■ 楊德棟

（中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

深化煤層氣與煤炭礦業(yè)權(quán)管理改革思路探析
——以山西省為例

■ 楊德棟

（中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

山西省煤層氣、煤炭兩類礦業(yè)權(quán)勘查開發(fā)管理中存在的問題有：職能交叉嚴(yán)重，管理體制不順；缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制，實施綜合勘查開采政策難度較大；缺乏統(tǒng)一的安全管理規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管法規(guī)；利益分配機(jī)制不健全。深化煤層氣與煤炭礦業(yè)權(quán)管理改革建議：①轉(zhuǎn)變政府職能，明確各級政府在煤層氣煤炭管理中的職責(zé)分工；②以山西省為試點，創(chuàng)建煤層氣二級管理體制；③建立“一證多主礦種”統(tǒng)一設(shè)置制度，推行煤炭煤層氣礦業(yè)權(quán)合一；④完善礦業(yè)權(quán)市場，建立煤層氣公開競爭出讓制度；⑤建立煤層氣礦業(yè)權(quán)審批在國土資源部備案巡察考評制度；⑥盡快建立煤層氣、煤炭勘查開發(fā)管理協(xié)調(diào)機(jī)制；⑦盡快制定統(tǒng)一的煤層氣與煤炭開發(fā)利用法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。

煤層氣；煤炭；礦業(yè)權(quán)；管理；改革思路；山西

煤炭是我國重要的能源資源，而煤層氣是我國新型清潔能源資源，二者在我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中均具有重要的作用。然而由于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段和歷史的原因，目前煤炭與煤層氣礦產(chǎn)資源的勘查開發(fā)存在諸多矛盾和問題，特別是這兩種礦業(yè)權(quán)重疊問題，嚴(yán)重制約著兩種產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，深化礦業(yè)權(quán)管理改革迫在眉睫?，F(xiàn)以山西為例進(jìn)行深入分析。

1 山西省煤層氣、煤炭資源及其礦業(yè)權(quán)管理現(xiàn)狀

1.1 煤層氣、煤炭資源概況

山西省煤層氣資源豐富，地質(zhì)儲量10.4萬億m3，占全國的1/3。2012年山西省煤層氣抽采量69.2億m3，約占全國的46%；全省煤層氣利用量34億m3，約占全國的57%。

山西省煤炭資源儲量大、易開采。全省煤炭資源遍布94個縣（市區(qū)），含煤面積6.48萬km2，約占全省國土總面積的40%。截至2012年底，煤炭查明資源儲量2674.33億噸，約占全國的18.82%，其中，基礎(chǔ)儲量908.42億噸。2012年全省原煤產(chǎn)量為7229.26萬噸。

1.2 礦業(yè)權(quán)管理現(xiàn)狀

截至2012年底，山西省境內(nèi)共設(shè)置煤層氣礦業(yè)權(quán)35個，登記面積2.42萬km2，其中，探礦權(quán)29個，面積2.3萬km2；采礦權(quán)6個，面積1148.14km2，詳見表1。

截至2012年底，山西省境內(nèi)煤炭礦業(yè)權(quán)1751個，其中，探礦權(quán)612個，采礦權(quán)1139個，總面積1.33萬km2。

1.3 礦業(yè)權(quán)管理特征

山西省境內(nèi)煤層氣和煤炭礦業(yè)權(quán)管理特征主要有以下幾點：

(1)僅有約5.71%的煤層氣礦業(yè)權(quán)與煤炭礦業(yè)權(quán)同在一個區(qū)塊內(nèi)并同屬于一個企業(yè)。據(jù)山西晉煤集團(tuán)介紹，截至2012年底，山西省內(nèi)企業(yè)所擁有的2個煤層氣采礦權(quán)，分別位于寺河、成莊2個區(qū)塊，均屬于晉煤集團(tuán)，而晉煤集團(tuán)原本就持有寺河、成莊區(qū)塊上的煤炭礦業(yè)權(quán)。在表1中，山西省襄垣縣大統(tǒng)能源開發(fā)咨詢有限公司、山西省晉城蘭花集團(tuán)、北京中煤地大科技開發(fā)公司和東寶能投資(北京)有限公司均為非煤炭企業(yè)，不擁有煤炭礦業(yè)權(quán)，說明除晉煤集團(tuán)外，山西省其他煤炭企業(yè)均不擁有煤層氣礦業(yè)權(quán)。即說明山西省境內(nèi)除寺河、成莊區(qū)塊上的煤層氣礦業(yè)權(quán)與煤炭礦業(yè)權(quán)屬于同一個企業(yè)外，其他區(qū)塊上煤層氣礦業(yè)權(quán)與煤炭礦業(yè)權(quán)均不屬于同一個企業(yè)。

