隨著新預(yù)算法的實施，我國各級地方財政部門積極試點并逐步推進(jìn)了財政支出績效評價工作。國務(wù)院《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)[2014]45號）為我國各級財政部門開展財政支出績效評價工作提供了政策依據(jù)。財政部先后出臺了《財政支出績效評價管理暫行辦法》、《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于印發(fā)預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）的通知》、《關(guān)于印發(fā)預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架的通知》等文件對績效評價工作進(jìn)行了指導(dǎo)和規(guī)定。地方政府部門整體支出績效評價，是從政府職能出發(fā)，在確定一定時期內(nèi)政府機構(gòu)運用財政資金所要達(dá)到的效果目標(biāo)的基礎(chǔ)上，制定恰當(dāng)、詳細(xì)的衡量標(biāo)準(zhǔn)以評價地方政府部門的工作和目標(biāo)完成及產(chǎn)生效益情況，通過部門績效評價，準(zhǔn)確找到地方政府部門管理的強弱項，促進(jìn)其不斷改進(jìn)和創(chuàng)新管理方式，提高管理效能和管理質(zhì)量。與基本支出和項目支出績效評價相比，部門整體支出績效評價難度更大，需要的基礎(chǔ)性資料更多。2015年Y市財政局下發(fā)了《關(guān)于對2014年度部分預(yù)算項目和部門使用財政資金績效情況進(jìn)行重點評價的通知》，其中包括Y市交通運輸管理局部門整體支出績效評價。筆者在此以Y市交通運輸管理局為例與讀者分享部門整體支出績效評價實踐中出現(xiàn)的一些難點和問題，并針對問題進(jìn)行分析和提出解決對策，以期對同行提供參考。

一、Y市交通運輸管理局部門整體支出績效評價中出現(xiàn)的問題與分析

（一）績效目標(biāo)難以確定的問題

與基本支出、項目支出相比，部門整體支出的績效目標(biāo)更具綜合性和復(fù)雜性，其績效目標(biāo)的確定要求也更高。對于具體項目，評價人員很容易界定產(chǎn)出數(shù)量、質(zhì)量或成本，其經(jīng)濟(jì)、社會或生態(tài)效益也可通過特定方式進(jìn)行考量。對Y市交通運輸管理局來說，產(chǎn)出目標(biāo)相對容易把握，只要把部門工作成果從數(shù)量、質(zhì)量、及時性等方面進(jìn)行歸納，就能基本涵蓋產(chǎn)出。而對于效益目標(biāo)，一方面Y市交通運輸管理局具有交通政策制定、規(guī)劃協(xié)調(diào)交通運輸體系、公路項目建設(shè)監(jiān)督和管理、道路運輸市場監(jiān)督和管理服務(wù)等多重職能，全面細(xì)致界定其效益在現(xiàn)實中難度極大；另一方面，由于效益內(nèi)涵的廣泛性，其支出效果并不能直接地表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)、社會或生態(tài)等效益，很難準(zhǔn)確把握效益的范圍。因此在設(shè)定效益目標(biāo)時，雖然在理論上可推斷部門整體支出所產(chǎn)生效益但難以從實際中找出支撐。再者，把可見的直接或間接效益都納入進(jìn)來會使得被評價部門整體支出的效益與其他部門的效益出現(xiàn)交叉重疊，一定程度上就會夸大被評價部門的效益。Y市交通運輸管理局履行道路運輸管理的職能產(chǎn)生了保障安全出行、暢通出行的社會效益，而該市的市政部門、環(huán)保部門、城管部門、交警部門等對此效益也有貢獻(xiàn)，如果單純強調(diào)該交通局的效益，則會使其功能與其他部門的整體支出相交叉和重疊，夸大其產(chǎn)出效益。

（二）績效評價指標(biāo)體系設(shè)置出現(xiàn)的問題

目前，Y市財政部門尚未建立起統(tǒng)一、科學(xué)、合理的部門整體支出績效評價指標(biāo)體系、標(biāo)準(zhǔn)體系和相關(guān)信息數(shù)據(jù)庫，導(dǎo)致績效評價缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)，缺乏可靠的歷史和行業(yè)資料。只是在評價工作開展前臨時設(shè)定評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，評價結(jié)果可比性不強，影響了部門績效評價結(jié)果的科學(xué)合理性。

