郭宗杰

(暨南大學法學院，廣東廣州510632)

深化改革背景下價格法修訂的若干問題研究

郭宗杰

(暨南大學法學院，廣東廣州510632)

我國《價格法》實施以來，我國的價格管制實踐發(fā)生了重大變化:政府價格管制的范圍愈益壓縮，價格法與行業(yè)監(jiān)管法及競爭法之間的矛盾漸趨明顯，價格法在宏觀調(diào)控方面存在的結構性缺陷及其在實踐中面臨的現(xiàn)實困境也日益突顯。為此，亟需修改我國《價格法》，重新審視價格法的定位與功能，協(xié)調(diào)其與行業(yè)監(jiān)管法在價格管制方面的權力配置關系，剝離導致其與競爭法沖突的市場秩序規(guī)制功能，促使價格宏觀調(diào)控制度實現(xiàn)結構性轉型；同時，通過完善政府定價形式、限縮政府價格管制范圍、改進政府定價程序、完善價格調(diào)節(jié)基金制度、優(yōu)化價格干預措施與緊急措施的實施機制等，保證其在我國進一步深化改革過程中發(fā)揮積極作用。

價格法；競爭法；價格管制；宏觀調(diào)控；立法

《中華人民共和國價格法》(以下簡稱:價格法)自1997年頒布以來，我國經(jīng)濟形勢及價格管制實踐均發(fā)生了巨大變化，特別是2013年11月，黨的十八屆三中全會通過《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出要建設統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，使市場在資源配置中起決定性作用，給價格管制工作提出了新的要求。為更好地貫徹落實該決定，作為價格法主要實施部門的國家發(fā)展和改革委員會于2014年底正式啟動了價格法的修訂工作，并希望藉此推動價格改革的進一步深入。價格是市場的核心要素，價格法作為我國社會主義市場經(jīng)濟法律體系下的一部重要法律，它的修訂，對于有效規(guī)范政府定價管理和經(jīng)營者的價格行為，充分發(fā)揮國家的價格宏觀調(diào)控職能，具有重要意義。本文試就價格法修訂中的幾個問題作一探討，以供立法者參考。

一、價格法修訂的基本背景

(一)傳統(tǒng)價格管制持續(xù)放松

價格管制是我國傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的一個重要特征，1978年，由各級政府定價的商品，占社會商品零售總額的97%，到價格法頒布時，仍由政府定價的商品已經(jīng)很少，而通過市場競爭形成的商品價格，已占社會商品零售額的93.2%。①路南:《取得巨大成就的價格改革20年》，《中國物價》1998年第12期。價格法的制定，很大程度上是對改革開放后我國價格改革成果的確認和鞏固。但價格法并沒有完全放開政府的價格管制，而是根據(jù)當時的經(jīng)濟、社會發(fā)展需要，適當保留了部分政府價格管制項目。

隨著改革開放的進一步推進，特別是2001年我國加入WTO后，為應對國際市場競爭的需要，國內(nèi)受管制的商品和服務價格適應市場競爭的需要不斷放松；2004年，國家發(fā)改委和國家民航總局公布《民航國內(nèi)航空運輸價格改革方案》，對國內(nèi)航空運價實行從直接管理到間接管理的重大改革；此后，醫(yī)藥、電信、能源等領域的價格改革措施不斷推出。特別是2014年底以來，國家發(fā)改委會同有關部門加快放開管制價格的步伐，先后放開煙葉、鐵路、民航運輸、律師服務等24項商品和服務價格。②http://jgs.ndrc.gov.cn/gzdt/201501/t20150104_659261.html，2015年1月15日訪問。2015年初，輸配電價改革試點在深圳正式啟動，意味著電力行業(yè)的價格改革也拉開了大幕。

在國家發(fā)改委持續(xù)放開價格的引領下，地方政府加快了放松價格管制的步伐。2015年1月，上海市發(fā)改委在全國率先推出修改后的地方定價目錄，此目錄與2002年的定價目錄相比，定價項目由108項減為53項，此前被視為政府必管項目的食鹽零售價、貨運出租車、固定本地電話費、電信基礎資費、移動電話、民辦高等學歷教育收費等全部放開。③http://www.shdrc.gov.cn/main?main_colid=357&top_id=316&main_artid=25533，2015年3月20日訪問。另外，廣東等地修訂后的定價目錄也已上報國家發(fā)改委，與之前的定價目錄相比，新目錄對實行政府定價的商品和服務的項目均大幅縮減。

黨的十八屆三中全會決定指出，要完善主要由市場決定價格的機制；凡是能由市場形成價格的都交給市場，政府不進行不當干預；推進水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領域價格改革，放開競爭性環(huán)節(jié)價格；政府定價范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務、網(wǎng)絡型自然壟斷環(huán)節(jié)，提高透明度，接受社會監(jiān)督；完善農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制，注重發(fā)揮市場形成價格作用。上述價格放開的進程正是對十八屆三中全會決定精神的全面回應。在此背景下，價格法有關價格管理范圍的規(guī)定已經(jīng)落后于價格管制實踐，需要及時修訂價格法，進行相應調(diào)整。

(二)價格法與行業(yè)監(jiān)管法的矛盾

價格法是我國一部綜合性的經(jīng)濟監(jiān)管法律，與之配套的還有鐵路、電力、郵政、電信等相關行業(yè)法律法規(guī)。1997年價格法頒布時，我國已有郵政法(1986年制定)、鐵路法(1990年制定)、民用航空法(1995年制定)、電力法(1995年制定)等相關行業(yè)監(jiān)管法律。這些法律對行業(yè)價格管理均有特定的權限劃分及相應的程序設定，如我國民用航空法第97條規(guī)定，公共航空運輸企業(yè)的營業(yè)收費項目，由國務院民用航空主管部門確定；國內(nèi)航空運輸?shù)倪\價管理辦法，由國務院民用航空主管部門會同國務院物價主管部門制定，報國務院批準后執(zhí)行。鐵路法第25條規(guī)定，國家鐵路的旅客票價率和貨物、包裹、行李的運價率由國務院鐵路主管部門擬訂，報國務院批準。國家鐵路的旅客、貨物運輸雜費的收費項目和收費標準由國務院鐵路主管部門規(guī)定。國家鐵路的特定運營線的運價率、特定貨物的運價率和臨時運營線的運價率，由國務院鐵路主管部門商得國務院物價主管部門同意后規(guī)定。另外，電力法、郵政法、電信條例等相關行業(yè)法律法規(guī)也有類似規(guī)定。

從以上行業(yè)法律法規(guī)的規(guī)定來看，其對價格管理權限的設定主要有兩種模式，即行業(yè)主管部門制定或主導制定(如民航、鐵路)模式與價格主管部門制定或主導制定(如電力、郵政)模式。價格法對此一體制也進行了確認，如該法第5條規(guī)定:“國務院價格主管部門統(tǒng)一負責全國的價格工作。國務院其他有關部門在各自的職責范圍內(nèi)，負責有關的價格工作?！?/p>

