■ 段家濤

（中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局成都地質(zhì)調(diào)查中心，四川 成都 610081）

談地質(zhì)事業(yè)單位部門預(yù)算與績(jī)效考評(píng)體系
——以中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局成都地質(zhì)調(diào)查中心為例

■ 段家濤

（中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局成都地質(zhì)調(diào)查中心，四川 成都 610081）

地質(zhì)事業(yè)單位在運(yùn)營(yíng)發(fā)展中，應(yīng)重視部門預(yù)算和績(jī)效考評(píng)工作，合理的部門預(yù)算能夠有效指導(dǎo)績(jī)效考評(píng)指標(biāo)的制定，而績(jī)效考評(píng)指標(biāo)的完成則能夠充分體現(xiàn)部門預(yù)算指標(biāo)的效益。目前地質(zhì)事業(yè)單位部門預(yù)算執(zhí)行及績(jī)效考評(píng)中的主要問題是：績(jī)效考評(píng)對(duì)財(cái)政性資金來源無約束，對(duì)非財(cái)政撥款收入無具體量化考核指標(biāo)，對(duì)費(fèi)用支出缺乏有效監(jiān)控。結(jié)合中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局成都地質(zhì)調(diào)查中心情況看，當(dāng)前的定性單位績(jī)效評(píng)價(jià)體系雖相對(duì)完善，但尚不足以反映財(cái)政資金的價(jià)值量指標(biāo)，應(yīng)建立定量單位績(jī)效評(píng)價(jià)體系作為其補(bǔ)充，以構(gòu)筑部門預(yù)算與績(jī)效考評(píng)互動(dòng)體系。定量單位績(jī)效評(píng)價(jià)工作可以從收入預(yù)算考核、責(zé)任預(yù)算考核、費(fèi)用支出預(yù)算考核方面進(jìn)行具體實(shí)施。

地質(zhì)事業(yè)單位；部門預(yù)算；績(jī)效考評(píng)；體系

地質(zhì)事業(yè)單位部門預(yù)算的編報(bào)是單位事業(yè)發(fā)展計(jì)劃的綜合反映，是加強(qiáng)單位宏觀調(diào)控能力、改善資金使用狀況的有效手段；是集預(yù)測(cè)和決策于一體的綜合性工作。地質(zhì)事業(yè)單位為了完成基礎(chǔ)性、公益性的地質(zhì)工作，需要通過編報(bào)部門預(yù)算來獲取管理所需要的基本維持資金。地質(zhì)事業(yè)單位在運(yùn)營(yíng)發(fā)展中，應(yīng)重視部門預(yù)算編制和績(jī)效考評(píng)工作，合理的部門預(yù)算能夠有效地指導(dǎo)績(jī)效考評(píng)指標(biāo)的制定，而績(jī)效考評(píng)指標(biāo)的完成則能夠充分體現(xiàn)出部門預(yù)算指標(biāo)的效益。兩者的合理編制，對(duì)地質(zhì)事業(yè)單位的發(fā)展有著重要的意義。本文以中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局成都地質(zhì)調(diào)查中心為例，從部門預(yù)算和單位績(jī)效考評(píng)的聯(lián)系入手，闡述兩者的目的和意義，并提出地質(zhì)事業(yè)單位現(xiàn)行單位績(jī)效評(píng)價(jià)的補(bǔ)充方法。

1 部門預(yù)算與單位績(jī)效考評(píng)的聯(lián)系

地質(zhì)事業(yè)單位部門預(yù)算是各相關(guān)職能部門根據(jù)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，通過科學(xué)的方式對(duì)所處的市場(chǎng)環(huán)境進(jìn)行預(yù)測(cè)，利用價(jià)值的形式，對(duì)單位在下一年度經(jīng)營(yíng)發(fā)展過程中產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行資金等的預(yù)算。它能夠反映出在未來的一定發(fā)展時(shí)期內(nèi)，單位的財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)營(yíng)成果和資金的收支情況，是單位下一年度預(yù)計(jì)發(fā)生的一切活動(dòng)價(jià)值指標(biāo)的概括。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是指財(cái)政部門和預(yù)算部門（單位）根據(jù)設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法，對(duì)財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)。

