府信息公開機(jī)關(guān)的名稱和聯(lián)系方式的職責(zé)。本案中，濟(jì)寧市政府雖然不需要向王某等公開信息，但應(yīng)告知其保存相關(guān)文件與資料的行政機(jī)關(guān)并提供它們的聯(lián)系方式。因濟(jì)寧市政府在行政程序中答復(fù)了王某，法院可以判定其已履行了法定職責(zé)，不再支持原告的訴訟請(qǐng)求。

對(duì)此類爭(zhēng)議的解決，筆者以為，行政機(jī)關(guān)依法行政固然重要，但更有成效的做法或許是在此同時(shí)主動(dòng)幫助申請(qǐng)人做一些溝通工作③本文之所以論及政府服務(wù)的主動(dòng)性，不僅因?yàn)樗乾F(xiàn)代法治政府理念的重要組成，且因本案濟(jì)寧市政府在相關(guān)文件報(bào)批程序中處于重要的中間環(huán)節(jié)，申請(qǐng)人對(duì)此類行政機(jī)關(guān)持有政府信息產(chǎn)生特有的信賴屬情理之中，雖然這一級(jí)政府不需要向申請(qǐng)人公開相關(guān)信息，但若能為申請(qǐng)人著想，幫助他們做一點(diǎn)聯(lián)系工作可能更有利于雙方關(guān)系的改善。。本案濟(jì)寧市政府告知了王某應(yīng)當(dāng)公開信息的行政機(jī)關(guān)及聯(lián)系方式，遵守了《條例》的有關(guān)規(guī)定。倘若其能在告知的同時(shí)也做一定的溝通工作，如與嘉祥縣政府或嘉祥國(guó)土局進(jìn)行初步的協(xié)商，請(qǐng)相關(guān)部門準(zhǔn)備好王某等所需材料，并通知他們直接到相關(guān)部門取走材料，爭(zhēng)議或許不必進(jìn)入法院。即便是爭(zhēng)議進(jìn)入了法院，被告一方主動(dòng)服務(wù)的態(tài)度亦有可能爭(zhēng)取到申請(qǐng)人的理解并提前(在法官作出裁判之前)解決行政爭(zhēng)議。

2.實(shí)例二

本案中，張某申請(qǐng)公開的信息內(nèi)容之一是2005年洪口村“村村通”道路工程驗(yàn)收資料。根據(jù)《公路工程竣(交)工驗(yàn)收辦法》第6條規(guī)定：“交工驗(yàn)收由項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)。竣工驗(yàn)收由交通主管部門按項(xiàng)目管理權(quán)限負(fù)責(zé)。交通部負(fù)責(zé)國(guó)家、部重點(diǎn)公路工程項(xiàng)目中100公里以上的高速公路、獨(dú)立特大型橋梁和特長(zhǎng)隧道工程的竣工驗(yàn)收工作；其它公路工程建設(shè)項(xiàng)目，由省級(jí)人民政府交通主管部門確定的相應(yīng)交通主管部門負(fù)責(zé)竣工驗(yàn)收工作。”可見，公路工程建設(shè)項(xiàng)目的交工驗(yàn)收負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)是項(xiàng)目的法人，而相關(guān)竣工驗(yàn)收工作則由交通部門承擔(dān)。涉案洪口村“村村通”工程的項(xiàng)目法人是原平陰縣平陰鎮(zhèn)人民政府，但實(shí)施竣工驗(yàn)收的行政機(jī)關(guān)卻是平陰縣交通局，相關(guān)竣工驗(yàn)收的資料由該行政機(jī)關(guān)制作，故該局負(fù)有向原告公開相關(guān)工程項(xiàng)目驗(yàn)收資料的職責(zé)。