1. 指標(biāo)體系各分項指標(biāo)間銜接性不足，系統(tǒng)性不強

在設(shè)定Y市交通運輸管理局績效評價指標(biāo)時，產(chǎn)出數(shù)量對應(yīng)的是某些項目和具體工作的數(shù)量，產(chǎn)出質(zhì)量和其他產(chǎn)出指標(biāo)對應(yīng)的則是另外一些項目和具體工作；效益指標(biāo)的對應(yīng)性也是如此：經(jīng)濟(jì)效益是通過建設(shè)與管理并重，提升路網(wǎng)整體效能，更好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展；社會效益是通過源頭治理和路面管控，努力提供安全暢通的交通運輸環(huán)境，促進(jìn)社會穩(wěn)定和發(fā)展；生態(tài)效益則是通過揚塵污染和路域環(huán)境治理、車輛治理等工作，在環(huán)境保護(hù)、減少運輸能耗、減少污染物排放、提高節(jié)能減排水平等方面產(chǎn)生良好的生態(tài)促進(jìn)效果。這樣設(shè)定的指標(biāo)體系缺乏系統(tǒng)性，難以在邏輯上成為一個完整的體系。產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)內(nèi)部和相互之間不能用同樣的項目和工作銜接起來，導(dǎo)致按此指標(biāo)體系進(jìn)行評價，只能從局部的、割裂的項目或工作中考察部門的產(chǎn)出效果，難以從部門整體支出績效的角度來把握。而另一方面，一些指標(biāo)又具有相近性，導(dǎo)致評價信息的重復(fù)使用,降低了評價結(jié)果的效度。

2. 部分分項指標(biāo)過于具體，未突出部門指標(biāo)的重要性與綜合性原則

與項目支出績效評價相比，部門整體支出績效評價的特點在于綜合性。Y市交通運輸管理局部門工作復(fù)雜，職能眾多，財政支出方向用途各不相同。在設(shè)定指標(biāo)時，沿用了項目績效評價的模式設(shè)定部門整體支出績效指標(biāo)，把項目績效評價指標(biāo)簡單堆積到了一起。按照項目支出績效指標(biāo)設(shè)定部門整體支出績效指標(biāo)，會導(dǎo)致指標(biāo)體系過于分散和具體，包含過多的難以反映部門整體工作的單項指標(biāo)，忽視了能夠反映部門整體工作的重要指標(biāo)或綜合性指標(biāo)，難以全面綜合反映部門整體工作。

（三）績效評價標(biāo)準(zhǔn)難以量化的問題

無論評價人員還是被評價部門都希望評價標(biāo)準(zhǔn)能夠量化，便于打分、比較和反饋，但實踐中除了數(shù)量產(chǎn)出等一些量化指標(biāo)為主的對象能夠?qū)崿F(xiàn)外，其他產(chǎn)出和效果標(biāo)準(zhǔn)都難以量化，尤其對于社會效益指標(biāo)更是如此，而這些指標(biāo)又都是必不可少的。Y市交通運輸管理局出現(xiàn)了指標(biāo)量化不足，難以量化的指標(biāo)又未分級分檔表述的問題。有些評價指標(biāo)只是簡單的定性表述，評價人員依靠主觀判斷給部門的簡單績效定位，不具說服力。如“提供安全暢通的交通運輸環(huán)境”，“提升路網(wǎng)整體效能”“滿足廣大人民群眾的出行需求”等表述，其標(biāo)準(zhǔn)和評價的程度均難以把握。

（四）績效評價工作依據(jù)不足的問題

1. 部門績效目標(biāo)制定不充分

在對Y市交通運輸管理局績效評價工作中，由于該局缺乏預(yù)算績效管理意識，績效目標(biāo)設(shè)定粗放，把年度工作計劃中的重點內(nèi)容直接作為績效目標(biāo)，甚至有些工作為了自身利益故意壓低工作目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致績效評價工作依據(jù)不足。評價人員如按照該績效目標(biāo)進(jìn)行評價，則會使評價工作質(zhì)量難以保證；而按照評價人員自行設(shè)定的績效目標(biāo)進(jìn)行評價，則會使評價工作成為“事后制定規(guī)則”，不具客觀性。

2. 績效評價工作直接以其他考核工作為依據(jù)

Y市當(dāng)?shù)卣己宿k2015年初已對Y市交通運輸管理局2014年度重點任務(wù)和職能任務(wù)進(jìn)行了工作考核，而且所在省交通廳也對年初下達(dá)的該局2014年任務(wù)進(jìn)行了逐項目標(biāo)考核，也都得出相應(yīng)的評價結(jié)論。實際評價工作中，評價人員照搬了類似有關(guān)部門的考核結(jié)果作為績效評價工作依據(jù)。這種行政性的評價，是對部門的履職情況進(jìn)行的考核，與財政支出績效評價圍繞財政支出所產(chǎn)出的效果評價不同。如照搬該考核結(jié)果，會使財政支出績效評價的范圍過大，不利于體現(xiàn)財政支出績效評價的專業(yè)性。財政支出績效評價不僅是對財政資金使用情況進(jìn)行評價與監(jiān)督，其根本意義更是以財政支出效果為最終目標(biāo)，考核政府職能的實現(xiàn)程度，考核政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量，以及強調(diào)公共支出管理中的目標(biāo)、結(jié)果及其有效性情況，目的在于提高政府支出的管理效率、資金使用效益和公共服務(wù)水平。