表1 截至2012年底山西省境內(nèi)煤層氣礦業(yè)權(quán)設(shè)置情況

(2)約74.29%的煤層氣礦業(yè)權(quán)與煤炭礦業(yè)權(quán)在同一區(qū)塊內(nèi)但分屬于不同企業(yè)。山西省境內(nèi)35個煤層氣礦業(yè)權(quán)中，有28個與煤炭礦業(yè)權(quán)重疊，重疊率達(dá)80%，重疊面積3447.58km2，幾乎覆蓋了山西境內(nèi)煤炭國家規(guī)劃礦區(qū)。但這28個煤層氣礦業(yè)權(quán)中除2個為煤炭企業(yè)擁有外，其余26個均為非煤炭企業(yè)所擁有。即山西境內(nèi)約74.29%煤層氣礦業(yè)權(quán)與煤炭礦業(yè)權(quán)在同一區(qū)塊，但分屬于不同企業(yè)。

(3)兩類礦業(yè)權(quán)20%以上分屬不同區(qū)塊不同企業(yè)。在煤層氣礦業(yè)權(quán)中有7個處在煤炭礦業(yè)權(quán)范圍之外，約占20%。

圖1 山西境內(nèi)煤層氣礦業(yè)權(quán)所屬企業(yè)結(jié)構(gòu)圖

(4)央企在擁有山西境內(nèi)煤層氣礦業(yè)權(quán)方面居壟斷地位。由表1數(shù)據(jù)可知，中石油有煤層氣礦業(yè)權(quán)15個，占山西境內(nèi)煤層氣礦業(yè)權(quán)總數(shù)的42.86%；中聯(lián)公司有13個，占37.14%；中石化1個。中央企業(yè)約占82.86%，而地方企業(yè)（山西）只有6個，占17.14%。中央企業(yè)對山西省境內(nèi)煤層氣礦業(yè)權(quán)具有絕對控制權(quán)，居壟斷地位。（參見圖1）

(5)地方企業(yè)在擁有山西境內(nèi)煤炭礦業(yè)權(quán)方面居壟斷地位。2012年山西省境內(nèi)的煤炭探礦權(quán)中，探礦權(quán)人幾乎全部是山西省內(nèi)企業(yè)/公司，占山西省境內(nèi)煤炭探礦權(quán)約99%；而煤炭采礦權(quán)人則全部屬于山西省內(nèi)企業(yè)/公司，占山西省境內(nèi)煤炭采礦權(quán)的100%。山西省內(nèi)企業(yè)在煤炭礦業(yè)權(quán)占有方面占居絕對的壟斷地位。

(6)煤炭企業(yè)不擁有煤層氣礦業(yè)權(quán)卻在抽采煤層氣。中聯(lián)公司先后與煤炭企業(yè)簽署了67個礦業(yè)權(quán)重疊問題解決協(xié)議，與14家煤炭企業(yè)簽訂了對外合作開采煤層氣的內(nèi)部協(xié)議，主動退出煤層氣礦業(yè)權(quán)面積達(dá)1254km2。與聯(lián)山公司簽署協(xié)議，在柳林區(qū)塊劃出43.672km2給聯(lián)山公司，以滿足郭家溝煤礦的生產(chǎn)需求。上述劃出區(qū)域內(nèi)，均沒有重新設(shè)置煤層氣礦業(yè)權(quán)，但煤炭企業(yè)卻在以治理煤層氣為由抽采煤層氣。

西山煤電集團(tuán)公司以股份制方式引進(jìn)晉煤集團(tuán)藍(lán)焰煤層氣公司，成立了煤層氣開采西山項目部，在突出、高瓦斯礦井地面施工鉆井，以治理煤礦區(qū)瓦斯的名義抽采煤層氣。但西山煤電集團(tuán)公司和晉煤集團(tuán)藍(lán)焰煤層氣公司均不擁有本煤炭區(qū)塊內(nèi)的煤層氣礦業(yè)權(quán)。

