肖楠

【摘要】本文通過對各監(jiān)管部門對于注冊會計師行業(yè)執(zhí)業(yè)質(zhì)量的監(jiān)管處罰情況的詳細分析，從而探討我國注冊會計師行業(yè)監(jiān)管情況。歷年來各監(jiān)管部門的監(jiān)管力度都有所加強，監(jiān)管范圍在逐年加大。從整體趨勢上看，我國注冊會計師行業(yè)經(jīng)過多年的規(guī)范和發(fā)展，整體審計質(zhì)量和規(guī)范性有所提高。

【關(guān)鍵詞】注冊會計師 行業(yè)監(jiān)管 監(jiān)管處罰

隨著我國經(jīng)濟、政治、文化和社會的深刻變化，中國注冊會計師行業(yè)得到了高度重視和迅猛發(fā)展。截至2013年12月31日，全國共有會計師事務(wù)所8 209家，注冊會計師98 707人，非執(zhí)業(yè)會員95 069人，具有證券期貨業(yè)務(wù)資格事務(wù)所40家。我國注冊會計師行業(yè)主要采用以政府監(jiān)管為主導、行業(yè)自律為補充的監(jiān)管模式，接受多個部門的監(jiān)管。在政府監(jiān)管中，司法部門、財政部、中國證監(jiān)會、審計署、人民銀行等部門都對注冊會計師執(zhí)業(yè)質(zhì)量進行著監(jiān)管①。行業(yè)自律主要是由注冊會計師協(xié)會進行。2009年《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部關(guān)于加快發(fā)展我國注冊會計師行業(yè)若干意見的通知》中提出，要嚴格注冊會計師行業(yè)行政監(jiān)管和自律約束，財政部和各省級財政部門要加強行政監(jiān)管，提高監(jiān)管效能，要采取多種形式交流監(jiān)管經(jīng)驗，建立完善定期檢查制度；要充分發(fā)揮注冊會計師協(xié)會的作用，加強協(xié)會建設(shè)，嚴格自律約束，要加強對注冊會計師執(zhí)業(yè)質(zhì)量的自律檢查和懲戒力度，建立健全行業(yè)誠信信息監(jiān)控體系，不斷豐富和創(chuàng)新行業(yè)自律手段。

因此，本文通過對各監(jiān)管部門對于注冊會計師行業(yè)執(zhí)業(yè)質(zhì)量的監(jiān)管處罰情況的詳細分析，從而探討我國注冊會計師行業(yè)監(jiān)管情況。本文所涉及的數(shù)據(jù)均來自可公開獲取的信息渠道。

一、司法部門、審計署及中國人民銀行監(jiān)管情況

司法部門對于注冊會計師行業(yè)的監(jiān)管處罰主要包括刑事處罰和民事處罰。對于事務(wù)所及注冊會計師所承擔的刑事責任，《注冊會計師法》《公司法》《證券法》《刑法》等相關(guān)的法律中都有較為詳細、明確的規(guī)定。但對于民事責任，在我國已有的相關(guān)法律法規(guī)中只進行了簡單的規(guī)定。在曾經(jīng)發(fā)生的瓊民源、紅光實業(yè)、銀廣夏等一系列事件中，雖然相關(guān)事務(wù)所都受到了行政或刑事處罰，但都未承擔民事賠償責任。2006年的湖北藍田公司造假案首次明確了無論會計師事務(wù)所是否受到行政處罰，只要有虛假陳述行為存在，事務(wù)所就可以作為被告承擔民事賠償責任。隨后，2007年最高人民法院公布并施行了《最高人民法院關(guān)于審理涉及會計師事務(wù)所在審計業(yè)務(wù)活動中民事侵權(quán)賠償案件的若干規(guī)定》，首次對會計師事務(wù)所承擔民事賠償責任作出了詳細的規(guī)定。