3. 評價信息不對稱，不能獲取被評價部門全面、真實的信息

在績效評價過程中，被評價部門會出于自身利益而提供虛假信息，或出于政治性策略提供歪曲的實際效果，甚至提供誤導(dǎo)信息，再加上評價人員對有關(guān)政府信息尤其是內(nèi)部業(yè)務(wù)和技術(shù)方面的信息掌握不充分，很難作出科學(xué)、客觀的評價。

4. 服務(wù)對象或社會公眾的滿意度調(diào)查不具公允性

作為利益相關(guān)單位和社會公眾，由于受自我利益驅(qū)動、內(nèi)部關(guān)系制約、自我認(rèn)同心理影響，在問卷調(diào)查中對事實的判斷和績效評判不盡客觀，尤其涉及政府利益和公眾利益沖突時，調(diào)查結(jié)論缺乏公信力。另外，對部門內(nèi)部工作人員的調(diào)查由于其習(xí)慣性尊重權(quán)威，不愿反駁上級或為了討好上級而根據(jù)部門偏好提供了不真實信息，這些均會對調(diào)查結(jié)果產(chǎn)生偏差。而社會公眾缺乏必要的評估知識，缺乏采集政府部門信息的能力和渠道，甚至不了解部門職能和偏見，也勢必影響調(diào)查的可靠性。

二、針對部門整體支出績效評價中出現(xiàn)問題的解決對策

部門整體支出績效評價具備三個特性：多因性、多維性、動態(tài)性。多因性決定了影響績效結(jié)果的因素不是唯一的，這一特性可以為績效診斷與改進(jìn)提供針對性的建議，但對診斷本身就具有挑戰(zhàn)性；多維性是績效評價的指標(biāo)應(yīng)分不同的角度，并權(quán)衡各類指標(biāo)的權(quán)重；動態(tài)性是績效在不同時期具有不同的表現(xiàn)，雖然在理論上能說清楚，但從實踐來看，往往因為考核周期不合理會造成對動態(tài)性的破壞。從部門整體支出績效評價特性出發(fā)，筆者針對出現(xiàn)的問題提出如下解決對策：

（一）績效目標(biāo)確定方面

部門整體支出績效目標(biāo)之所以困難，是由于公共部門提供的是公共產(chǎn)品和服務(wù)。目標(biāo)如何界定、成本與收益如何衡量、結(jié)果如何度量等這些問題難以明確，也就很難科學(xué)、客觀地設(shè)定公共部門的財政支出績效目標(biāo)?？冃繕?biāo)的設(shè)定要緊緊圍繞財政支出績效評價的功能，依據(jù)合理可行的績效目標(biāo)開展評價，才能達(dá)到績效評價的預(yù)期效果。具體應(yīng)圍繞預(yù)算目標(biāo)與政府職能的相符性、與公共事務(wù)的關(guān)聯(lián)性以及部門的績效戰(zhàn)略規(guī)劃展開，要兼顧效率和公平。否則，績效評價結(jié)論會產(chǎn)生偏離，起不到財政資金實現(xiàn)資源配置最優(yōu)化的導(dǎo)向作用，甚至?xí)霈F(xiàn)公共部門為了本部門利益“通過申請擴大規(guī)模和提高預(yù)算，生產(chǎn)更多的公共產(chǎn)品和服務(wù)，部門的績效也就越顯著”的誤導(dǎo)之嫌。實踐中應(yīng)嚴(yán)格按照財政部《財政支出績效評價管理暫行辦法》中已對績效目標(biāo)設(shè)定作出的要求，即績效目標(biāo)要符合國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、應(yīng)與部門整體支出的方向、結(jié)構(gòu)與范圍相關(guān)，與“三定方案”確定的部門的職能緊密相關(guān)，目標(biāo)要符合客觀實際，保證部門整體支出績效目標(biāo)的質(zhì)量。而且應(yīng)注意準(zhǔn)確把握部門職能的界限，避免與其他部門的交叉與重疊。

