● 宋陽 唐進(jìn)

一、地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)置具有一定的獨(dú)立性

自漢武帝元豐五年（公元前106年）將全國劃分為十三部州監(jiān)察區(qū)建立刺史制度始，地方監(jiān)察權(quán)便與行政權(quán)完整分離。各州部刺史是中央派遣常駐在地方監(jiān)察區(qū)的監(jiān)察官，直隸于中央的御史中承，垂直管理，不受地方干涉。此后，隋朝的謁者臺持節(jié)按察官吏及司隸臺，唐朝的察院監(jiān)察御史、巡按使，宋朝的通判，元朝的隸政廉訪司及廉訪使，明朝的巡按御史和按察司，都是中央最高監(jiān)察機(jī)關(guān)設(shè)在地方的監(jiān)察官員或機(jī)構(gòu)。地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)從上至下，自成一體，獨(dú)立設(shè)置，直接隸屬中央監(jiān)察最高機(jī)關(guān)，最終聽命于皇帝。地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)、官員與各級行政機(jī)關(guān)及行政官員之間沒有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，也沒有隸屬關(guān)系。監(jiān)察官員的選拔與任免由中央監(jiān)察機(jī)關(guān)委任甚至皇帝欽點(diǎn)。監(jiān)察官吏在地方獨(dú)立行使職權(quán)，地方任何行政機(jī)關(guān)及官吏均不得干擾。這樣，監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)相對分離，監(jiān)察權(quán)相對獨(dú)立，有助于地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)有效地發(fā)揮作用。

二、地方監(jiān)察官吏的權(quán)責(zé)有明確的規(guī)范

漢初遣御史監(jiān)郡官始，就制定了“九條”的規(guī)定?！逗鬂h書·百官志》劉昭注云：“孝武之末，始置刺史，監(jiān)糾非法，不過六條，傳車周流，匪有定鎮(zhèn)”。這“六條問事”中的五條主要監(jiān)察二千石郡守。漢武帝創(chuàng)立刺史制度后，出臺了“六條問事”之法，規(guī)定了刺史督察的范圍。

隋朝定立了監(jiān)察官監(jiān)察法規(guī)，仍稱為“六條”。司隸臺遣員巡察京城內(nèi)外地方官吏，“一察品官以上理政能不；二察官人貪財(cái)害政；三察豪強(qiáng)奸猾，侵害下人及田宅逾制，官司不能禁止者；四察水旱火災(zāi)，不以實(shí)言，枉征賦役，及無災(zāi)妄蠲免者；五察部內(nèi)賊盜，不能窮逐，隱而不伸者；六察德行孝悌，茂才異行，隱而不貢者?！?/p>

唐代對巡按使的監(jiān)察職責(zé)也制定了“六條”規(guī)定。監(jiān)察官的職權(quán)較之漢代要寬泛的多，除對地方官吏進(jìn)行監(jiān)察、防止暴政外，經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、人才的選拔考察等也成為監(jiān)察的重要任務(wù)。

元代先后制定了《風(fēng)憲宏綱》、《設(shè)立憲臺格例》和《禁治察司等例》等，作為地方監(jiān)察機(jī)關(guān)的行為準(zhǔn)則。

明代制定《憲綱事類》，行政監(jiān)察法規(guī)更趨完備。這部行政監(jiān)察法規(guī)對監(jiān)察官的地位、選用、職權(quán)范圍、權(quán)威保障、行使權(quán)力的方式與程序等，皆有比較明確的規(guī)定。在明朝270多年歷史中，無論是御史巡回考察，還是監(jiān)察官奉公監(jiān)察，基本上皆以《憲綱事類》為準(zhǔn)則。比如，這部行政監(jiān)察法對監(jiān)察御史的出巡有一系列相應(yīng)的制度規(guī)范。期限以一年為限，要按期周行所部各府州縣，須有印信及固定制所，在財(cái)務(wù)開支上保持獨(dú)立，回京復(fù)命時(shí)要將開支帳目申報(bào)都察院。再如，“分巡所至，不許令有司私買物貨，及盛張?bào)垩?，邀請親識。”