審計署的主要職責是對國有大中型企業(yè)的審計業(yè)務(wù)質(zhì)量進行監(jiān)督和檢查。但自1995年我國明確了財政部對注冊會計師行業(yè)的統(tǒng)一管理權(quán)后，審計署逐漸淡出對注冊會計師行業(yè)的質(zhì)量監(jiān)管。2004年5～9月，國家審計署組織對16家具有上市公司審計資格的會計師事務(wù)所2001—2003年度審計業(yè)務(wù)質(zhì)量進行了檢查，發(fā)布了《審計結(jié)果公告2005年第4號（總第12號）——16家會計師事務(wù)所審計業(yè)務(wù)質(zhì)量檢查結(jié)果》，發(fā)現(xiàn)14家會計師事務(wù)所的37名注冊會計師出具的19份審計報告存在失實或疏漏。

中國人民銀行依據(jù)《會計師事務(wù)所從事金融相關(guān)審計業(yè)務(wù)暫行辦法》對從事金融相關(guān)審計業(yè)務(wù)的會計師事務(wù)所的執(zhí)業(yè)質(zhì)量進行監(jiān)督。中國人民銀行在對金融機構(gòu)進行現(xiàn)場檢查時發(fā)現(xiàn)，會計師事務(wù)所存在按審計準則等執(zhí)業(yè)規(guī)范的規(guī)定應(yīng)發(fā)現(xiàn)而未發(fā)現(xiàn)的重大問題的情況，中國人民銀行有權(quán)要求金融機構(gòu)終止對該事務(wù)所的委托，并且該事務(wù)所2年內(nèi)不得從事金融相關(guān)審計業(yè)務(wù)。

由于司法部門、審計署及中國人民銀行的職責限定，目前其對于我國注冊會計師行業(yè)的監(jiān)管主要起輔助作用。

二、財政部監(jiān)管情況

財政部自1999年起開始組織進行會計信息質(zhì)量檢查，每年向社會發(fā)布會計信息質(zhì)量檢查公告。在財政部的統(tǒng)一組織領(lǐng)導下，財政部監(jiān)察專員辦事處（簡稱“專員辦”）和各省級財政部門都設(shè)有專門的會計監(jiān)督檢查機構(gòu)，兩者各有側(cè)重、相互協(xié)調(diào)。專員辦主要負責監(jiān)督檢查具有證券、期貨業(yè)務(wù)資格的大型事務(wù)所的執(zhí)業(yè)質(zhì)量，每3年全部檢查1次。各省級財政部門主要負責對轄區(qū)內(nèi)的非證券、期貨業(yè)務(wù)資格事務(wù)所進行監(jiān)督檢查，每5年全部檢查1次。截至2013年年底，財政部共發(fā)布了28期會計信息質(zhì)量檢查公告。

從處罰數(shù)量上看，財政部2005年以前抽查的事務(wù)所數(shù)量較少，年平均檢查75家、處罰12家。2006年，為貫徹落實溫家寶總理關(guān)于“加大會計監(jiān)督檢查力度，綜合治理會計信息失真問題”的重要批示精神，財政部加大了對會計信息質(zhì)量和事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量的檢查力度，當年檢查數(shù)量達到了637家，是2005年檢查數(shù)量60家的10倍多；當年處罰數(shù)量也有所增加，共處罰了88家事務(wù)所。2007年是執(zhí)行中國注冊會計師執(zhí)業(yè)準則體系的第一年，為了推進新準則的有效實施，財政部再次加大了對企業(yè)和事務(wù)所的檢查力度，檢查的事務(wù)所數(shù)量達到了1 198家，處罰數(shù)量也達到215家，處罰數(shù)量為歷年最多。自2010年以后，財政部對于事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查覆蓋面更加廣泛，每年檢查總數(shù)都達上千家，但自2007年以后對于事務(wù)所的處罰數(shù)量有所減少，2012年共檢查1 675家，處罰數(shù)量僅為143家。從處罰的比例來看，處罰數(shù)占檢查總數(shù)的比例最高為2005年的48.33%，自2008年后處罰比例逐年下降，2012年處罰比例僅為8.54%。