除上述信息外，張某還申請(qǐng)公開洪口村小學(xué)往北、村委會(huì)前后路段檢查驗(yàn)收資料。對(duì)此，平陰縣交通局稱“此路段不屬于獨(dú)立的農(nóng)村公路改造工程項(xiàng)目，無(wú)法提供相應(yīng)資料”。欲解決這一爭(zhēng)點(diǎn)，需先要查清該路段建設(shè)屬何種項(xiàng)目工程以及負(fù)責(zé)該項(xiàng)目工程竣工驗(yàn)收的具體機(jī)關(guān)。經(jīng)查明，洪口村小學(xué)往北、村委會(huì)前后路段的建設(shè)屬山東省農(nóng)村公路改造項(xiàng)目工程，此項(xiàng)目工程所涉地區(qū)較多，而負(fù)責(zé)驗(yàn)收該項(xiàng)目在平陰縣區(qū)域內(nèi)的道路竣工的行政機(jī)關(guān)是平陰縣交通局。故涉案路段的驗(yàn)收資料系由平陰縣交通局制作，該局有向因生產(chǎn)、生活需要申請(qǐng)公開相關(guān)資料(除法律規(guī)定不予公開的情形)的申請(qǐng)人提供信息的法律責(zé)任。審理中，法院又查明平陰縣交通局已對(duì)此路段作了驗(yàn)收，因此，該局應(yīng)及時(shí)公開相關(guān)信息。

上述兩方面分析顯示作為信息公開的主體被告在政府信息公開行為中存在一些不足之處，主要有：

一是對(duì)自身法定職責(zé)的不夠明確?！稐l例》規(guī)定了信息公開的責(zé)任主體為信息的制作機(jī)關(guān)和保存機(jī)關(guān)，而被告平陰縣交通局卻只向申請(qǐng)人交待平陰縣政府是工程項(xiàng)目的法人，不論自身是工程項(xiàng)目的竣工驗(yàn)收單位和相關(guān)信息的制作機(jī)關(guān)，應(yīng)向具備法定條件的申請(qǐng)人公開政府信息，可見對(duì)自身法定職責(zé)認(rèn)識(shí)不清。

二是信息公開服務(wù)意識(shí)不足。本案被告提交的證據(jù)《山東省農(nóng)村公路改造工程驗(yàn)收鑒定書》明確記載了“該工程項(xiàng)目施工內(nèi)容已全部完成，內(nèi)業(yè)資料已整理齊全，經(jīng)工程質(zhì)量達(dá)到合格等級(jí)。質(zhì)量鑒定單位：交通局公路科”④該工程項(xiàng)目包括了本案原告申請(qǐng)信息公開的洪口村小學(xué)往北、村委會(huì)前后路段。。但被告仍然拒絕向張某提供此工程項(xiàng)目中的部分資料，足見服務(wù)意識(shí)較為淡薄。

針對(duì)上述兩點(diǎn)分析，筆者認(rèn)為，一方面，部分行政機(jī)關(guān)亟需加強(qiáng)法治意識(shí)，提高具體工作人員的法律素質(zhì)，明確凡行政機(jī)關(guān)在履行法定職責(zé)過(guò)程中制作或獲取的、以一定形式記錄并保存的信息都屬于政府信息，除法律規(guī)定不予公開的信息外，均應(yīng)主動(dòng)或根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)依法予以公開。無(wú)論申請(qǐng)人申請(qǐng)公開的信息名稱與行政機(jī)關(guān)制作或保存的信息名稱是否完全一致，只要申請(qǐng)公開的內(nèi)容在行政機(jī)關(guān)制作或保存的信息之列，行政機(jī)關(guān)就應(yīng)依法公開。另一方面，相關(guān)行政機(jī)關(guān)還應(yīng)增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，如果被申請(qǐng)公開的政府信息不屬獨(dú)立項(xiàng)目，應(yīng)盡可能將被申請(qǐng)公開的信息從整體信息中分離出來(lái)，提供給申請(qǐng)人⑤在行政管理實(shí)踐中，也可能存在當(dāng)事人的申請(qǐng)信息與整體項(xiàng)目的信息不易分離的情形，筆者以為，在不違反相關(guān)法律規(guī)定的情況下，為提高行政管理效率，行政機(jī)關(guān)也可以提供整體項(xiàng)目的信息，但應(yīng)同時(shí)告知被申請(qǐng)的信息所在頁(yè)碼與部位。。

(作者單位：山東法官培訓(xùn)學(xué)院)

責(zé)任編校：張傳毅