對于價格法與相關行業(yè)監(jiān)管法確立的現(xiàn)行體制，學術界存在不同看法。有人認為，此一體制導致政出多門，特別是部分商品和服務項目由行業(yè)監(jiān)管機構制定價格，實際上是監(jiān)管部門既當運動員，又當裁判員，給這些行業(yè)部門謀取私利，人為操作漲價提供了可乘之機。因此，應當修訂價格法，將價格管理權限統(tǒng)一交由價格主管部門行使。④劉盛剛:《〈中華人民共和國價格法〉亟待修改》，《市場經(jīng)濟與價格》2013年第6期。相似的觀點另見江水法、伍世安:《〈價格法〉實施五年的效應、存在的缺陷及其修改建議》，《價格月刊》2003年第9期。但也有學者認為，價格管制(特別是定價權)是產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機構最為重要的監(jiān)管手段，價格管制的缺失或不到位會使產(chǎn)業(yè)監(jiān)管大打折扣。而由一個綜合性的價格部門為所有的產(chǎn)業(yè)制定價格，在專業(yè)分工越來越深入后，其合理性和可行性都會發(fā)生問題。⑤史際春、肖竹:《論價格法》，《北京大學學報(哲學社會科學版)》2008年第6期。因此價格制定權應當由行業(yè)監(jiān)管機構統(tǒng)一行使。而無論是采前一種模式或后一種模式，均需要通過修改價格法做出回應。

(三)價格法與競爭法的疊合與沖突

在價格法頒布之前，我國已于1993年制定了反不正當競爭法；在價格法頒布之后，2007年頒布了反壟斷法。作為我國競爭秩序規(guī)制領域的兩部支柱性法律，反不正當競爭法及反壟斷法分別對市場中的不正當競爭行為與壟斷行為作了相應規(guī)定。而價格法第二章有關經(jīng)營者價格行為的規(guī)定，很大程度與上述兩部法律的內(nèi)容相重合，特別是價格法第14條規(guī)定的相互串通操縱市場價格行為、低價傾銷行為、價格歧視行為、價格欺詐行為、變相提價或者壓價行為、暴利行為等所謂不正當價格行為，實際上是通過價格形式表現(xiàn)出來的不正當競爭行為及壟斷行為，這些行為在反不正當競爭法及反壟斷法中均已有體現(xiàn)，而同樣性質(zhì)的行為分別由不同的法律規(guī)定，不可避免地帶來諸多問題。

第一，不同的法律對同一違法行為做出相同或者不同的規(guī)定。反不正當競爭法第11條與價格法第14條都規(guī)定了低于成本價銷售行為；反壟斷法第13條和第14條與價格法第14條均規(guī)定了壟斷協(xié)議行為；另外價格法第14條規(guī)定的掠奪性定價、價格歧視和價格擠壓等行為，與反壟斷法第17條規(guī)定的相關限制競爭行為也存在重合問題。⑥李常青、萬江:《〈價格法〉與〈反壟斷法〉的競合與選擇適用問題研究》，《中國價格監(jiān)督檢查》2012年第12期。

第二，不同法律對同樣行為規(guī)定有不同的執(zhí)法主體與執(zhí)法程序。就執(zhí)法主體而言，根據(jù)反壟斷法的規(guī)定，有關價格壟斷行為的行政執(zhí)法機構為國家發(fā)改委，國家發(fā)改委可授權省一級機構負責具體反壟斷案件的執(zhí)法工作。而價格法第33條規(guī)定:“縣級以上各級人民政府價格主管部門，依法對價格活動進行監(jiān)督檢查，并依照本法的規(guī)定對價格違法行為實施行政處罰?！边@樣，一項同時涉嫌違反價格法和反壟斷法的價格違法活動，就有可能出現(xiàn)不同級別的行政執(zhí)法機構同時進行調(diào)查的情形。另外，在執(zhí)法程序運用上，若依據(jù)反壟斷法調(diào)查，啟動的是反壟斷調(diào)查程序；依據(jù)價格法調(diào)查，啟動的則是價格監(jiān)督檢查程序。

第三，不同法律對相同違法行為規(guī)定有不同的法律責任。價格法規(guī)定對違反該法第14條所列的壟斷協(xié)議等行為的，責令改正，沒收違法所得，可以并處違法所得五倍以下的罰款；沒有違法所得的，予以警告，可以并處罰款；情節(jié)嚴重的，責令停業(yè)整頓，或者由工商行政管理機關吊銷營業(yè)執(zhí)照。而反壟斷法對于壟斷協(xié)議的處罰規(guī)定是由反壟斷執(zhí)法機構責令停止違法行為，沒收違法所得，并處上一年度銷售額百分之一以上百分之十以下的罰款；尚未實施所達成的壟斷協(xié)議的，可以處五十萬元以下的罰款。⑦黃勇、劉燕南:《〈價格法〉與〈反壟斷法〉關系的再認識以及執(zhí)法協(xié)調(diào)》，《價格理論與實踐》2013年第4期。

可見，價格法與反不正當競爭法、反壟斷法存在嚴重的重合立法及法律沖突問題，給法律執(zhí)行帶來諸多不確定性的同時，也損害了法律的權威，并導致浪費立法資源、多頭執(zhí)法等問題。

(四)價格宏觀調(diào)控制度的結構性缺陷

價格法非常關注價格宏觀調(diào)控問題，規(guī)定了實施價格宏觀調(diào)控的具體制度，主要有重要商品儲備制度、價格調(diào)節(jié)基金制度、保護價政策、價格監(jiān)測制度、價格干預措施和緊急措施等。價格法也規(guī)定國家可以綜合運用貨幣、財政、投資、進出口等方面的政策和措施，保證市場價格總水平的基本穩(wěn)定。

不可否認，價格法規(guī)定的上述制度在以往的宏觀調(diào)控過程中發(fā)揮了重要作用，但是，現(xiàn)行價格調(diào)控制度并不全面，甚至存在結構性缺陷，主要表現(xiàn)在以下幾方面。(1)現(xiàn)行調(diào)控制度過多關注對傳統(tǒng)商品價格的調(diào)整，而對影響價格變動的新商品價格缺乏調(diào)控。如重要商品儲備制度、價格調(diào)節(jié)基金制度等，只能對傳統(tǒng)的日常生活用品價格進行調(diào)控。而對影響價格變動的一些新的重要因素，如房地產(chǎn)價格等，現(xiàn)行調(diào)控制度根本無法起到調(diào)控作用。(2)現(xiàn)行調(diào)控制度過多的關注對價格水平的直接調(diào)整，而沒有考慮價格形成的結構性因素。眾所周知，市場價格是由綜合性因素決定的，如勞動力價格、社會保障水平等，都對市場價格的形成有關鍵作用，而現(xiàn)行調(diào)控制度對這些影響價格的結構性因素并沒有因應。(3)現(xiàn)行調(diào)控制度主要關注國內(nèi)市場價格變動，對國際市場價格變動的預警和反映相對滯后。由于傳統(tǒng)上我國是一個自給自足的自然經(jīng)濟體，歷史上沒有國際價格變動和因應的經(jīng)驗借鑒，價格法在立法時也不可能充分考慮這些因素并規(guī)定相應的調(diào)控制度。然而在我國經(jīng)濟已經(jīng)高度國際化的今天，國際市場的價格水平直接影響到國內(nèi)市場價格。在此背景下，如果繼續(xù)缺乏因應國際市場價格的調(diào)控制度，已經(jīng)難以有效維護國內(nèi)市場價格穩(wěn)定。(4)現(xiàn)行機制注重對通貨膨脹條件下價格的宏觀調(diào)控，而忽視了通貨緊縮情況下價格的宏觀調(diào)控功能。⑧韋大樂:《〈價格法〉成效及完善建議》，《法學雜志》2003年第7期。價格法是在總結1997年之前的價格宏觀調(diào)控經(jīng)驗基礎上制定的，而之前的宏觀調(diào)控主要集中在對通貨膨脹下過高價格的抑制，因此其各種制度設計和調(diào)控機制，都是針對通貨膨脹而進行的規(guī)定。進入21世紀后，我國經(jīng)濟發(fā)展進入了一個新階段，即出現(xiàn)了長期通貨緊縮。在這種情況下同樣需要實施價格宏觀調(diào)控。但現(xiàn)行的價格宏觀調(diào)控機制卻不能在這方面有效發(fā)揮作用。⑨郭宗杰:《試論我國現(xiàn)行政府定價管理和價格宏觀調(diào)控制度的缺陷及其現(xiàn)代化路徑》，載符啟林主編:《經(jīng)濟法爭鳴》，知識產(chǎn)權出版社2006年出版。