從處罰類型上看，財政部所采取的處罰類型主要包括：約見談話提醒、下達監(jiān)管關(guān)注函、下達整改通知書、通報批評、警告、沒收違法收入或罰款、暫停經(jīng)營業(yè)務(wù)、撤銷事務(wù)所執(zhí)業(yè)資格或解散等。其中最嚴重的處罰是撤銷事務(wù)所執(zhí)業(yè)資格或解散，但這種處罰數(shù)量較少，主要在2007年、2008年財政部加大了處罰力度時所采用。財政部使用最多的處罰措施是警告，比例達到了43.55%。此外，暫停經(jīng)營業(yè)務(wù)、沒收違法收入或罰款、下達整改通知書等處罰也較多采用，使用比例均達到了15%以上。從2009年開始，財政部主要采用約見談話提醒、下達監(jiān)管關(guān)注函、下達整改通知書等措施對事務(wù)所進行懲處，每年比例約為50%，處罰力度趨于緩和。endprint

三、中國證監(jiān)會監(jiān)管情況

證監(jiān)會在1992年成立后不久便開始了對事務(wù)所審計質(zhì)量的監(jiān)管。證監(jiān)會主要通過查處違法違規(guī)上市公司，從而對參與違法違規(guī)上市公司審計工作的事務(wù)所進行檢查。1993年，證監(jiān)會對事務(wù)所開出了第一份罰單。1993—1997年間，證監(jiān)會共出具了7份對于事務(wù)所及注冊會計師的處罰決定。

從處罰數(shù)量上看，2001—2013年，證監(jiān)會共發(fā)布了585個行政處罰決定，其中對于事務(wù)所的行政處罰公告45個，占比8%。2001年，證監(jiān)會發(fā)布行政處罰公告30個，2013年增至76個，處罰數(shù)量逐年增加，證監(jiān)會對于證券市場的監(jiān)管力度在不斷加強。證監(jiān)會對于事務(wù)所的處罰占所發(fā)布的行政處罰決定總數(shù)的比例最高為2002年的22%，最低為2006年的3%，對于事務(wù)所處罰的總體趨勢是下降的。

從處罰類型上看，證監(jiān)會采取的行政處罰類型主要包括：責令改正或整改、警告、沒收違法收入、罰款、暫停執(zhí)業(yè)資格或撤銷證券服務(wù)業(yè)務(wù)許可。其中最嚴重的處罰措施是暫停執(zhí)業(yè)資格或撤銷證券服務(wù)業(yè)務(wù)許可，但僅于2013年采用過2次。證監(jiān)會使用較多的處罰是罰款、警告和沒收違法收入，三種處罰措施比例合計達90%，其中罰款使用最多，比例達到了43%。

四、中國注冊會計師協(xié)會監(jiān)管情況

中國注冊會計師協(xié)會依據(jù)《注冊會計師法》，對我國注冊會計師行業(yè)實施行業(yè)自律監(jiān)管。2004年，中注協(xié)建立了執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查制度，開展了首次行業(yè)執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查工作，并對事務(wù)所實行5年一個周期的系統(tǒng)性全面檢查。這標志著由業(yè)務(wù)報備制度、談話提醒制度、誠信檔案制度、自律懲戒制度和執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查制度構(gòu)成的我國注冊會計師行業(yè)自律監(jiān)管體系的基本形成。2007年，中注協(xié)將具有證券、期貨業(yè)務(wù)資格事務(wù)所的檢查周期由5年調(diào)整為3年，并由協(xié)會直接組織檢查，實現(xiàn)了與國際慣例的趨同。2009年，中注協(xié)對《會計師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查制度》進行了修訂，在制度上明確了中注協(xié)和地方協(xié)會在對具有證券、期貨業(yè)務(wù)資格事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查方面的職責分工。

2011年，中注協(xié)再次對《會計師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查制度》進行了修訂，并發(fā)布了《會計師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查制度改革方案》和《中國注冊會計師協(xié)會會員執(zhí)業(yè)違規(guī)行為懲戒辦法》，提出會計師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查制度改革的目標是：圍繞建立健全行業(yè)質(zhì)量保證體系，貫徹落實風險導向的檢查理念，轉(zhuǎn)換監(jiān)管模式，強化事務(wù)所系統(tǒng)風險檢查；提高監(jiān)管效能，對事務(wù)所實施分類分級監(jiān)管；加強專兼職檢查隊伍建設(shè)；強化事前事中監(jiān)管，加強現(xiàn)場檢查指導；充分利用信息化手段，提升檢查工作效率和效果，完善檢查信息披露制度，大力提升行業(yè)執(zhí)業(yè)質(zhì)量水平和社會公信力，鞏固監(jiān)管制度國際趨同成果。