（二）增強指標(biāo)體系的系統(tǒng)性，突出績效指標(biāo)的重要性和綜合性

部門整體支出績效目標(biāo)的系統(tǒng)性，應(yīng)建立在總體的、綜合的部門整體績效目標(biāo)基礎(chǔ)之上，各指標(biāo)之間應(yīng)該內(nèi)部結(jié)構(gòu)良好、指標(biāo)關(guān)系一致，從而保證評價結(jié)果。在整體績效目標(biāo)之下，通過對部門工作任務(wù)的分解，形成包括產(chǎn)出指標(biāo)和效益指標(biāo)在內(nèi)的指標(biāo)體系。產(chǎn)出指標(biāo)與效益指標(biāo)下的二級指標(biāo)應(yīng)對應(yīng)部門的整體或重點工作，使部門整體或重點工作成為貫穿產(chǎn)出和效益各具體指標(biāo)的主線。如果產(chǎn)出數(shù)量指標(biāo)為年度部門整體支出所對應(yīng)的重點領(lǐng)域或重點項目，則產(chǎn)出的質(zhì)量、進(jìn)度、及時性指標(biāo)以及各項效益指標(biāo)也應(yīng)是圍繞這些重點領(lǐng)域或項目進(jìn)行。對于整體工作的反映，盡量采用綜合性指標(biāo)，而對于具體工作的反映，則盡量采用比較有代表性的重要指標(biāo)?？冃е笜?biāo)的設(shè)定不應(yīng)面面俱到，要抓住工作重點，同時應(yīng)減少具體尤其是單個項目的績效情況，更多地利用一些綜合性指標(biāo)作為參考來評價部門整體工作。如交通部門相關(guān)發(fā)展規(guī)劃中提出的一些綜合性目標(biāo)，通過細(xì)化，可轉(zhuǎn)變?yōu)槟甓裙ぷ髂繕?biāo)，用以評價部門整體工作。

（三）注重各項指標(biāo)的可衡量性

可衡量性既包括對定量指標(biāo)的量化，還包括對定性指標(biāo)的分級分檔表述。只有這樣，才能使定量指標(biāo)和定性指標(biāo)都能夠進(jìn)行量化。有些難以量化指標(biāo)可通過在表述上與歷史年度相比、與全省其他地市相同部門的情況對比、與部門應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)的目標(biāo)對比等方式，形成級別或檔次。如“通過對全市源頭治超管理系統(tǒng)、GPS安全管理系統(tǒng)進(jìn)行升級改造，覆蓋全市具備安裝條件的源頭企業(yè)，使超載行為等有了（較大、顯著、一定）程度上的降低”，在評價材料中，則可提供相關(guān)材料，證明比以往年度降低的程度。評價人員可通過材料中表現(xiàn)的成本降低程度與目標(biāo)值的對比，將該項指標(biāo)的評價級別進(jìn)行量化。部門產(chǎn)出效果，應(yīng)根據(jù)構(gòu)建服務(wù)型政府的要求，著重評價預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的社會效益。指標(biāo)設(shè)置時考慮影響的范圍和程度，如目標(biāo)實現(xiàn)程度對國民經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)度、對財政稅收的貢獻(xiàn)度、社會影響的范圍和程度等。

（四）提高績效評價工作的充分有效性

評價人員要樹立部門整體支出績效評價以預(yù)算績效為核心，預(yù)算編制為基礎(chǔ)，預(yù)算執(zhí)行、監(jiān)控為主線，覆蓋部門涉及的所有財政資金內(nèi)容，既包括項目支出又涵蓋基本支出的工作思路。著重從以下各方面注重提高績效評價工作的充分有效性：地方政府財政部門應(yīng)在建立預(yù)算績效管理體系的過程中，在共性指標(biāo)框架的基礎(chǔ)上，根據(jù)部門特點增加個性化評價指標(biāo)，形成部門整體支出績效評價指標(biāo)體系庫，使評價工作有全面而充分的考量標(biāo)準(zhǔn)；提升部門績效意識，制定符合部門實際職能的合理績效目標(biāo)；工作計劃、總結(jié)和任務(wù)考核結(jié)果只能作為評價工作的參考，而不能全部或直接引用；保證利益相關(guān)者和社會公眾的代表性和公正性并有充分的意見表達(dá)；有關(guān)部門應(yīng)建立信息提供責(zé)任制度，必須對提供信息的真實性、完整性負(fù)責(zé)，消除評價信息的不對稱性；評價人員應(yīng)對搜集的資料進(jìn)行認(rèn)真審核和查對，應(yīng)對被評估對象進(jìn)行必要的實地考察，從不同的角度判斷數(shù)據(jù)資料的真實性，減少虛假信息對評估結(jié)果的影響；應(yīng)基于制度從整體層面進(jìn)行評價，全面、系統(tǒng)地評價政府部門自身資源利用、公共事業(yè)規(guī)劃能力和監(jiān)管能力等，包括從部門整體支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性、有效性、公平性等方面進(jìn)行評價，具體分析并搜集支持性材料。