地質(zhì)事業(yè)單位根據(jù)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃申請(qǐng)部門預(yù)算，但部門預(yù)算的執(zhí)行是否實(shí)現(xiàn)單位既定的戰(zhàn)略目標(biāo)，是否實(shí)現(xiàn)財(cái)政專款專用，有無虛報(bào)預(yù)算情況，需要建立部門預(yù)算績(jī)效考評(píng)機(jī)制。根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)政府績(jī)效和預(yù)算績(jī)效管理的總體要求，應(yīng)建立以績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)為導(dǎo)向，以績(jī)效評(píng)價(jià)為手段，以結(jié)果應(yīng)用為保障，以改進(jìn)預(yù)算管理、優(yōu)化資源配置、控制節(jié)約成本、提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平為目的，覆蓋所有財(cái)政性資金，貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程的具有中國(guó)特色的預(yù)算績(jī)效管理體系。

2 部門預(yù)算執(zhí)行及績(jī)效考評(píng)中存在的問題

目前，部分地質(zhì)事業(yè)單位把工作重點(diǎn)放在年度工作任務(wù)的完成，忽略日常的財(cái)務(wù)管理，在預(yù)算管理、經(jīng)費(fèi)使用等環(huán)節(jié)缺乏有效的監(jiān)督控制，預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算的制定存在脫離現(xiàn)象，

績(jī)效考評(píng)工作失去應(yīng)有的監(jiān)督控制作用，導(dǎo)致財(cái)政支出跑、冒現(xiàn)象嚴(yán)重，造成資金浪費(fèi)。

2.1 績(jī)效考評(píng)對(duì)財(cái)政性資金來源無約束

部分地質(zhì)事業(yè)單位部門預(yù)算的編報(bào)只考慮停留在既有水平，力爭(zhēng)在上年財(cái)政撥款的基數(shù)上有所增長(zhǎng)，認(rèn)為財(cái)政資金拿的越多越好。預(yù)算支出過程不是想著本單位下年度如何超額完成既定目標(biāo)，也不是本著如何使財(cái)政資金發(fā)揮更大社會(huì)效應(yīng)，而是在較高的預(yù)算執(zhí)行率方面想辦法，因此存在年底完成預(yù)算、突擊花錢的情況。目前地質(zhì)事業(yè)單位績(jī)效考評(píng)工作只是基于既定目標(biāo)的完成，對(duì)目標(biāo)資金的財(cái)政性投入沒有量化的考核指標(biāo)，因此對(duì)虛報(bào)部門預(yù)算缺乏有效約束力。

2.2 績(jī)效考評(píng)對(duì)非財(cái)政撥款收入無具體量化考核指標(biāo)

根據(jù)部門預(yù)算編制要求， 預(yù)算應(yīng)當(dāng)囊括單位的全部收支。但是，隨著地質(zhì)事業(yè)單位資金來源渠道的日趨增多， 各業(yè)務(wù)部門取得的非財(cái)政撥款收入和相應(yīng)的支出往往沒有全部納入單位綜合預(yù)算。以中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局成都地質(zhì)調(diào)查中心為例，近年來承擔(dān)的項(xiàng)目不僅包括地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評(píng)價(jià)專項(xiàng)，還包括國(guó)家973和863科技專項(xiàng)、社會(huì)公益類項(xiàng)目、國(guó)家（?。┳匀豢茖W(xué)基金、國(guó)外風(fēng)險(xiǎn)勘查資金、地方財(cái)政性項(xiàng)目、社會(huì)委托資金等。其中中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局對(duì)成都地質(zhì)調(diào)查中心下達(dá)的2011年部門預(yù)算中事業(yè)收入為1842.33萬元，當(dāng)年財(cái)務(wù)決算實(shí)際為3966.43萬元，下達(dá)2012年部門預(yù)算中事業(yè)收入為1606.53萬元，當(dāng)年財(cái)務(wù)決算實(shí)際為4561.16萬元，下達(dá)2013年部門預(yù)算中事業(yè)收入為3400萬元，當(dāng)年財(cái)務(wù)決算實(shí)際為4643.32萬元。地質(zhì)事業(yè)單位由于資金來源多渠道，收入和支出有很大的不確定性，很難在編報(bào)下一年度部門預(yù)算時(shí)進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)估。因此根據(jù)部門預(yù)算制定的績(jī)效考評(píng)只局限于納入部門預(yù)算范圍的單位收支，對(duì)非財(cái)政撥款收入的績(jī)效考評(píng)沒有具體量化的指標(biāo)。