不擁有煤層氣礦業(yè)權(quán)卻在抽采煤層氣屬于侵權(quán)行為，但以治理瓦斯名義抽采煤層氣，卻是符合國家煤礦瓦斯治理政策規(guī)定，從而成為山西煤炭、煤層氣礦業(yè)權(quán)管理的一個顯著特征。

2 山西省煤層氣、煤炭勘查開發(fā)管理中存在的問題

2.1 職能交叉嚴(yán)重，管理體制不順

目前，中央與地方政府職能交叉嚴(yán)重，兩類礦業(yè)權(quán)管理體制不順。山西省境內(nèi)的煤層氣礦業(yè)權(quán)均由國土資源部審批，而煤炭礦業(yè)權(quán)約30%由國土資源部審批，約70%由省國土資源廳審批。這也正是我國礦業(yè)權(quán)管理中普遍存在的問題。

目前，我國煤炭探礦權(quán)實行部省兩級管理，煤炭采礦權(quán)實行部省及以下政府多級管理；而煤層氣探礦權(quán)、采礦權(quán)均由國土資源部一級管理。在國家發(fā)放某區(qū)塊的煤層氣礦業(yè)權(quán)時，地方已經(jīng)在此區(qū)塊上發(fā)放了煤炭礦業(yè)權(quán)，造成在同一個空間內(nèi)煤炭與煤層氣礦業(yè)權(quán)重疊，卻一直缺乏合理有效的管理體制，致使中央政府與企業(yè)、地方政府與企業(yè)及企業(yè)與企業(yè)之間產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)利益和管理權(quán)限方面的分歧，各自為政、難以合作，采煤采氣一體化難以貫徹落實。煤層氣與煤炭勘探開發(fā)的區(qū)塊沖突逐漸顯現(xiàn)。

2.2 兩類礦業(yè)權(quán)之間缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制，實施煤炭、煤層氣綜合勘查開采政策難度較大

目前，山西省煤層氣礦業(yè)權(quán)登記總面積為33882.632km2，其中與煤炭礦業(yè)權(quán)重疊的面積為3389.92km2，約占煤層氣礦業(yè)權(quán)登記總面積的10%。而這些煤層氣資源區(qū)塊多由中石油、中石化和中聯(lián)煤等央企登記。

煤炭和煤層氣礦業(yè)權(quán)分別屬于不同性質(zhì)的企業(yè)。非煤企業(yè)更多關(guān)注的是開發(fā)煤層氣的實際收益，而煤炭企業(yè)多是從開發(fā)成本和煤礦生產(chǎn)安全角度考慮，造成權(quán)利和利益的不一致。而目前統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制缺失，從而導(dǎo)致實施煤炭、煤層氣綜合勘查開采政策難度較大，主要有以下三點：

一是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度較大。煤炭、煤層氣企業(yè)由于經(jīng)營目的、投資與生產(chǎn)周期、生產(chǎn)各環(huán)節(jié)（包括生產(chǎn)方式、技術(shù)、階段、工藝設(shè)備乃至規(guī)劃方案等）、納稅方向、礦業(yè)權(quán)管理部門等各不相同，難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

二是開展合作難度較大。煤層氣企業(yè)多是中央企業(yè)，而煤炭企業(yè)多是地方企業(yè)，因此，架子難放下、利益難割舍、獨享專營權(quán)，從而使央企與地方企業(yè)矛盾較突出、較難合作。

三是落實合作協(xié)議難度較大。盡管“晉城模式”“三交模式”“潞安模式”等促成了山西省部分煤炭、煤層氣企業(yè)簽訂了合作協(xié)議，但主要是建立在煤層氣企業(yè)自愿退出部分煤層氣礦業(yè)權(quán)面積的基礎(chǔ)上。同時，煤層氣企業(yè)特別是中央煤層氣企業(yè)開采進(jìn)度很慢，再加上受煤層氣產(chǎn)品市場價格低迷和煤層氣國家補償偏低的影響，往往是圈而不探、圈而不采，尤其是合作協(xié)議鑒定后沒有配套的監(jiān)督政策措施，因此，合作協(xié)議難落實，實際效果并不理想。

2.3 兩類礦業(yè)權(quán)之間缺乏統(tǒng)一的安全管理規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管法規(guī)

煤炭和煤層氣企業(yè)管理部門從各自部門職能出發(fā)，制定屬于自己職責(zé)范圍內(nèi)的安全管理規(guī)范、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管法規(guī)，存在著一定的矛盾和沖突，影響了彼此產(chǎn)業(yè)的正常發(fā)展。

