破解征地難工作的思考-----以磐安縣為例

磐安縣國土資源局鄭麗梅

征地工作事關經濟建設大局、事關被征地農民切身利益、事關社會和諧穩(wěn)定。隨著經濟社會快速發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化的加速推進 一方面 建設用地需求急劇增加 不可避免地需要征收大量的農村土地集體土地。另一方面 由于現(xiàn)行土地征收制度的不完善 征地程序的不規(guī)范 征地補償費缺乏有效的監(jiān)管等因素 造成群眾對于征地行為的抵觸情緒 影響到征地工作的順利進行。經濟建設的發(fā)展需要征收土地 如果不能有效地解決“征地難”的問題 不僅會影響農村的穩(wěn)定 制約農村經濟持續(xù)快速發(fā)展還將影響經濟社會的發(fā)展和工業(yè)化、城市化進程的推進。如何破解征地難問題 把有限的用地指標用好 需要引起足夠的重視 努力探求解決的辦法。

一、征地難究竟難在哪里

1.難在思想觀念上

惜地風俗因素影響 難以割舍土地。長期以來 土地成為農民賴以生存的信心和保障 他們把土地看成生活的“命根子” “惜地”“戀土”思想較為嚴重。有些群眾長期依靠土地為生 一旦土地被征用 而又沒有其他出路 其后續(xù)生產生活十分困難。加上經過“二輪”土地承包和土地承包期延長土地私有意識在部分農民中根深蒂固 認為承包地就是他的私有地自己的土地自己作主 有漫天要價 亂提無理要求的現(xiàn)象 增加了征地難度。此外 隨著經濟社會的發(fā)展 相當多的農村戶籍人員脫離了農業(yè)生產 許多耕地已經拋荒棄種或由他人耕種 隨著時間發(fā)展這些土地的界線難以確定 權屬往往存在許多的爭議 如磐安縣安文鎮(zhèn)石坑里小區(qū)土地征用中部分旱地荒蕪 雜草叢生 界址不清。按土地利用現(xiàn)狀圖計算失地面積農戶不同意 農民承包的土地大多是不連片的 村與村、組與組、戶與戶之間都有插花 在實際工作中就很容易發(fā)生重復丈量的現(xiàn)象。在土地征用中如遇到墳墓 由于鄉(xiāng)風民俗和群眾的情感因素 墳墓征遷更難。在磐安縣習俗中 清明節(jié)和冬至是遷移墳墓的最合適時機 墳墓遷移要看風水 哪天適合動土挖墳 哪天適合安葬 親人在外打工的 還要通知回來參加移墳。

2.難在利益訴求上

出于自身利益考慮 借機尋求解決。一方面 認為征用價格不夠高 不同意征地?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定 征用耕地的土地補償費用為該土地征用前3年平均產值的6至 10倍 安置費為4至6倍。近年來考慮到物價、地價上漲等多種因素 磐安縣于2009年5月14日下發(fā)了《磐安縣人民政府關于調整征地補償區(qū)片綜合地價的通知》 磐政〔2009〕56號2012年1月16日省人民政府下發(fā)了《關于重新公布全省征地補償最低保護標準的通知》 浙政發(fā)〔2012〕2號 后 磐安縣重新公布了征地補償區(qū)片綜合地價 含土地補償費和安置補助費 磐政〔2012〕100號 。近年來實施國有土地使用權的公開出讓后由于土地價值迅速升高 每平方米拍賣到1萬多元。從被征地農民立場上來說 較低的征地補償費用和不斷提高的土地公開出讓價格 兩者反差太大且部分農民對征地后政府對水、電、路、橋梁、學校、綠化等配套設施的大量投入 引進企業(yè)、項目帶來的就業(yè)機會增加、致富門路增多 以及對所在地和一個地方發(fā)展的巨大紅利沒有深切的認識。另一方面 認為關聯(lián)事情未解決 不同意征地。政府為項目建設需要征用土地 部分群眾就認為政府有求于他們 亂提無理要求。再加上一些歷史遺留問題沒有處理到位 增加了征地的難度。部分被征地農戶將一些家庭矛盾、個人恩怨和歷史遺留問題轉移到征地上 以征地為由提出要政府幫助他們解決子女就業(yè)、項目資金、吃“低?！焙皖~外安排宅基地、商住樓、幫助解決交通賠償?shù)纫恍o理要求。