(五)價格法實施中面臨的現(xiàn)實困境

1.政府定價與政府指導價的形式脫離實際

根據(jù)價格法的規(guī)定，政府管制價格的形式有政府指導價和政府定價兩種。政府指導價，是指依照價格法規(guī)定，由政府價格主管部門或者其他有關部門，按照定價權限和范圍規(guī)定基準價及其浮動幅度，指導經(jīng)營者制定的價格。政府定價，是指依照價格法規(guī)定，由政府價格主管部門或者其他有關部門，按照定價權限和范圍制定的價格。價格法對政府指導價只規(guī)定了一種形式，即政府制定基準價及其浮動幅度，而現(xiàn)實中，在民航、藥品等領域，還廣泛存在最高限價的政府指導價形式；在一些農(nóng)產(chǎn)品領域，還存在最低收購價的政策；⑩最低收購價實際上是價格法第29條規(guī)定的保護價政策的一種體現(xiàn)，在價格法體系中是作為價格調(diào)控措施來規(guī)定的，但此類價格形式實際上也是政府對市場價格的一種干預，因此應當作為政府指導價的形式予以規(guī)定。參見國家發(fā)改委與財政部、農(nóng)業(yè)部等五部門聯(lián)合發(fā)布的《關于公布2015年稻谷最低收購價格的通知》(發(fā)改價格[2015]225號)，http://jgs.ndrc.gov.cn/zcfg/201502/ t20150206_663469.html，2015年2月10日訪問。在鐵路運輸領域，還存在規(guī)定基準價和上浮幅度、但下浮不限的指導價形式。?參見國家發(fā)改委《關于調(diào)整鐵路貨運價格進一步完善價格形成機制的通知》(發(fā)改價格[2015]183號)，http://jgs.ndrc.gov.cn/zcfg/ 201501/t20150130_662799.html，2015年2月10日訪問。因此，價格法有關政府指導價形式的規(guī)定實際上形同虛設，缺乏法律應有的權威性。

除政府指導價形式存在缺陷外，現(xiàn)行政府定價形式的設定，沒有給企業(yè)任何回旋的空間，對企業(yè)缺少必要的激勵機制，因此也需要根據(jù)實際情況加以調(diào)整。

2.政府定價范圍的限制流于形式

政府直接制定部分商品及服務項目的價格，一直是我國價格管制的重要內(nèi)容。根據(jù)價格法以及中央和地方定價目錄的規(guī)定，我國目前實行政府定價或政府指導價的商品及服務項目主要包括與國民經(jīng)濟發(fā)展和人民生活關系重大的極少數(shù)商品、資源稀缺的少數(shù)商品、自然壟斷經(jīng)營的商品、重要的公用事業(yè)、重要的公益性服務等。經(jīng)過近幾十年的經(jīng)濟發(fā)展，價格法規(guī)定的價格管制范圍已經(jīng)缺乏足夠的理據(jù)。同時，價格法將“與國民經(jīng)濟發(fā)展和人民生活關系重大的極少數(shù)商品價格”與“資源稀缺的少數(shù)商品價格”列入政府定價范圍，該表述過于含糊。糧食、服裝、住房等商品毫無疑問屬于與國民經(jīng)濟發(fā)展和人民生活關系重大的商品，金礦及其他珍稀礦藏等毫無疑問屬于資源稀缺的少數(shù)商品，但這些商品顯然不需要實行價格管制。另外，鐵路、民航和郵政業(yè)被作為公用事業(yè)而列入價格管制范圍，但實際上，這些行業(yè)除郵政在偏遠地區(qū)的傳遞仍然具有一定的公共性外，在其他地區(qū)均已失去傳統(tǒng)意義上的公共性，不宜再將其列入公用企業(yè)的范疇予以考慮，因此，仍然按照價格法規(guī)定對鐵路、民航等壟斷企業(yè)的價格實行政府定價或者政府指導價已沒有意義。

在歐美放松監(jiān)管的進程中，傳統(tǒng)壟斷領域的大部分業(yè)務已脫離公用屬性，與其他社會服務領域一樣，這些行業(yè)的經(jīng)營者作為完全的市場主體，通過自主定價，自由競爭，以優(yōu)勝劣汰的方式進行運營。?郭宗杰:《行政監(jiān)管與反壟斷互動演進的歷史邏輯》，《華南師范大學學報(社會科學版)》2014年第4期。我國應當參考歐美對傳統(tǒng)壟斷行業(yè)放松監(jiān)管的趨勢，在可能的情況下盡量縮小受管制行業(yè)的范圍，并通過修改價格法，對政府價格管制的范圍進行適當調(diào)整。

3.政府定價程序缺乏必要的制衡機制

政府定價是一種公權行為，基于公法的一般原理，公權行為均應遵循必要的法律程序，并且程序內(nèi)部應有相應的制衡機制以保證最終決策的公正、公平。據(jù)此，嚴格意義上的政府制定價格，應當包括以下環(huán)節(jié)。(1)定調(diào)價啟動機制，即由何種主體通過何種程序啟動政府管理價格的制定或調(diào)整?，F(xiàn)實中，有權啟動政府定價程序的應當包括價格主管部門、行業(yè)主管部門、經(jīng)營者及消費者等。(2)成本審核機制，即由專業(yè)機構對擬定調(diào)價的商品或服務項目的成本情況進行審核，評估確定可以計入政府定價范圍的合理成本。(3)公眾參與機制，即通過聽證會、座談會、實地調(diào)研等形式，征求涉價利益相關方及中立專家等對定調(diào)價的意見和建議，質(zhì)證、審核成本的合理性等。(4)價格決策影響評估機制，即通過專業(yè)機構對擬定調(diào)價項目的決策影響進行評估，預判不進行定調(diào)價及按照適當水平定調(diào)價格后可能產(chǎn)生的經(jīng)濟、社會影響，避免決策形成后出現(xiàn)不良后果。(5)最終決策出臺及其發(fā)布機制，即政府定價機關在綜合考慮成本、供求、公眾表達情況、后續(xù)影響評估等因素后，形成是否定調(diào)價及定調(diào)價水平的行政決策，并公布實施。(6)監(jiān)督執(zhí)行機制，即政府制定并公布價格后，應當采取措施保證相應價格決策的有效執(zhí)行，并跟蹤監(jiān)測執(zhí)行后果，及時反饋執(zhí)行信息。