2.4 利益分配機(jī)制不健全

中央企業(yè)對地方留利較少。據(jù)統(tǒng)計，中央企業(yè)留給地方財政的可支配收入與地方企業(yè)相比，同樣采一噸煤相差八九倍，同樣采一噸原油相差十多倍。資源開發(fā)區(qū)群眾利益也沒有得到很好的保障，諸如產(chǎn)生系列礦山地質(zhì)環(huán)境問題，卻幾乎沒有給當(dāng)?shù)鼐用癍h(huán)境補償；大規(guī)模機(jī)械化生產(chǎn)卻不能提高地方居民就業(yè)水平等等。

3 我國煤層氣、煤炭礦業(yè)權(quán)管理制度改革的對策建議

山西省是我國煤層氣、煤炭資源大省，煤層氣、煤炭問題最具有代表性，山西省煤層氣與煤炭資源管理情況是全國煤層氣與煤炭資源管理的縮影。因此，解決山西省煤層氣與煤炭礦業(yè)權(quán)管理的問題的方法也適于解決全國煤層氣與煤炭礦業(yè)權(quán)管理的問題。建議如下。

3.1 轉(zhuǎn)變政府職能，明確各級政府在煤層氣煤炭管理中的職責(zé)分工

基本原則是“部控省批、規(guī)劃先行”。以規(guī)劃為重要抓手，立足行政審批職能轉(zhuǎn)變，設(shè)立山西省煤層氣礦業(yè)權(quán)審批改革試點。嚴(yán)格煤層氣礦業(yè)權(quán)審批監(jiān)管，確保下放煤層氣礦業(yè)權(quán)審批權(quán)后，煤層氣礦業(yè)權(quán)管理仍然在國土資源部控制之下。

3.2 以山西省為試點，先行先試，創(chuàng)建煤層氣二級管理體制

建立山西省煤層氣管理改革試點，國土資源部牽頭，山西省國土資源廳負(fù)責(zé)，有效推進(jìn)局部地區(qū)煤層氣礦業(yè)權(quán)審批改革試點建設(shè)，先行先試，創(chuàng)建煤層氣二級管理體制。同時組織開展山西省煤炭、煤層氣資源規(guī)劃編制實施，促進(jìn)煤層氣礦業(yè)權(quán)行政審批權(quán)限有序下放。

3.3 建立“一證多主礦種”統(tǒng)一設(shè)置制度，統(tǒng)一主體，推行煤炭煤層氣礦業(yè)權(quán)合一

“一證多主礦種”即一個勘查許可證或開采許可證上有多個主攻礦種。首先按照“兩權(quán)合一、綜合開發(fā)”的原則，建立一個礦業(yè)權(quán)證設(shè)立多種主礦種的統(tǒng)一設(shè)置制度，推進(jìn)煤炭、煤層氣綜合勘查綜合開發(fā)。其次統(tǒng)一煤層氣、煤炭勘查開發(fā)主體，即在一個工作區(qū)塊只設(shè)立一個勘查開發(fā)主體，使彼此影響降到最低。在主體確定方面，遵循保護(hù)已有礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益原則，采煤采氣一體化的主體可以是煤炭企業(yè)或非煤企業(yè)，但無論是誰，必須在采煤之前進(jìn)行煤層氣的抽采，保障煤炭生產(chǎn)安全，統(tǒng)籌壓裂、抽水、排水、供電等安全管理措施。

3.4 完善礦業(yè)權(quán)市場，建立煤層氣公開競爭出讓制度

以“競爭出讓，公開平等”為原則，全面建立實施煤層氣礦業(yè)權(quán)公開競爭出讓制度，完善礦業(yè)權(quán)市場運行機(jī)制和各項管理制度。大力促進(jìn)礦業(yè)權(quán)市場建設(shè)。以市場為依托，中央企業(yè)、地方企業(yè)平等參與，機(jī)會均等，共同以“招拍掛”形式，公開參與煤層氣礦業(yè)權(quán)市場交易，充分發(fā)揮市配置資源的決定性作用。礦業(yè)權(quán)審批做到公平、公正、公開，充分考慮中央企業(yè)和地方企業(yè)。企業(yè)不分大小，不分國私，均有機(jī)會取得煤層氣礦業(yè)權(quán)。凈化礦業(yè)權(quán)市場競爭環(huán)境，規(guī)范礦業(yè)權(quán)競爭行為。