三、監(jiān)察官秩卑權(quán)重，監(jiān)察對象秩尊，形成了以小官監(jiān)察高官的權(quán)力制約機(jī)制

漢代刺史秩卑，僅六百石，其官位相當(dāng)于一個(gè)中下等縣令的品秩，但權(quán)重，厚賞。其監(jiān)察對象主要是二千石秩尊的郡守。刺史還能“掌奉詔條察州，”定期巡行所部郡國。唐代，巡行各地的監(jiān)察御史品級很低，僅為正八品下，但大權(quán)在握，監(jiān)察范圍十分廣泛。他們受命于中央，監(jiān)察地方百僚，巡按州縣，孝察吏政，察舉官邪。所監(jiān)察的地方官吏大都是從三品的高官。元代的監(jiān)察御史為秩正七品，亦體現(xiàn)了以卑督尊之原則。明代的巡按御史為正七品，其所察地方官中除知縣外，其他官吏品級都比御史高得多。

授秩卑的低官以重大權(quán)柄監(jiān)察秩尊高官的監(jiān)察機(jī)制，是一種比較行之有效的權(quán)力制銜形式。因?yàn)楸O(jiān)察官品秩雖低，但權(quán)重，與監(jiān)察對象無隸屬關(guān)系。這就使秩卑權(quán)重的監(jiān)察官員可以無所顧忌地監(jiān)舉高官。品秩低，在糾舉高官的過程中心理障礙少，且會有證可稽，慎重從事。而權(quán)重，則能排除多種阻力和干擾，將多種棘手之案一以貫之地糾察下去，收到較好的整飭吏治的效果。

四、地方監(jiān)察官員實(shí)行短任期制

歷代地方監(jiān)察官員大多實(shí)行短任期制。漢代刺史“常以八月巡行所部郡國，錄囚徒，初歲盡詣京奏事?！泵看畏稻┫蛑醒氡O(jiān)察機(jī)關(guān)奏報(bào)所賦之事，接受考核，如不稱職，便可不待期滿免職。隋唐以后，對地方監(jiān)察官員均實(shí)行不久任制。隋代監(jiān)察官員二月出巡地方，七月還奏。唐代巡察使任期僅兩年制。明代巡按御史出巡地方，整定以一年為期限。

地方監(jiān)察官員實(shí)行短任期制，利處甚多。顧炎武曾有過精辟之分析：（巡按御史）又其善者在于一年一代。夫守令之官不可以不久也，監(jiān)察之任不可以久也。久則情親而弊生，望輕而法玩?？梢姳O(jiān)察官實(shí)行短任期制，可防止監(jiān)察官員久駐與地方行政長官串通一氣，包容奸吏，廢馳糾舉彈劾之責(zé)，比較有效地履行整飭吏治之職。

五、監(jiān)察官多選用曾在地方基層擔(dān)任過一定官職者且不用本籍人氏

地方監(jiān)察官，責(zé)專且權(quán)重，非通曉行政、洞悉官場積弊者是難以勝任的。所以，歷代選調(diào)地方監(jiān)察官員，大多選用曾在地方基層擔(dān)任過一定官職者。唐代各監(jiān)察道區(qū)的巡按使，大多在縣級的主薄、丞、尉中選任。宋代監(jiān)司人選一般由擔(dān)任過州縣官職、有一定治政經(jīng)驗(yàn)的官員充任。明代的巡按御史也多從地方官員中選拔。也正是因?yàn)槊餮舶从反蠖加袚?dān)任地方官職的履歷，熟重地方政務(wù)，了解官場弊端，因而，許多出巡監(jiān)察者功效顯著。

此外，許多朝代規(guī)定，地方監(jiān)察官員不得以本籍人氏充任，以防監(jiān)察執(zhí)法中循親舞弊，監(jiān)察不出，糾劾不力。

縱觀我國古代地方監(jiān)察制度，經(jīng)數(shù)千年的發(fā)展，日臻完備，許多規(guī)范和運(yùn)行機(jī)制都有一定的科學(xué)合理因素。如地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)置自成一體，堅(jiān)持監(jiān)察獨(dú)立；重視監(jiān)察立法，規(guī)范地方監(jiān)察官員的權(quán)責(zé)；秩卑權(quán)重的權(quán)力制衡機(jī)制；監(jiān)察官員實(shí)行短任期制及監(jiān)察官選任中對履歷的限定等，均值得今天參鑒。

由于歷史的局限和封建專制政治的影響，我國古代地方監(jiān)察制度還存在許多弊端。其主要表現(xiàn)是代表中央朝廷的地方監(jiān)察官權(quán)力過大過泛，在運(yùn)行過程中，欺凌地方守令，侵奪其權(quán)力的事情屢屢發(fā)生，監(jiān)察官也不免蛻變成手握地方實(shí)權(quán)的一級行政長官或擁兵自重的割據(jù)勢力。