3.難在征地程序上

實施間隔時間較長 造成搶種搶裁。征用土地工作程序相當嚴格 分土地預審、告知征地情況、確認征地調查結果、組織聽證、組卷上報、省廳審批、征地公告等環(huán)節(jié)。按常規(guī)操作 完成一宗地的完整征收 最快也要三個月時間。若需調整規(guī)劃或村民不同意 則征地時間會大大延長。由于農村青壯年人員普遍外出打工 大多為老弱病殘幼人員留守 這些人不是家里的“頂梁柱” 對征地工作作不了主 對“兩公告一登記”也不關注不知情 在磐安縣茶葉山、山塢嶺地塊征收時工作人員不得不多次到杭州、義烏、東陽等地上門 耐心細致做這些外出青年人的思想工作。一些村民惜地戀地在已征未用土地上耕種 引發(fā)二次清表 給工作帶來很大難度。

4.難在征后使用上

部分企業(yè)圈占土地 農民意見很大。部分企業(yè)利用各種優(yōu)惠政策 變相圈地、征而不用 對所征用的土地進行炒作轉手 以地謀利 使一些群眾“看在眼里、氣在心里”。近年來 磐安縣在規(guī)范土地征后使用、強化績效評價管理方面積極采取了一些行之有效的措施 先后出臺了《關于工業(yè)企業(yè)實行績效評價管理的意見》《關于閑置和低效工業(yè)用地的處置意見》《關于推進低效利用建設用地二次開發(fā)的實施意見》等文件 并扎實開展閑置和低效用地清理和“四破”專項整治行動 取得了明顯成效 但部分企業(yè)圈占土地、浪費土地的情況還是有所存在。

5.難在征后保障上

安置補償方式單一 保障水平欠高。雖然經過各地的探索 對被征用土地安置有了多種模式 但是 就目前來說貨幣安置還是主要的安置辦法。事實上有限的安置補助費根本無法解決大多數(shù)失地農民的長期穩(wěn)定生活保障問題。由于被征地農民的文化素質和勞動技能普遍不高 參與市場競爭能力低 對市場變化的應變能力有限 又缺乏職業(yè)勞動技能培訓 缺少專業(yè)勞動技能 難以適應現(xiàn)代企業(yè)的從業(yè)要求 以致無法實現(xiàn)充分就業(yè)。加之少數(shù)農民缺乏長遠打算 “坐吃山空” 在有限的安置費消費完后 生活就回到了困境 成為“種田無地、上班無崗、低保無份”的“三無”游民。在重新就業(yè)困難 社會保障又沒有足夠資金支持的情況下 失地農民出于對未來生活的憂慮 對征地工作自然容易表現(xiàn)出不配合甚至是抵制。

二、如何有效破解征地難

黨的十八大明確指出 改革征地制度 要提高農民在土地增值收益中的分配比例。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出 “縮小征地范圍 規(guī)范征地程序 完善被征地農民合理、規(guī)范、多元保障機制?！边@是深化征地制度改革的方向與重點。中央高度重視對被征地農民合法權益的保護社會各界、專家學者也都在關注土地征收問題 發(fā)表大量文章和觀點 包括縮小征地范圍、提高補償標準、同地同價、按市場價征購等等 其核心是對被征地農民合法土地財產權益的保護 在遵循公平補償原則上 確保被征地農民生活水平有提高 長遠生計有保障。為此 有效破解征地難 必須從多方面入手 才能讓被征地農民不再惜地戀土 確保征地工作的順利開展。

1.加強引導與幫助扶持相結合 提高被征地農民增收能力

在農業(yè)經濟為主的時代 土地是農民的“命根子” 在以工業(yè)化和城市化為主導的今天 農民收入的主要來源已不是土地。一要加強教育引導。轉變群眾擇業(yè)觀、發(fā)展觀 改變農民的“戀土”觀念、減少農民對土地的直接依賴 認識到傳統(tǒng)農業(yè)富不了民、離開土地也能實現(xiàn)小康 發(fā)展工商業(yè)也能實現(xiàn)土地價值最大化。二要強化素質培訓。大力實施“失地農民素質提升工程” 根據(jù)失地農民的實際情況 有針對性地進行各類職業(yè)技能培訓 以推動失地農民由“體力型”逐步向“技能型”“智能型”轉變 提高就業(yè)創(chuàng)業(yè)、增收致富能力。三要幫助就業(yè)創(chuàng)業(yè)。促進征地村農民增收重要的還是變“輸血”為“造血” 促進農民就業(yè)。要以“政府促進就業(yè)、市場調節(jié)就業(yè)、勞動者自主就業(yè)”為原則 大力培育農村勞動力市場 采取各種措施為失地農民就業(yè)創(chuàng)造條件 制定稅收優(yōu)惠扶持政策 鼓勵轄區(qū)內企業(yè)吸納失地農民就業(yè) 適當引進和培育農業(yè)科技企業(yè)、勞動密集型企業(yè) 為失地農民創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位 支持失地農民經商辦廠 自主就業(yè) 并在政策上給予優(yōu)惠 讓農民失地不失業(yè)、離土不離鄉(xiāng) 最終實現(xiàn)生產發(fā)展、生活和諧。

