· 李 輝

霧霾協(xié)同治理需解決三大問題

· 李 輝

近年來，持續(xù)、大范圍的霧霾天氣成為從中央到基層、從政府到百姓都在熱議的話題。盡管各地方已采取多種治理措施，取得了一定效果，但霧霾仍呈現(xiàn)范圍擴大、時間延長、程度加重的趨勢。這一方面是因為霧霾是工業(yè)化、城市化過程中長期積累的結(jié)果，其治理必然需要一個長期、系統(tǒng)的過程；另一方面，也與霧霾治理結(jié)構(gòu)密切相關(guān)。事實上，霧霾天氣并非由個別地方或個別城市的污染物排放所造成，其“外溢性”和“無界化”的特點決定了霧霾治理也非“一城、一地、一政府”即可獨立完成。霧霾治理不僅是技術(shù)問題，更是對整個國家和社會治理體系與治理能力的考驗。理順政府層級之間、區(qū)域地方政府之間、政府部門之間的關(guān)系，整合政府、企業(yè)、社會的多方力量，實現(xiàn)從分散防控到統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)同治理，是實現(xiàn)霧霾綜合治理的理性選擇。

由于跨界性、外溢性等因素，環(huán)境協(xié)同治理歷來是難點。與流域等方面的環(huán)境治理相比，霧霾產(chǎn)生、擴散、監(jiān)測和防控機制的復(fù)雜性更增加了協(xié)同治理中權(quán)責劃分的難度。從管理學的一般規(guī)律出發(fā)，結(jié)構(gòu)、流程、制度是影響治理績效的三大核心要素。從實踐來看，結(jié)構(gòu)、流程、制度創(chuàng)新，事實上就是通常的體制、機制、制度創(chuàng)新。為此，需要以“體制—機制—制度”為主線，對霧霾協(xié)同治理進行統(tǒng)籌規(guī)劃和整體設(shè)計。

第一，霧霾協(xié)同治理需要超越分散的治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建協(xié)同治理的體制框架。大到國家，小到城市、鄉(xiāng)村，其治理必然經(jīng)歷縱向的層級分工和橫向的區(qū)域（部門）分工，而分工又必然產(chǎn)生結(jié)構(gòu)，同時產(chǎn)生結(jié)構(gòu)之間的邊界。事實上，這些結(jié)構(gòu)與邊界意味著權(quán)力的配置與責任的分擔。在霧霾治理的問題上，至少涉及包括政府管制、屬地管理和部門三方面治理結(jié)構(gòu)的問題。大氣污染防治法第三條規(guī)定，“國家采取措施，有計劃地控制或者逐步削減各地方主要大氣污染物的排放總量。地方各級人民政府對本轄區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量負責，制定規(guī)劃，采取措施，使本轄區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量達到規(guī)定的標準?！边@是我國大氣污染治理的政府管制體制和屬地管理體制的基本規(guī)定。大氣污染防治法第四條規(guī)定，“縣級以上人民政府環(huán)境保護行政主管部門對大氣污染防治實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。各級公安、交通、鐵道、漁業(yè)管理部門根據(jù)各自的職責，對機動車船污染大氣實施監(jiān)督管理?？h級以上人民政府其他有關(guān)主管部門在各自職責范圍內(nèi)對大氣污染防治實施監(jiān)督管理”。這一規(guī)定反映了大氣污染防治中作為主要負責人的各級環(huán)保部門與其他部門之間的關(guān)系。從理論上講，政府管制、屬地管理和部門明確了各方的分工，以及由分工帶來的權(quán)限和責任劃分，有利于實現(xiàn)權(quán)責明晰、職能明確。但實踐中，大氣污染跨界性和外溢性的特征制約了現(xiàn)有體制發(fā)揮作用。比如，北京市的汽車尾氣飄到天津、河北，天津、河北的工業(yè)污染氣體飄到北京，這些方向不確定的跨界流動，很難通過屬地管理的方式予以應(yīng)對。對于此，可借鑒20世紀70年代美國大氣污染治理的特區(qū)制度經(jīng)驗，成立跨地域的空氣污染控制區(qū)和管理行政區(qū)，設(shè)置區(qū)域大氣污染管理委員會并設(shè)立常設(shè)機構(gòu)，以整合跨界空氣污染的權(quán)力配置和責任承擔機制。APEC會議期間，國家成立了工作小組，即是這一治理結(jié)構(gòu)的雛形，可以作為經(jīng)驗加以推廣。