然而，目前價格法有關定價程序的規(guī)定并不明確，該法第22條至第25條從性質(zhì)上看屬于有關定價程序的規(guī)定，其主要內(nèi)容包括:(1)政府制定價格應當開展價格、成本調(diào)查，聽取消費者、經(jīng)營者和有關方面的意見；(2)部分項目的政府定價應當召開價格聽證會；(3)政府制定價格后應當公布；(4)政府指導價、政府定價的具體適用范圍、價格水平，應當根據(jù)經(jīng)濟運行情況，按照規(guī)定的定價權限和程序適時調(diào)整，消費者、經(jīng)營者可以對政府指導價、政府定價提出調(diào)整建議。

價格法的上述規(guī)定表面上涵蓋了成本調(diào)查、公眾參與等環(huán)節(jié)，實際上則缺乏明顯的制衡機制。(1)缺乏消費者提出定調(diào)價的建議機制。現(xiàn)實中定調(diào)價程序的啟動主要是由經(jīng)營者提出申請，而經(jīng)營者絕大多數(shù)情況下是要求調(diào)高價格；消費者作為直接承受價格調(diào)整后果的行政相對人，應當有權就其認為不合理的價格水平提出調(diào)整建議，以形成對經(jīng)營者提價申請的制度制衡。價格法雖然規(guī)定消費者可以對政府指導價、政府定價提出調(diào)整建議，但由于沒有相應的操作規(guī)范，實際上該規(guī)定形同虛設。(2)缺乏嚴格的成本審核機制。價格法雖然規(guī)定“政府制定價格應當開展價格、成本調(diào)查”，但實際上只對進行聽證的少部分重要商品的價格調(diào)整進行成本審核，而對于絕大部分政府定價項目，完全沒有履行成本審核程序。(3)缺乏相應的定調(diào)價影響評估機制。政府價格管理部門往往根據(jù)經(jīng)營者提出的申請，結合自身的經(jīng)驗判斷，做出定調(diào)價決定，缺乏對定調(diào)價影響的科學研判。?例如，重慶市衛(wèi)計委和物價局2015年3月25日對7886個醫(yī)療項目收費進行了調(diào)整，結果引發(fā)部分市民的激烈反映，甚至采取了一些集會抗議活動。重慶市衛(wèi)計委和物價局不得不于7天后宣布暫緩執(zhí)行新價格。參見:http://www.zaobao.com/news/china/ story20150403-464261，2015年4月3日訪問。另外，現(xiàn)行的公眾參與機制主要指過于正式的價格聽證會，而缺少座談、調(diào)研等更多靈活的公眾參與形式；在最后決策機制方面，也沒有明確的程序限制。

4.價格聽證會備受質(zhì)疑

價格法第23條規(guī)定，制定關系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益性服務價格、自然壟斷經(jīng)營的商品價格等政府指導價、政府定價，應當建立聽證會制度，由政府價格主管部門主持，征求消費者、經(jīng)營者和有關方面的意見，論證其必要性、可行性。據(jù)此，價格法成了我國第一部在行政決策程序中引入公開聽證制度的法律。?1996年實施的我國《行政處罰法》雖然引入了聽證制度，但該制度是針對影響特定的少數(shù)利益關系主體設計的一次性適用的處罰聽證，與針對不特定社會公眾的公共決策意義上的行政決策聽證有本質(zhì)不同。參見李國民、郭宗杰:《價格聽證會與價格行政處罰聽證的異同》，《中國物價》1999年第10期。立法者期望通過該法的出臺，能夠在政府決策過程中引入公眾參與、專家論證的程序，以提高政府決策的透明性和科學性，進而提升其正當性。?參見馬凱主編:《中華人民共和國價格法釋義》，經(jīng)濟科學出版社1998年版，第49頁、第113頁；《中華人民共和國價格法輔導講座》，國家計委培訓中心1998年3月編印，第25頁。但在十多年的實踐中，價格聽證會卻一直伴隨著人們的質(zhì)疑，以至于聽證會被公眾戲稱為“聽漲會”，其公信力隨著時間的推移在不斷地降低，特別是由于2009年底哈爾濱、福州等地的水價調(diào)整聽證會上問題迭出，?在2009年12月8日舉行的哈爾濱城市居民供水價格調(diào)整聽證會上，因為一名聽證會代表得不到發(fā)言機會而憤怒的向聽證主持人投擲礦泉水瓶，并引發(fā)出一系列問題，如聽證參加人的身份造假等。參見《哈爾濱水價聽證疑點重重》，《中國青年報》2009年12月10日。2009年12月31日舉行的福州水價調(diào)整聽證會上，也出現(xiàn)對于消費者身份及其產(chǎn)生程序等的諸多質(zhì)疑。參見2010年1月18日《透視福州水價聽證會》，CCTV新聞調(diào)查，http://business.sohu.com/20100118/n269664119.shtml，2010年2月1日訪問。公眾對價格聽證會制度的質(zhì)疑幾乎達到了頂峰，以至于國家發(fā)改委不得不組織專家，在2010年初通過“聽證會熱門話題系列談”的形式，先后發(fā)布了六篇文章，對公眾質(zhì)疑價格聽證會的有關問題進行澄清。?這六篇聽證會熱門話題系列談分別是:《聽證會是真聽還是“作秀”？》、《“逢聽必漲”還是“逢漲必聽”？》、《消費者“被代表了”嗎？》、《聽證會的不正?，F(xiàn)象是否說明有貓膩？》、《聽證會能起什么作用？》、《價格聽證會怎樣更加公開透明？》。

價格聽證會制度實施的實際效果與制度設計者良好初衷之間的強烈反差雖然有各種各樣的外部原因，但價格法有關聽證會規(guī)定本身的內(nèi)在缺陷無疑是根源，因此需要通過修訂價格法，完善相關實體和程序內(nèi)容，確保聽證會操作過程的規(guī)范，才可能恢復公眾對于價格聽證會的信心，聽證會的實然效應也才可能回應其制度設計者的初衷。

5.價格調(diào)節(jié)基金制度存在合法性問題

價格調(diào)節(jié)基金，是政府為了平抑市場價格，用于吞吐商品、平衡供求或支持經(jīng)營者的專項基金。?同前注?，馬凱主編書，第59頁。該制度最早于1987年由廣東省物價局提出，之后在全國逐漸推廣普及。1997年頒布的價格法第27條規(guī)定，“政府可以建立重要商品儲備制度，設立價格調(diào)節(jié)基金，調(diào)控價格，穩(wěn)定市場”。于是該基金有了正式的法律依據(jù)。