中注協(xié)自2004年建立并開始執(zhí)行事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查制度，截至2013年年底已連續(xù)實施了10年。

從處罰數(shù)量上看，2004年中注協(xié)檢查事務(wù)所總數(shù)為824家，隨后逐年增加，2012年為1 525家，2013年為1 515家，中注協(xié)每年檢查的事務(wù)所總數(shù)大體上呈逐年增長趨勢，近年來檢查的事務(wù)所數(shù)量均較多，自2009年起年檢查數(shù)量均在1 500家以上，總體行業(yè)監(jiān)管力度進一步加強。2006—2013年中注協(xié)對于事務(wù)所進行行業(yè)懲戒總數(shù)為1 052次，其中2006—2011年處罰數(shù)量逐年下降，2006年為145次，到2011年僅為88次；而2011—2013年處罰數(shù)量有所增加，2012年進行行業(yè)懲戒122次，2013年為159次。

從處罰類型上看，中注協(xié)對于事務(wù)所行業(yè)懲戒主要有三種方式，行業(yè)內(nèi)通報批評、公開譴責和訓誡。其中，最嚴重的處罰是公開譴責，使用比例為22%，使用最多的處罰是行業(yè)內(nèi)通報批評，比例達56%。2010年后行業(yè)自律監(jiān)管中增加了訓誡的處罰方式，使用比例為22%，通報批評和公開譴責的處罰方式使用有所減少，但總體行業(yè)監(jiān)管力度進一步加強。

五、結(jié)論

通過對我國注冊會計師行業(yè)受到監(jiān)管處罰情況的總體分析可以看出，目前，財政部、證監(jiān)會和中國注冊會計師協(xié)會是我國主要的審計執(zhí)業(yè)質(zhì)量監(jiān)管機構(gòu)，司法部門、審計署、人民銀行在注冊會計師審計執(zhí)業(yè)質(zhì)量監(jiān)管中主要起輔助作用。在監(jiān)管廣度方面，財政部和中注協(xié)對于事務(wù)所的監(jiān)管范圍最廣，監(jiān)管次數(shù)也最頻繁。在處罰力度方面，財政部的處罰措施最為嚴厲，可以撤銷事務(wù)所執(zhí)業(yè)資格或解散；其次是證監(jiān)會，其最重的處罰是暫停執(zhí)業(yè)資格和證券市場禁入；中注協(xié)由于是行業(yè)自律機構(gòu)，采用行業(yè)懲戒措施，因此相比財政部和證監(jiān)會來說處罰力度較弱，其最嚴厲的處罰是公開譴責。但3家機構(gòu)都較少采用嚴厲的處罰措施。

通過對各年度的監(jiān)管處罰情況的分析可以看出，一方面各監(jiān)管部門對審計質(zhì)量監(jiān)管的力度都有所加強，監(jiān)管范圍在逐年加大。財政部從1998年開始每年對事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量進行抽查，從最初的82家逐漸增長到現(xiàn)在的1 000多家；中注協(xié)從2004年開始實施事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查制度，每年檢查面基本都達到了20%以上。特別是在2007年中國注冊會計師執(zhí)業(yè)準則體系頒布實施后，為了保障新準則的施行，各監(jiān)管部門都著重加強了對于事務(wù)所的執(zhí)業(yè)質(zhì)量監(jiān)管。另一方面，盡管監(jiān)管機構(gòu)的處罰力度和監(jiān)管范圍都在不斷加大，但從整體上看，事務(wù)所被財政部和證監(jiān)會監(jiān)管處罰的數(shù)量呈減少趨勢，這體現(xiàn)出了我國注冊會計師行業(yè)經(jīng)過十幾年的規(guī)范和發(fā)展，整體審計質(zhì)量和規(guī)范性有所提高。

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