第二，霧霾協(xié)同治理需要轉(zhuǎn)變分散的行動方式，構(gòu)建協(xié)同治理的運行機制。體制意味著特定的權(quán)力分配方式、責任分擔機制和利益分享格局。從制度經(jīng)濟學的角度講，趨利避害的動機會將這些權(quán)力分配、責任分擔和利益分享的機制轉(zhuǎn)化成主體的行為方向和強度。將這些機制通過各個維度的相互關(guān)聯(lián)傳導(dǎo)出去，使其形成動態(tài)的運行機制，是實現(xiàn)協(xié)同治理的關(guān)鍵。但與區(qū)域經(jīng)濟一體化中的府際合作相比，霧霾協(xié)同治理中主體間合作從動機上具有本質(zhì)區(qū)別。經(jīng)濟一體化中地方政府合作的根本目的是通過資源整合或交換等方式換取合作收益，實現(xiàn)“1+1＞2”的效應(yīng)。而霧霾治理中主體間合作行為的動機不會是主動趨利，而是避害，這就決定了內(nèi)生動機的、自發(fā)的、自下而上的、自組織的協(xié)同行動機制很難出現(xiàn)在協(xié)同治理中，很大程度上只能依靠外生動機的、引導(dǎo)甚至強制性的、自上而下的、他組織的協(xié)同行動機制。作為一項系統(tǒng)工程，霧霾協(xié)同治理至少涉及中央政府的頂層設(shè)計，縱向政府間的壓力傳導(dǎo)，橫向地方政府間的協(xié)調(diào)機制、政府部門間的聯(lián)合行動機制、企業(yè)與公民的自覺參與機制以及社會輿論的倒逼機制。這些機制之間不是獨立和彼此分隔的，是缺一不可的整體，唯有各方面的機制都執(zhí)行到位，才能給其他機制提供助力，形成完整的運行機制的回路，真正實現(xiàn)協(xié)同治理的局面。

第三，霧霾協(xié)同治理需要改變分散的制度安排，搭建協(xié)同治理的制度體系。從目前大氣污染防治、霧霾協(xié)同治理、環(huán)境治理等相關(guān)的法律法規(guī)和政策制度來看，制度安排存在分散的狀況。主要體現(xiàn)在：區(qū)域地方政府之間的制度安排存在沖突或不一致；部門間制度或政策“打架”；不同法律法規(guī)或政策制度沒有形成合力或相互沖突。在分散的制度安排下，主體行為分散的趨勢不可避免，這必然影響到協(xié)同治理結(jié)構(gòu)的運行效果。反過來，無論是協(xié)同治理的體制或協(xié)同治理的運行機制，最終都需要通過系統(tǒng)化的制度安排來實現(xiàn)。為此，區(qū)域內(nèi)的地方政府要在總體規(guī)劃的背景下，深入探討并通過實踐探索出一整套的制度體系。在具體做法上，需要從區(qū)域霧霾污染控制區(qū)或管理行政區(qū)的頂層設(shè)計著手，確定系統(tǒng)制度體系的整體設(shè)計、核心要件和基本原則。必要時，將原則性制度上升至法律層面。20世紀70年代，美國修訂完成的《清潔空氣法》是一項全國范圍的法律規(guī)范，美國加利福尼亞南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)制定的《空氣質(zhì)量管理規(guī)劃》則是針對該區(qū)域制定的區(qū)域性空氣質(zhì)量管理規(guī)范。借鑒這些做法，京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域均可通過區(qū)域性空氣污染防治管理區(qū)的形式，制定區(qū)域內(nèi)的大氣污染防治法規(guī)。

（作者系中國石油大學經(jīng)濟管理學院公共管理系副教授）