2.提高標準與解決難題相結合 做好被征地農民思想工作

“人民對美好生活的向往 就是我們的奮斗目標” 要堅持以人為本 善于換位思考 扎實踐行群眾路線 把工作做實做細做深做好 這樣就會起到事半功倍的效果。一要適時提高征地補償標準。2014年4月 浙江省政府下發(fā)《關于調整完善征地補償安置政策的通知》 要求各地抓緊開展征地補償安置政策調整完善工作。磐安縣于2014年11月24日由縣政府下發(fā)了《關于調整完善征地補償安置政策的通知》 磐政〔2014〕120號全縣區(qū)片綜合價共劃分為三個片區(qū) 與2009年出臺的征地補償區(qū)片綜合地價相比 有了較為明顯的提升。二要做到征地補償“同地同價”。無論是什么樣的建設項目征地 都應該是同等水平的補償 這樣既可以體現(xiàn)對同一片區(qū)失地農民的公平 避免不必要的地價爭議又可以減輕基層干部做群眾工作的難度和壓力。三要妥善解決歷史遺留問題。針對歷史遺留問題的不同情況 成立專門機構 制定解決歷史遺留問題的實施方案 落實配套措施 實行目標管理 突出重點分期分批實施。征地工作要始終將群眾利益放在第一位 帶著對老百姓深厚的感情征地 以換位思考的方式 從被征地農戶角度看問題心平氣和地做工作 耐心細致地聽他們講難處、提條件 充分考慮被征地農民的實際利益 對群眾的利益訴求不“堵”不“避” 不“拖”不“壓” 在政策允許范圍內 盡量滿足合理合法的訴求。同時 對極少數(shù)漫天要價、提無理要求、阻礙正常征地工作的人員 堅決依法采取必要的強制措施。

3.陽光征地與簡化程序相結合 促進被征地土地盡快征用

征地工作事關農民切身利益絕大多數(shù)農民并不是對征地本身有意見 而是對征地過程中的“不公開、不公平、不公正”現(xiàn)象有意見。一方面 要實施征地陽光工程 規(guī)范征地工作機制。嚴格執(zhí)行征地拆遷陽光工程制度 深化征地拆遷“五公開”制度和“一張圖”上墻工程 做好征地拆遷補償安置政策、工作程序、實物指標、補償安置結果、舉報電話等信息公開和公告工作 通過加強門戶網站陽光征地專欄建設 結合村務信息公開 采取廣播、在村務公開欄和其他明顯位置公告等方式 多形式、多途徑告知到村組和農戶 最大程度方便群眾及時有效了解所需信息。將征地拆遷陽光工程建設作為關乎社會發(fā)展和群眾利益的大事來抓 全面落實“告知、確認、聽證”和“兩公告一登記”征地程序 有力保證被征地農民的知情權、參與權和監(jiān)督權 確保征工作有序、平穩(wěn)推進 保障經濟社會發(fā)展合理用地。另一方面 要加快征地審核審批 縮短批后實施時間。按照十八屆三中全會有關精神 加強與上級主管部門的對接聯(lián)系 盡可能地加快征地審核審批流程 縮短征地批后實施時間。征地報批前履行了告知、確認和聽證程序并完成土地權屬、地類、面積、地上附著物和青苗等確認以及補償?shù)怯浀?在征地報批的同時擬訂征地補償安置方案。征地批準后 征收土地公告和征地補償安置方案公告可同步進行。公告中群眾再次提出意見的 要認真做好政策宣傳解釋和群眾思想疏導工作 得到群眾的理解和支持 不得強行征地。征地公告后 要迅速對土地面積、地上附著物進行登記 并留下攝相資料。對搶種、搶建部分 不予登記補償。在丈量中采用大比例尺現(xiàn)狀地形圖、數(shù)字化測圖、航測等先進的現(xiàn)代化測量方法 提高丈量精度避免矛盾糾紛的產生。