價格調(diào)節(jié)基金的建立，在現(xiàn)實中發(fā)揮了積極作用。但由于價格法對價格調(diào)節(jié)基金的規(guī)定過于原則，如該法未明確由哪一級政府按照什么程序建立價格調(diào)節(jié)基金，也未明確價格調(diào)節(jié)基金的征收范圍、標準、日常管理等關鍵問題，在現(xiàn)實中各地基金運作情況不一；從基金來源上看，有直接向規(guī)定范圍內(nèi)的經(jīng)營者征收的，有通過綁定特定稅種征收的，有直接財政撥款建立的等；在日常管理上，有價格主管部門管理的，也有財政部門管理的，并且普遍存在多頭征收、重復征收、代征代收、使用不規(guī)范、管理費用過高等問題。而在該基金的合法性問題上，國家發(fā)改委和財政部持態(tài)度不同:財政部認為，根據(jù)《國務院關于加強預算外資金管理的決定》，“征收政府性基金必須嚴格按國務院規(guī)定統(tǒng)一報財政部審批，重要的報國務院審批”。但所有的價格調(diào)節(jié)基金均沒有履行該審批程序，因此各地實際上運行的價格調(diào)節(jié)基金均屬違法。國家發(fā)改委則認為，該基金的成立有明確的法律依據(jù)，2011年10月，國家發(fā)改委辦公廳在《關于地方政府是否有權設立和征收價格調(diào)節(jié)基金問題的復函》中明確:地方政府設立價格調(diào)節(jié)基金，增強價格調(diào)控監(jiān)管能力，價格法有明確規(guī)定，無需報國家有關部門批準。?參見《價格調(diào)節(jié)基金1年征收230億發(fā)改委力挺財政部稱違法》，http://stock.sohu.com/20130916/n386664930.shtml，2015年2月10日訪問。

財政部與國家發(fā)改委在價格調(diào)節(jié)基金問題上的不同態(tài)度，以及該基金運行過程中出現(xiàn)的各種問題，?參見上注；《地方隨意征收價格調(diào)節(jié)基金被指越權違法》，http://www.hebnews.cn/2012-05/11/content_2683105_3.htm，2015年3月10日訪問。究其根源，在于價格法本身的規(guī)定不夠明確，因此亟需修改價格法相關規(guī)定，就該基金的相關問題做出明確規(guī)定。

6.價格干預措施與緊急措施實施機制僵化

價格法第30條規(guī)定:“當重要商品和服務價格顯著上漲或者有可能顯著上漲，國務院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以對部分價格采取限定差價率或者利潤率、規(guī)定限價、實行提價申報制度和調(diào)價備案制度等干預措施。省、自治區(qū)、直轄市人民政府采取前款規(guī)定的干預措施，應當報國務院備案?！眱r格法第31條規(guī)定:“當市場價格總水平出現(xiàn)劇烈波動等異常狀態(tài)時，國務院可以在全國范圍內(nèi)或者部分區(qū)域內(nèi)采取臨時集中定價權限、部分或者全面凍結價格的緊急措施?！贝思磧r格法規(guī)定的價格干預措施和緊急措施，是兩種重要的價格調(diào)控手段。

作為重要的價格緊急調(diào)控手段，價格法設立價格干預措施和緊急措施的初衷非常明確，即通過直接干預市場價格，取得立竿見影的調(diào)控效果；同時，由于此類措施過于嚴厲，為了防止其被濫用，價格法設置了較高的實施門檻，即只有省級政府才有權采取干預措施，并且需要報國務院備案；而對于更為嚴厲的緊急措施，只有國務院才有權決定實施。價格法對于此兩類措施規(guī)定的高門檻，雖可以理解，卻脫離實際。我國是幅員遼闊的大國，很多單個省的轄區(qū)就十分廣闊且人口眾多。價格干預措施及緊急措施主要應對的緊急情況，如突發(fā)的自然災害或者疫情等，可能只限于某個設區(qū)的市甚至某個縣的部分區(qū)域內(nèi)。對于在個別縣或者設區(qū)的市范圍內(nèi)的突發(fā)事件，完全不必要通過國務院或者省級政府決定采取調(diào)控措施。因此，亟需通過修訂價格法，降低兩種措施實施的門檻。

二、價格法修訂的功能回歸與定位調(diào)整

不同于反不正當競爭法、反壟斷法等專門的市場規(guī)制法，也不同于稅法、預算法等專門的宏觀調(diào)控法，現(xiàn)行價格法兼具市場規(guī)制法與宏觀調(diào)控法的內(nèi)容；且除此之外，由于價格法有關于政府定價一般內(nèi)容的原則規(guī)定，該法相對于鐵路法、電力法等專門的行業(yè)監(jiān)管法而言，又兼具綜合性的行業(yè)監(jiān)管法屬性。價格法這種多重屬性的形成有其歷史原因，但經(jīng)過近20年的發(fā)展，在我國市場經(jīng)濟體制基本完善、社會主義法律體系基本健全的時代背景下，必須回歸價格法應然的功能與定位，協(xié)調(diào)其與行業(yè)監(jiān)管法的關系，并在優(yōu)化其應然功能的同時，剝離那些不符合時代和法律體系要求的內(nèi)容。

(一)作為綜合性監(jiān)管法的價格法與行業(yè)監(jiān)管法關系的協(xié)調(diào)

價格法的存在是我國計劃經(jīng)濟延續(xù)的產(chǎn)物，在計劃經(jīng)濟時期，政府價格管制無處不在，因此需要強勢的價格主管部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)、制定各類商品和服務的價格。隨著市場因素的引入，政府價格管制的范圍越來越小，但由于權力行使的慣性，價格主管部門卻一直保留下來，并在部門立法的體制下，通過制定相應法律、行政法規(guī)，延續(xù)自身的權力，價格法的出臺正是這一延續(xù)的結果，而該法反過來又在強化價格管制權力的同時，賦予了其存在的正當性理據(jù)。行業(yè)監(jiān)管法則是法治體系下不可或缺的一環(huán)，當作為綜合性監(jiān)管法的價格法與行業(yè)監(jiān)管法均要面對行業(yè)領域的價格管制時，其間的權力配置及潛在矛盾便成為必然。

從發(fā)達國家政府價格管制的實際情況看，除了少部分行業(yè)由中央政府甚至國會直接制定受監(jiān)管行業(yè)的價格外(如民營化前的日本國鐵的運費即由國會議決?劉迪瑞:《日本國有鐵路改革研究》，人民出版社2006年出版，第300頁。)，絕大部分受管制行業(yè)的價格管制權均由各行業(yè)監(jiān)管機構統(tǒng)一行使，并且是將價格管制權與市場準入一樣，作為最核心的管制權而體現(xiàn)在整個經(jīng)濟管制體系中的。這一點，從美國最早的行業(yè)監(jiān)管機構聯(lián)邦商務委員會，到其后的聯(lián)邦民用航空委員會、聯(lián)邦電力委員會、聯(lián)邦通訊委員會以及英國的電信監(jiān)管辦公室、電力監(jiān)管辦公室等，概莫有外。