2.3 績(jī)效考評(píng)對(duì)費(fèi)用支出缺乏有效監(jiān)控

在費(fèi)用支出方面，部分地質(zhì)事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行剛性不強(qiáng)。一般來說，單位預(yù)算一經(jīng)上級(jí)批準(zhǔn)， 必須嚴(yán)格執(zhí)行， 未經(jīng)法定程序不得隨意變更或調(diào)整。但是， 目前單位預(yù)算執(zhí)行明顯弱化。執(zhí)行中存在預(yù)算調(diào)整、費(fèi)用擠占現(xiàn)象，預(yù)算指標(biāo)沒有約束力， 起不到剛性和權(quán)威性的作用。各業(yè)務(wù)部門認(rèn)為完成目標(biāo)任務(wù)就需要既定資金，不管部門預(yù)算下達(dá)多少費(fèi)用。以某地質(zhì)事業(yè)單位2012年決算為例，當(dāng)年部門預(yù)算下達(dá)離退休費(fèi)用1089.75萬元，實(shí)際支出1344.75萬元，擠占事業(yè)運(yùn)行費(fèi)用255萬元。當(dāng)年下達(dá)事業(yè)運(yùn)行費(fèi)——人員經(jīng)費(fèi)560.52萬元，實(shí)際列支515.15萬元，被擠占經(jīng)費(fèi)45.37萬元。由于地質(zhì)事業(yè)單位績(jī)效考評(píng)工作主要內(nèi)容為績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定情況、實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)制定的制度、采取的措施以及績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度及效果，對(duì)實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)資金投入和使用情況缺乏有效資金控制，造成對(duì)目標(biāo)任務(wù)的完成與預(yù)算控制的約束管理乏力，單位資金使用效率不高， 加重了資金供給矛盾，也影響了單位工作的正常運(yùn)行，困擾著單位事業(yè)的發(fā)展。

3 構(gòu)筑部門預(yù)算與績(jī)效考評(píng)互動(dòng)體系

根據(jù)財(cái)政部績(jī)效管理制度的要求，各事業(yè)單位相應(yīng)建立起一套單位績(jī)效指標(biāo)評(píng)價(jià)體系。大體來看，地質(zhì)事業(yè)單位建立績(jī)效評(píng)價(jià)體系以對(duì)單位事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、上級(jí)主管部門要求目標(biāo)任務(wù)、年度重點(diǎn)工作的完成情況、領(lǐng)導(dǎo)能力建設(shè)、思想政治、人才隊(duì)伍、黨風(fēng)廉政建設(shè)情況來進(jìn)行評(píng)價(jià)，這部分評(píng)價(jià)體系比較完善也相當(dāng)必要，是部門預(yù)算實(shí)施方案的具體工作部署，是事業(yè)單位履行事業(yè)職能，促進(jìn)提供社會(huì)公共產(chǎn)品質(zhì)量提高，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的有效反映。筆者認(rèn)為這種單位績(jī)效評(píng)價(jià)體系可以稱為定性單位績(jī)效評(píng)價(jià)體系，在對(duì)部門預(yù)算考核方面，定性單位績(jī)效評(píng)價(jià)體系不足以反映財(cái)政資金的價(jià)值量指標(biāo)，即部門預(yù)算申報(bào)是否合理、批復(fù)金額是否得到有效利用，是否存在擠占挪用、虛報(bào)、漏報(bào)，未從價(jià)值角度予以考核。因此，筆者根據(jù)中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局成都地質(zhì)調(diào)查中心預(yù)算管理工作具體實(shí)踐，提出定量單位績(jī)效評(píng)價(jià)體系，作為定性單位績(jī)效評(píng)價(jià)體系的補(bǔ)充辦法，以期對(duì)地質(zhì)事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系考核有所作用。

3.1 定量單位績(jī)效評(píng)價(jià)體系主要內(nèi)容

定性單位績(jī)效評(píng)價(jià)是對(duì)財(cái)政支出的產(chǎn)出和效果進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)；定量單位績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)質(zhì)就是資金投入與支出效果及預(yù)算完成率的考核，它主要是對(duì)完成既定目標(biāo)需要開展什么工作，這些工作的完成需要多少預(yù)算資金，工作的完成是否實(shí)現(xiàn)預(yù)期目的，是否達(dá)到預(yù)算完成率指標(biāo)等。筆者認(rèn)為定量單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作，主要包括收入、支出以及責(zé)任考核。