4.征后監(jiān)管與二次開發(fā)相結合 確保被征地土地利用最大化

土地資源是不可再生資源 要從科學發(fā)展觀和構建社會主義和諧社會的高度 切實加強用地實施監(jiān)管 讓有限的土地發(fā)揮最大的效益。一要嚴格項目用地。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、園區(qū)要主動介入建設項目可行性研究 從規(guī)劃用途、用地規(guī)模、計劃指標、供地政策、產業(yè)政策等方面提前嚴格把關 嚴格項目的準入。同時 嚴格控制項目建設用地指標 控制征地范圍 不讓項目建設隨意多占用土地 盡可能不占或少占耕地 以免造成土地浪費。二要嚴格批后監(jiān)管。加強對建設用地批后監(jiān)管的組織領導、任務分工、部門聯(lián)動 督促相關用地單位規(guī)范用地行為 按照出讓合同約定適度合理開發(fā)建設 有效防范低效利用土地及違規(guī)違約違法使用土地等行為。根據(jù)建設施工進度分期供地防止土地閑置。凡批后擅自改變土地用途和土地利用強度的 要依法進行處理并補繳土地收益差價。三要嚴格績效評價。通過實施差別化政策 進一步提高土地資源的節(jié)約集約利用水平 促進土地資源要素的“合理配、優(yōu)質配、合法配、高效配”。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、園區(qū)要及時摸清低效利用建設用地的實際情況 建立動態(tài)的低效利用利用建設用地基礎數(shù)據(jù)庫 并進行上圖、列表、造冊。根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃 采取協(xié)商收回、鼓勵流轉、退二優(yōu)二、協(xié)議置換、退地進三、收購儲備等多種形式開展低效利用建設用地二次開發(fā)。

5.多元安置與基本保障相結合 解決被征地農民后顧之憂

加快建立健全適合農村特點的社會就業(yè)、養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療等社會保障體系 消除農民離土的后顧之憂。同時 根據(jù)被征地農民對征地補償方式的不同需求 除貨幣安置、養(yǎng)老保險安置外 還可嘗試其他安置方式。一是入股分紅安置。管好用活土地補償費 土地補償費 即征地補償區(qū)片綜合價的40% 逐步納入村集體經濟發(fā)展基金 引導村居由過去的“分光花凈”變?yōu)椤梆B(yǎng)雞生蛋” 留歸農村集體經濟組織的土地補償費屬農民集體資產 用于發(fā)展生產、增加積累、集體福利、新農村建設、公益事業(yè)等方面 利用土地補償費作為資本進行合作和合資聯(lián)營 不斷發(fā)展壯大村居集體經濟 走出一條良性發(fā)展的新路子。二是土地入股安置。對商業(yè)性、經營性開發(fā)項目用地等有穩(wěn)定收益的項目 允許村集體代表農民作為市場主體一方 逐步直接參與市場交易 可以土地出讓入股等形式享有土地增值收益份額。三是留地開發(fā)安置。在已批準的農用地轉用和土地征用的國有土地范圍內采取有償劃

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此處接上頁撥的方式 留出一定比例 5%-10% 的土地 集體經濟組織可以在符合國家產業(yè)政策的前提下 利用留用地發(fā)展“樓宇經濟”“產業(yè)經濟”等二、三產 村集體和失地農民可以獲得長期穩(wěn)定收益或就業(yè)崗位回報 促進農村社會穩(wěn)定。留地安置與土地入股安置、入股分紅安置共同構建起被征地農民長期穩(wěn)定的生產、生活保障機制 村民作為股民參與收益分紅 回報穩(wěn)定 增人增股 減人減股 保障對象動態(tài)化 使失地農民子孫后代也享受到各項保障待遇。逐步建立“經濟補償、社會保障、就業(yè)服務”三位一體的新模式 更好地構建失地農民的長效保障機制。

6.配強力量與創(chuàng)新方法相結合 確保征地工作順利開展

切實強化征地工作保障 積極拓寬征地工作思路辦法 確保征地工作順利開展 并取得實效。一方面 要加強人員經費保障。根據(jù)征地工作的需要 加強人員力量保障。注重對征地工作人員的業(yè)務培訓 提高征地人員業(yè)務技術水平和做群眾工作的能力。另一方面 要創(chuàng)新工作方法。“近山識鳥音、近水知魚性” 村干部與群眾打交道最直接 最了解村民的所思所想所盼所求。要積極探索“以群眾為主體”的征地模式 嘗試以村集體為征地主體進行包干補償。有針對性地選擇在當?shù)卮迕裰杏杏绊懥吞栒倭Φ拇甯刹?、黨員、老干部等由他們做群眾的思想工作 可以達到事半功倍、以點帶面的效果?？梢詫⒃緫撚烧鲗У那嗝缪a償、墳墓搬遷等事務 都交給村集體辦理 土地補償費用納入村集體賬戶 老百姓一起分紅 征地費用節(jié)余越多 村民們獲利也越多 這樣群眾互相監(jiān)督也會增強 村民搶種搶建現(xiàn)象也會減少。同時 政府層面也要切實加強指導監(jiān)管。