在我國，價格法的存在有其歷史意義。同時，考慮到新中國成立以來綜合性價格管制所形成的長期實踐的影響，及作為綜合性監(jiān)管法其仍然具有一定程度上的規(guī)范意義，保留價格法及作為綜合性監(jiān)管機構的價格主管部門在短期內(nèi)仍有一定的實踐價值。但必須協(xié)調(diào)價格法與行業(yè)監(jiān)管法在價格管制權力配置上的關系。在價格法與行業(yè)監(jiān)管法對受管制行業(yè)的價格管制權力分配上，筆者認為，價格法修改時應著重強調(diào)三方面內(nèi)容。(1)規(guī)定政府實施價格管制的一般原則，并在條件許可的情況下進一步推動價格管制的放松。這樣，價格法就能夠與競爭法一起，在推進市場化過程中發(fā)揮積極作用。(2)規(guī)定政府價格制定的基本程序，保證政府制定價格的科學、透明、公正。價格法規(guī)定的定價程序應當適用于所有行業(yè)監(jiān)管機構制定價格的過程，這樣行業(yè)監(jiān)管法律便不需再單獨規(guī)定定價程序，既可以節(jié)約立法資源，也能夠彰顯價格法作為綜合性經(jīng)濟監(jiān)管法的作用。(3)在具體定價權力的配置上，對于電力、電信、鐵路等有專門行業(yè)監(jiān)管機構的受管制行業(yè)，應由各行業(yè)監(jiān)管部門制定具體價格并監(jiān)督其執(zhí)行；對于自來水、城市客運出租車等地域特征明顯，同時沒有強有力的專門行業(yè)監(jiān)管機構的受管制行業(yè)，其具體價格仍由價格主管部門制定并監(jiān)督執(zhí)行。這樣的權力配置架構，既能發(fā)揮價格主管部門作為宏觀綜合經(jīng)濟管理部門的綜合管理職能，也能夠保證主要產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機構整體經(jīng)濟監(jiān)管權力的統(tǒng)一，維護其實施行業(yè)監(jiān)管的權威性和效力，有利于監(jiān)管機構之間建立在行政分權基礎上的博弈和協(xié)調(diào)，是政府尊重市場、正確決策的較優(yōu)制度選擇。?同前注⑤，史際春、肖竹文。

(二)作為市場規(guī)制法的價格法的市場規(guī)制功能的剝離

現(xiàn)行價格法既有宏觀調(diào)控功能，也有市場規(guī)制功能，而有關市場規(guī)制的條款與內(nèi)容，與反不正當競爭法、反壟斷法存在疊合及沖突。在修改價格法的過程中，有人認為應進一步強化該法的市場規(guī)制功能，細化不正當價格行為的相關規(guī)定。?參見前注⑧，韋大樂文；陳志:《新改革背景下完善價格法之思考》，《法學》2014年第4期；劉盛剛:《〈中華人民共和國價格法〉亟待修改》，《市場經(jīng)濟與價格》2013年第6期。但從世界各國的競爭立法體例來看，筆者對此并不認同。

由于價格競爭于市場經(jīng)濟之重要性，各先發(fā)市場經(jīng)濟國家和地區(qū)都非常重視有關價格競爭的立法問題。縱觀各個國家和地區(qū)關于價格競爭法律規(guī)制的規(guī)定，基本上都將有關價格競爭的法律規(guī)范分為兩種類型，一是有違誠信原則和商業(yè)交易慣例的不正當競爭行為(或者說是不公平交易行為)，二是帶有壟斷價格性質(zhì)的壟斷行為。對這兩類行為的規(guī)制，又分為兩種模式。一是將有違誠信原則和商業(yè)交易慣例的價格競爭行為規(guī)定在反不正當競爭法當中予以禁止，將有關壟斷價格等反競爭行為規(guī)定在反壟斷法中予以禁止，如德國、日本等。二是將兩種行為規(guī)定在統(tǒng)一的涵蓋不公平交易行為和壟斷行為的競爭法中，如我國臺灣地區(qū)等。?郭宗杰:《價格競爭法律規(guī)制的國際比較》，載漆多俊主編:《經(jīng)濟法論叢》(第十卷)，中國方正出版社2005年出版。實際上，所有的競爭行為均和價格有關，要么如壟斷價格、價格歧視等直接與價格有關，要么如搭售、限定交易等間接與價格相關。因此，特別從競爭行為中區(qū)別出價格競爭行為，并制定獨立于反不正當競爭法及反壟斷法之外的價格法進行特別規(guī)制，在邏輯上不合理，在現(xiàn)實中無必要。

實際上，價格法主要是以經(jīng)濟性管制為主的法律，而經(jīng)濟性管制與競爭規(guī)制在監(jiān)管目標與任務，監(jiān)管時間，監(jiān)管基本手段與方法，監(jiān)管權力、程序和頻率，以及監(jiān)管所需信息等方面都存在較大差異。?同前注⑤，史際春、肖竹文?，F(xiàn)行價格法很大程度上混淆了兩者之間的差異，將競爭規(guī)制與價格管制一并規(guī)定，從而造成現(xiàn)行立法和執(zhí)法體制上產(chǎn)生諸多問題。從域外的經(jīng)驗和我國的實踐來看，通過修改價格法，剝離其中的競爭規(guī)制內(nèi)容，將其分別納入反不正當競爭法和反壟斷法，在實現(xiàn)更為統(tǒng)一、專業(yè)的競爭規(guī)制的同時，也有利于進一步完善價格法的綜合價格管制與宏觀調(diào)控功能，以實現(xiàn)其功能和定位的全新調(diào)整。

(三)作為宏觀調(diào)控法的價格法的宏觀調(diào)控功能的結構性轉型

價格法作為重要的宏觀調(diào)控法，在我國整體宏觀調(diào)控法律體系中占有重要的地位與作用，特別是隨著我國經(jīng)濟規(guī)模的進一步擴大，經(jīng)濟國際化水平的不斷提升，宏觀調(diào)控缺失或者失靈可能產(chǎn)生難以估量的持久影響，進而威脅經(jīng)濟和社會的穩(wěn)定。價格法的修改，必須總結價格法實施以來在價格宏觀調(diào)控方面的經(jīng)驗教訓，從各方面彌補現(xiàn)有規(guī)定的不足，以進一步強化其宏觀調(diào)控功能。

首先，從結構上審視價格宏觀調(diào)控的內(nèi)外部環(huán)境，重視新型商品價格對市場的影響及調(diào)控需要，并從影響價格變動的結構性因素入手，有針對性地設計新的調(diào)控措施，如建立市場價格聯(lián)動的監(jiān)測和預警系統(tǒng)，注重從消費政策，稅收、利率政策等角度影響價格形成；適時適度地提高勞動力價格，不斷建立健全社會保障體系，為拉動消費提供物質(zhì)基礎和制度保證等。

其次，重視跟蹤國際市場價格變動情況，加強對世界經(jīng)濟形勢、商品生產(chǎn)與供求形勢的分析研究，總體把握國際市場的基本情況和發(fā)展趨勢，并通過建立和培育一批在國際上有影響的商品期貨市場、交易市場，以有效影響國際市場上的商品價格，從而化被動為主動，增進價格調(diào)控應對國際市場價格變化的主動性、有效性等。