3.5 建立煤層氣礦業(yè)權(quán)審批在國土資源部備案巡察考評制度

對省及以下級國土資源行政主管部門，在煤炭和煤層氣礦業(yè)權(quán)審批與投放、重大工程安排和保障措施的制定與應(yīng)用等方面進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督與科學(xué)評估，以備案、巡察、考評等制度對省及以下各級國土資源行政主管部門在煤層氣礦業(yè)權(quán)審批上進(jìn)行實時監(jiān)督。

3.6 盡快建立煤層氣、煤炭勘查開發(fā)管理協(xié)調(diào)機(jī)制

以“空間錯開，時序接替”為原則，做好區(qū)域煤層氣勘查開發(fā)規(guī)劃，統(tǒng)籌煤炭和煤層氣勘查開采結(jié)構(gòu)、布局和時序；建立煤層氣規(guī)?；_發(fā)機(jī)制，提高煤層氣規(guī)?；_發(fā)水平；建立勘查開采約束機(jī)制，提高煤層氣最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)，核減長期勘查投入不足、勘查結(jié)束不及時企業(yè)的礦業(yè)權(quán)面積，限期完成具備開發(fā)條件區(qū)塊的產(chǎn)能建設(shè)，依法終止不按合同實施勘查開發(fā)的對外合作項目合同；建立合理退出機(jī)制，以互不影響或?qū)⒂绊懡档阶畹汀⒒ハ嘌a充、互為接替為原則，有序安排一方有計劃退出，并科學(xué)確定因時序接替而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)補償對象和補償標(biāo)準(zhǔn)。

3.7 盡快制定統(tǒng)一的煤層氣與煤炭開發(fā)利用法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范

堅持煤層氣地面開發(fā)與井下抽采相結(jié)合原則，盡快出臺“煤礦煤層氣利用安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化標(biāo)準(zhǔn)”、“煤礦煤層氣利用設(shè)計規(guī)范”、“低濃度煤層氣發(fā)電安全輸送利用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”，以及“民用煤層氣”、“車用壓縮煤層氣”、“煤層氣壓縮、液化”等國家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，引導(dǎo)煤層氣產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。堅持“統(tǒng)一規(guī)劃、總體開發(fā)”原則，盡快出臺“國家煤層氣資源規(guī)劃”，制定煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)統(tǒng)一的開發(fā)方案，穩(wěn)步推進(jìn)煤層氣開發(fā)利用。

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On Deepening the Reform of Mining Rights Management both Coal-bed Gas and Coal——Taking Shanxi as an Example

YANG Dedong (Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

In light of the problems we face in mining rights management both coal-bed gas and coal, this paper puts forward some reform proposals. The problems are: the function overlapping is serious, and management system is not smooth; implementing comprehensive prospecting and exploitation policy is becoming challenging owing to lack of unified coordination mechanism; shortages of unified safety management standard and regulations is also evident; and benefit distribution mechanism is not sound. In response to this, this paper proposes that we must transform the functions of the government, set clear assignment of responsibility of governments at all levels for the management of coal-bed gas and coal,and create the secondary management system with regard to coal-bed gas and coal in Shanxi province as a trail project. At the same time, we should establish one warrant for multi- major minerals system, set unified system to introduce the unification of mining rights regarding coal-bed gas and coal, perfect the market of mining rights, and build open competition transfer system of coal-bed gas. On this basis, we must build system to keep approval and confirm of coal-bed gas mining right on the record of Ministry of Land and Resources with a view to being inspected and evaluated. In addition, we must accelerate the pace of setting up coordination mechanism for managing coal-bed gas and coal exploration and exploitation, and formulating unified regulations, standards and specifications of development and utilization.

coal-bed methane (CBM); coal; mining right; management; reform ideas; Shanxi

F062.1 ；F407.1<文獻(xiàn)標(biāo)識碼：c class="emphasis_bold"> 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：C 文章編號：167文獻(xiàn)標(biāo)識碼：c

167

C 文章編號：1672-6995（2015）02-0023-04

2014-09-28；

2014-11-05

楊德棟（1978-），男，山東省成武縣人，中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院副研究員，理學(xué)學(xué)士，主要從事礦產(chǎn)資源技術(shù)經(jīng)濟(jì)評價、礦產(chǎn)資源規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)與災(zāi)害防治及礦業(yè)權(quán)管理與市場等方面研究。