3.2 定量單位績(jī)效評(píng)價(jià)工作的實(shí)施

根據(jù)財(cái)政績(jī)效目標(biāo)考評(píng)工作的具體要求，績(jī)效目標(biāo)應(yīng)當(dāng)從數(shù)量、質(zhì)量、成本和時(shí)效等方面進(jìn)行細(xì)化，盡量進(jìn)行定量表述，不能以量化形式表述的可以采用定性的分級(jí)、分檔形式表述。因此定量單位績(jī)效評(píng)價(jià)工作可以從收入預(yù)算考核、責(zé)任預(yù)算考核、費(fèi)用支出預(yù)算考核方面進(jìn)行具體實(shí)施。

3.2.1 收入預(yù)算考核

收入應(yīng)包括財(cái)政撥款收入和非財(cái)政性收入。在部門預(yù)算編報(bào)環(huán)節(jié)，財(cái)務(wù)部門會(huì)同業(yè)務(wù)部門根據(jù)事業(yè)單位職能范圍落實(shí)各項(xiàng)收入來源，根據(jù)部門預(yù)算批復(fù)數(shù)下達(dá)到相關(guān)職能部門。收入預(yù)算是根據(jù)上年度實(shí)際收入完成情況，結(jié)合下一年度事業(yè)計(jì)劃， 經(jīng)過綜合平衡一般具有較可靠的依據(jù)而預(yù)估的。由于影響收入因素存在的不確定性，實(shí)際完成情況存在差異是不可避免的。對(duì)這種差異，應(yīng)確定收入增減變動(dòng)比例，中肯的比例可參照近五年單位收入增減變動(dòng)情況取平均值確定，比例一旦確定，除市場(chǎng)發(fā)生重大變化因素外一般不予調(diào)整。年中由于市場(chǎng)不確定因素影響收入來源數(shù)，及時(shí)提交財(cái)務(wù)部門，財(cái)務(wù)部門下達(dá)收入預(yù)算調(diào)整數(shù)，作為各職能部門收入來源考核主要依據(jù)。

3.2.2 責(zé)任預(yù)算考核

責(zé)任預(yù)算考核即是對(duì)各部門工作方案實(shí)施進(jìn)度以及預(yù)算完成的考核。根據(jù)定性單位績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)成，單位績(jī)效目標(biāo)考核機(jī)構(gòu)對(duì)單位預(yù)期目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行拆分，落實(shí)到相關(guān)責(zé)任部門，由部門負(fù)責(zé)人根據(jù)目標(biāo)任務(wù)制定具體工作方案以及方案完成進(jìn)度情況。目前有些單位個(gè)別部門平時(shí)工作拖拖拉拉，年底涉及考核時(shí)突擊完成，目標(biāo)任務(wù)的完成過程缺乏有效監(jiān)督，突擊花錢完成預(yù)算情況時(shí)有出現(xiàn)，因此要把考核工作做在前面，避免年底考核一把算，責(zé)任預(yù)算考核可按月或按季度進(jìn)行考核。

成都地質(zhì)調(diào)查中心通過“責(zé)任預(yù)算執(zhí)行情況分析表”，將實(shí)際完成情況與責(zé)任預(yù)算相比較， 以評(píng)價(jià)各部門的業(yè)績(jī)完成情況， 據(jù)此進(jìn)行利益分配舉措， 促進(jìn)單位各部門工作效率的提高。對(duì)責(zé)任預(yù)算執(zhí)行考核過程中出現(xiàn)客觀因素造成目標(biāo)任務(wù)預(yù)期不能開展而影響實(shí)施進(jìn)度以及預(yù)算完成的，由相關(guān)部門提出書面申請(qǐng)，經(jīng)單位辦公會(huì)議同意后作出調(diào)整進(jìn)度方案。