再次，從單向重視針對通貨膨脹的價格宏觀調(diào)控，向既注重通貨膨脹下的價格宏觀調(diào)控，也注重通貨緊縮下的價格宏觀調(diào)控轉變?？偨Y國內(nèi)外已有的價格宏觀調(diào)控經(jīng)驗，尋求在通貨緊縮的情況下提升消費需求，維護價格穩(wěn)定的方法；同時，針對價格法第26條規(guī)定的要綜合運用貨幣、財政、投資、進出口等方面的政策和措施，保障價格總水平調(diào)控目標的實現(xiàn)等問題，該法修改過程中應進一步協(xié)調(diào)其與《中國人民銀行法》、《預算法》、《對外貿(mào)易法》及相關法律的銜接和協(xié)調(diào)，形成一個科學決策、審慎推行的制度架構，以提升以價格為中介的綜合性經(jīng)濟調(diào)控能力。唯其如此，才能建立起符合成熟市場經(jīng)濟條件下價格宏觀調(diào)控要求的完善制度模式，適應國民經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展的要求。

三、價格法修訂的主要內(nèi)容

(一)取消政府定價，完善政府指導價

1.取消政府定價

現(xiàn)行價格法關于政府定價、政府指導價和市場調(diào)節(jié)價三種價格形式的規(guī)定，是在總結近20年的價格改革成果的基礎上完成的。但不可否認的是，這三種價格形式是我國從社會主義計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉軌過程中的特殊產(chǎn)物，難免仍帶有計劃經(jīng)濟的色彩，與已經(jīng)進入21世紀的成熟社會主義市場經(jīng)濟明顯不相適應。特別是政府定價形式的存在，忽視經(jīng)營者的市場主體地位，是計劃經(jīng)濟思維的延續(xù)。在我國社會主義市場經(jīng)濟已有較大發(fā)展的今天，應當予以廢除。

2.完善政府指導價的形式

考慮到目前我國市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀現(xiàn)實，特別是應對市場失靈現(xiàn)象和維護公共利益的實際需要等因素，有必要保留政府指導價形式。尤其是政府指導價畢竟在一定程度上引入了市場機制，尊重了市場主體一定范圍內(nèi)的自主權利等，其存在具有一定的客觀理據(jù)。但是，也應當注意到，價格法規(guī)定的政府指導價本身仍然存在缺陷，需要適當完善，特別是應當擴展政府指導價的實際形式，將最高限價、最低限價、規(guī)定差價率、限定作價辦法等均作為政府指導價的形式，以增強政府直接價格管制的彈性，提升價格管制的效率，并增強其適應性。

(二)調(diào)整政府指導價的范圍

在市場經(jīng)濟體制下確定政府價格管制的范圍，其實質(zhì)就是劃定政府價格管制的邊界，與之相對的是完全實行市場競爭的范圍。政府實施直接價格管制的方法是政府指導價，其領域應當是那些尚未建立或未完全建立，或暫時還不宜建立競爭性的價格機制，或無法以競爭性的價格機制為主來調(diào)節(jié)資源配置的領域。以什么方式形成市場價格，不是人們的主觀意志決定的，而是由產(chǎn)業(yè)的客觀性質(zhì)和特點決定的。凡是能夠進入競爭性市場的商品和服務，都要由企業(yè)根據(jù)市場供求狀況自主定價，這也應當是決定政府直接管制價格范圍的核心標準。?同前注⑤，史際春、肖竹文。經(jīng)過改革開放幾十年來的努力，特別是價格法實施以來在放松管制價格上的成功實踐表明，我國需要實施直接價格管制的領域已經(jīng)相當狹窄。

根據(jù)十八屆三中全會決定的要求，考慮到現(xiàn)階段我國城市自來水、管道煤氣、公共交通等公用事業(yè)的特性以及國外先發(fā)市場經(jīng)濟國家的一般實踐，此類價格仍應實行一定程序的政府管制。同樣，對于基本醫(yī)療服務、基礎教育等公益性服務項目，目前也不存在完全放開的市場條件，因此也需要實行一定的價格管制。而自然壟斷行業(yè)的價格管制，同樣是世界各國的通行做法，特別是完全沒有引入競爭的環(huán)節(jié)，實行價格管制是保證穩(wěn)定供給和合理價格的必要條件。因此，價格法修改時應當明確，政府價格管制的范圍應當限于重要的公用事業(yè)價格、重要的公益性服務價格以及自然壟斷領域尚未引入競爭環(huán)節(jié)的商品價格，具體管制項目的范圍由國家和省級定價目錄確定。

(三)改進政府指導價定價程序

1.引入強制性成本監(jiān)審制度

價格法第21條規(guī)定，制定政府指導價、政府定價，應當依據(jù)有關商品或者服務的社會平均成本和市場供求狀況等，現(xiàn)實中，政府價格主管部門也有成本調(diào)查機構和人員，對部分實行政府定價或者政府指導價的商品或者服務項目在制定價格之前進行相應的成本審核。但是，由于現(xiàn)行的價格管理范圍過寬，主管部門沒有能力對需要定調(diào)價的商品或者服務項目的成本構成進行全面審核，特別如藥品等政府定價項目，一個政府定價文件往往包括幾百種藥品，而價格管理部門的管理人員往往只有少數(shù)幾個人，實踐中難以進行有效的成本審核，因此定價往往是管理人員與申報價格的經(jīng)營者之間的一個討價還價的過程，從而使得價格法規(guī)定的成本調(diào)查和審核程序形同虛設，這也是我國目前藥品等價格一直居高不下的制度性根源。因此，應當在大幅度壓縮政府定價范圍的項目上，建立政府定價前的強制性成本調(diào)查和審核制度，使之成為政府制定價格的根本依據(jù)。同時，考慮到成本審核的公信力，應當將現(xiàn)行設立在價格主管部門內(nèi)部的成本調(diào)查、審核機構與主管部門分立，使之成為完全民間的第三方組織，以其專業(yè)、權威而具有公信力的成本調(diào)查報告為社會提供服務。

2.完善調(diào)定政府指導價的啟動機制

現(xiàn)行政府定價項目定調(diào)價啟動上基本以經(jīng)營者單方面的提價申請為主，導致政府調(diào)價形成了相對單一的上漲局面。雖然這與我國經(jīng)濟處于轉型期，勞動力成本和資源價格等持續(xù)上升有一定關系，但也與在價格調(diào)整機制上缺乏制衡機制，消費者只是被動的價格接受者有一定關系。這導致當政府制定的價格水平過低時，經(jīng)營者有很大的積極性向政府管理部門提出申請要求調(diào)高價格，而當政府制定的價格水平過高時，消費者卻沒有足夠的依據(jù)或者可操作性的程序來及時地申請調(diào)低價格。因此，價格法修改時，需要確認并保證消費者在申請政府管制價格調(diào)整方面的權利，同時為了防止個別消費者濫用該權利，可以對消費者行使該權利的條件予以適當限制，如需要經(jīng)過縣級以上的消費者協(xié)會等組織代表消費者提出的定調(diào)價申請，才能對價格主管部門形成約束力等。

3.建立價格決策事先評估制度

政府實施價格管制的商品和服務項目往往對轄區(qū)民眾具有廣泛影響，關系每個人的切身利益，因此對此類決策一定要慎之又慎，政府決策過程應當努力做到科學、透明、公正，同時，對于決策可能產(chǎn)生的社會后果特別是相應風險要有建立在科學分析基礎上的預見。為此，應當建立相應的價格決策風險評估制度，通過分析評估價格決策的可能影響，為做出科學、合理的價格調(diào)整提供更為可靠的制度保證。該制度應當綜合考慮調(diào)整的價格水平是否照顧了各方面的利益訴求，是否符合絕大多數(shù)群眾的承受能力；對于可能因為難以承受調(diào)整后的價格而影響到正常生活的人群，需要采取何種救助措施；決策能否得到大多數(shù)群眾的理解和支持，是否兼顧了人民群眾的現(xiàn)實利益和長遠利益等。經(jīng)過評估，將各種因素綜合考慮后，再做出符合社會實際發(fā)展需要的價格調(diào)整。

4.完善價格聽證會制度

價格法雖然規(guī)定了價格聽證會制度，但規(guī)定過于原則，且并不要求所有價格調(diào)整都需要經(jīng)過聽證程序，甚至在某些時候國家還限制召開過多的價格聽證會。這樣，由于沒有詳細規(guī)定，聽證會的召開往往按照經(jīng)營者的意愿進行，政府價格主管部門在召開價格聽證會時，從聽證會參加人的選擇、聽證程序的設計、聽證發(fā)言人的安排，到聽證記錄和聽證紀要的制作等，有意無意地會考慮經(jīng)營者的利益，由此導致聽證參加人一般都會贊成經(jīng)營者的調(diào)價申請，從而使聽證會流于形式。為此，價格法修改中應細化價格聽證制度。(1)實現(xiàn)價格聽證由內(nèi)部分立到外部分立?，F(xiàn)行聽證制度基本以價格主管部門內(nèi)部分立為主，即由價格主管部門內(nèi)部的法制機構負責組織聽證，由價格主管部門的具體價格管理業(yè)務處(科)室負責提出決策意見，由價格主管部門最終決策。內(nèi)部分立不易實現(xiàn)權力的監(jiān)督與制約。價格法應當明確，價格聽證會由獨立的第三方權威機構組織(如由同級政府的法制部門或者同級權力機構的法制機構等組織)，并將聽證紀要及聽證意見交由價格決策部門參考。(2)明確價格聽證會的民主咨詢程序本質(zhì)。價格聽證會本質(zhì)上屬于一種民主決策咨詢程序，而非民主決策表決程序，因此，聽證會意見對最終價格決策具有重要參考意義，但不具有決定性意義。正是由于一般公眾將本屬于民主決策咨詢程序的價格聽證誤認為是一種民主表決程序，當聽證主流意見反對提價而價格主管部門最終仍然提價時，才引發(fā)公眾對以價格聽證為代表的政府公共決策公正性的更大質(zhì)疑。?李國民、郭宗杰:《價格聽證會與價格行政處罰聽證的異同》，《中國物價》1999年第10期。(3)明確聽證參加人產(chǎn)生程序及產(chǎn)生條件，保證所有利益相關方均有能夠表達其利益訴求的參與人參與聽證，同時也避免產(chǎn)生不具有意見表達能力的參加人參與聽證。(4)擴大價格聽證會的適用范圍。調(diào)價聽證應當成為政府定價的一個原則和必經(jīng)程序，不經(jīng)聽證就調(diào)價只能是特殊情況下的個別例外。與此同時，也要淡化正式聽證程序，引入座談會、調(diào)研、問卷調(diào)查等更廣泛的決策咨詢形式征求公眾意見，避免過多而又過于正式的聽證會，這樣既做到了民主咨詢，又節(jié)約了行政資源。

黨的十八屆四中全會決定要求，對于價格決策這種關系全民利益的重要行政決策，應當引入“公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定”等重大行政決策程序，以確保價格決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。通過上述程序改進措施，對于推動價格決策科學、公開、公正，提高公眾對政府價格決策的認同度，將具有積極意義。

(四)完善價格調(diào)節(jié)基金制度

價格調(diào)節(jié)基金是一項重要的價格調(diào)控手段，特別是在有自然災害、重大疫情等特殊時期，價格調(diào)節(jié)基金的運用對于維護市場物價的基本穩(wěn)定，保障市場供給，具有不可替代的作用。由于價格法的規(guī)定過于原則，在現(xiàn)實中出現(xiàn)了種種問題。為此，價格法應細化有關規(guī)定，進一步完善價格調(diào)節(jié)基金制度，主要包括以下內(nèi)容。(1)應當明確由省級政府建立統(tǒng)一的價格調(diào)節(jié)基金?，F(xiàn)行價格調(diào)節(jié)基金以縣或設區(qū)的市為單位征收、管理、使用，過于分散，不能充分發(fā)揮規(guī)模效用；同時，也由于出臺的有關價格調(diào)節(jié)基金征收文件效力層次過低，影響了其權威性和效力。(2)價格調(diào)節(jié)基金的來源，應當以財政投入為主，或者附加在部分消費稅中代為征收，這樣可以使基金的來源更加規(guī)范、透明，避免基金征收過程中出現(xiàn)各種問題。(3)應當明確基金的使用程序?；鸬倪\用必須按照公開、公正、效用的原則進行，避免各種暗箱操作；基金管理費用應當以必要性和最低限度為原則，避免不必要的浪費。(4)應當規(guī)定對基金的年度審計制度，通過外部監(jiān)督，使基金真正在規(guī)范的框架下有效運行。

(五)優(yōu)化價格干預措施和緊急措施的啟動機制

價格干預措施和緊急措施作為最為嚴厲的價格調(diào)控手段，應當從嚴控制，特別是實施層級上應進行一定的限制。但目前相關規(guī)定的啟動條件過于嚴格，忽視了我國幅員遼闊、地區(qū)差異大等實際情況，影響了制度運行的效率。價格法實施以來，價格緊急措施一直沒有得到實施也與此相關。因此，在價格法修改過程中，應當根據(jù)此兩類措施的實際情況，將價格干預措施的啟動權力下放至設區(qū)的市一級，同時要求報省級人民政府備案；同時，價格緊急措施的啟動權力，也應當下放至省、自治區(qū)、直轄市政府一級，同時要求報國務院備案。這樣可以有效地提升其實施效率，同時，由于要求報上一級備案，也可以有效防范其被濫用的風險。

四、結語

價格法是我國特定歷史遺留的產(chǎn)物，該法的存在，使得我國出現(xiàn)了一般市場經(jīng)濟國家很少出現(xiàn)的綜合性價格管制機構與行業(yè)監(jiān)管機構之間的權力配置問題，同時也形成了針對價格競爭行為的專門執(zhí)法體制，進而導致了我國競爭執(zhí)法過于分散而缺乏獨立、統(tǒng)一和權威的單一競爭主管機關的現(xiàn)實。同時，由于該法制定時的特殊背景，在政府價格管理的范圍、程序上，在價格調(diào)控的方向及具體手段上，也存在各種問題。隨著我國市場化進程的不斷推進，特別是十八屆三中全會提出要充分發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用，現(xiàn)行價格法的規(guī)定對進一步深化改革構成的障礙已經(jīng)日益明顯。及時修改價格法，使其回歸本原的定位與功能，同時優(yōu)化政府價格規(guī)制和宏觀調(diào)控的相關制度，是我國在經(jīng)濟新常態(tài)下實現(xiàn)有序、穩(wěn)健價格管制與調(diào)控的重要保證。

(責任編輯:聞海)

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1005-9512(2015)08-0075-12

郭宗杰，暨南大學法學院副教授，法學博士。