3.2.3 費(fèi)用支出預(yù)算考核

費(fèi)用支出預(yù)算考核的實(shí)施，能有效避免部門虛報(bào)預(yù)算的情況。財(cái)務(wù)部門對(duì)費(fèi)用的下達(dá)應(yīng)經(jīng)過單位績(jī)效目標(biāo)考核機(jī)構(gòu)的綜合考評(píng)，只有那些開展業(yè)務(wù)工作所必須的費(fèi)用，同時(shí)在部門預(yù)算下達(dá)的費(fèi)用才能列入各部門費(fèi)用支出計(jì)劃。各部門根據(jù)具體工作方案預(yù)測(cè)經(jīng)費(fèi)需求，具體到做某項(xiàng)工作的人員費(fèi)、差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、出國(guó)費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)等需求，財(cái)務(wù)部門根據(jù)批復(fù)后的部門預(yù)算將人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、離退休費(fèi)用、住房保障費(fèi)用等下達(dá)到各部門控制使用。

成都地質(zhì)調(diào)查中心堅(jiān)持“沒有預(yù)算不得安排支出”的原則，要求各部門嚴(yán)肅預(yù)算執(zhí)行紀(jì)律，不得隨意改變資金用途，不得隨意調(diào)劑預(yù)算。中心通過國(guó)土資源部財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)對(duì)各部門、項(xiàng)目預(yù)算經(jīng)費(fèi)進(jìn)行預(yù)算控制設(shè)置，對(duì)超預(yù)算費(fèi)用信息系統(tǒng)將起到提示作用，財(cái)務(wù)部門對(duì)超預(yù)算支出費(fèi)用將不予以報(bào)銷。目前中央“八項(xiàng)規(guī)定”的出臺(tái)使各地質(zhì)事業(yè)單位都嚴(yán)肅了三公經(jīng)費(fèi)以及會(huì)議費(fèi)的管理，中心通過開展費(fèi)用支出預(yù)算考核，能有效避免三公經(jīng)費(fèi)、會(huì)議費(fèi)等超預(yù)算列支情況的出現(xiàn)，對(duì)單位資金擠占、費(fèi)用控制不嚴(yán)有一定的作用。中心對(duì)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整影響到某些費(fèi)用的支出，以及單位預(yù)期目標(biāo)的調(diào)整造成目標(biāo)任務(wù)的增減時(shí)，要求相關(guān)部門提出具體費(fèi)用調(diào)整的必要性說明，經(jīng)上級(jí)主管部門批復(fù)同意后實(shí)施。

4 結(jié)語

定性單位績(jī)效評(píng)價(jià)和定量單位績(jī)效評(píng)價(jià)的有機(jī)結(jié)合能促進(jìn)事業(yè)單位績(jī)效目標(biāo)考評(píng)工作更合理、更細(xì)化、更便于操作?？?jī)效目標(biāo)考評(píng)工作能夠體現(xiàn)出單位各個(gè)職員的工作職責(zé)、工作計(jì)劃以及所履行的事業(yè)職能目標(biāo)。實(shí)施單位績(jī)效目標(biāo)考評(píng)能夠促進(jìn)企業(yè)更好的完成戰(zhàn)略目標(biāo)，同時(shí)有利于事業(yè)單位部門預(yù)算質(zhì)量水平的提升。

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Department Budgets and Performance Evaluation System of Geological Institutions—Taking Chengdu Center, China Geological Survey as an Example

DUAN Jiatao (Chengdu Center, China Geological Survey, Chengdu Sichuan 610081)

This paper argues that reasonable department budget has effective guidance for the establishment of performance evaluation indicators; while the completion of the performance evaluation indicators is able to fully reflect the benefit of department budget indicators. Therefore, geological institutions should attach more attention to these works. The main problems that we face in department budget implementation and performance evaluation include the following: there is absence of restriction over the source of fiscal expenditure in performance evaluation; no specific quantitative appraisal indicators for non-financial allocation income; less effective methods to monitor and control expenses disbursed. Based on the situation of Chengdu Center, China Geological Survey, we can conclude that the current qualitative unit performance evaluation system is relatively perfect, but yet it has not reflected the value index of the financial funding completely. Therefore, the quantitative unit performance evaluation system must be established so as to build interactive systems of department budget and performance evaluation. The specific steps to implement quantitative unit performance evaluation should include the following aspects: revenue budget assessment, responsibility budget examination, and expense budget examination.

geological institutions; department budgets; performance evaluation; system

F407.1

：C

1672-6995（2015）02-0069-04

2014-11-07；

2014-11-24

段家濤（1982-），男，四川省邛崍市人，中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局成都地質(zhì)調(diào)查中心會(huì)計(jì)師，大學(xué)本科，主要從事財(cái)務(wù)管理和地質(zhì)經(jīng)濟(jì)管理工作。