李紅文　袁程煒

(1.云南怒江傈僳族自治州，云南怒江　673100；2.西南財(cái)經(jīng)大學(xué)，四川成都　610072)

滇西邊境特困片區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑探究——來自獨(dú)龍江“整鄉(xiāng)推進(jìn)整族幫扶”的經(jīng)驗(yàn)啟示

李紅文1袁程煒2

(1.云南怒江傈僳族自治州，云南怒江673100；2.西南財(cái)經(jīng)大學(xué)，四川成都610072)

[關(guān)鍵詞]滇西邊境特困片區(qū);縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展;扶貧模式;獨(dú)龍江;實(shí)踐探索

[摘要]我國幅員遼闊，各地的資源享賦、區(qū)位條件、市場發(fā)育程度、思想觀念等要素的差異很大，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路不盡相同。本文以貢山縣獨(dú)龍江“整鄉(xiāng)推進(jìn)整族幫扶”的扶貧模式為經(jīng)驗(yàn)樣本，深入分析滇西邊境片區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀以及貧困特征，就解決片區(qū)深度貧困，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出對策建議，力求做到可推廣、可復(fù)制，以期為我國中西部縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展及扶貧開發(fā)提供可借鑒思路。

一、引言

為實(shí)現(xiàn)社會主義全面小康，我國農(nóng)村相繼實(shí)施了大規(guī)模的區(qū)域開發(fā)式扶貧政策(1986—1993 年)、攻堅(jiān)式扶貧政策(1994—2000 年)和新世紀(jì)整村推進(jìn)扶貧政策(2001 以來)，扶貧對象已實(shí)現(xiàn)了“區(qū)域—縣域—行政村”推進(jìn)和深入。隨著我國經(jīng)濟(jì)在20 世紀(jì)80 年代以來的快速發(fā)展以及反貧困進(jìn)程的不斷深入，農(nóng)村貧困的空間范圍由全國逐步向中西部自然環(huán)境脆弱、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱和社會發(fā)展落后的區(qū)域收縮。絕對貧困人口分布也由全國農(nóng)村普遍性狀況變化為具有共同地理環(huán)境條件特征的局部貧困片區(qū)。同時(shí)，貧困的發(fā)生、發(fā)展與區(qū)域地理位置、自然狀況、民族宗教的相關(guān)性不斷增強(qiáng)，客觀地要求我們對扶貧體系進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化。

滇西邊境貧困縣與緬甸、老撾、越南三國接壤，是我國目前最貧困地區(qū)之一，屬于新一輪國家劃分的11個(gè)集中連片特困區(qū)，是我國重要生態(tài)功能區(qū)、人口較少民族主要聚集區(qū)和邊境地區(qū)。該地區(qū)4/5的縣是國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，素質(zhì)性貧困問題突出。因此，對于滇西邊境片區(qū)扶貧工作，既要從階段性、持續(xù)性的角度把握，更要從全局性、緊迫性的眼光加以認(rèn)識，從而更加主動的探索出一條符合滇西邊境片區(qū)實(shí)際的扶貧開發(fā)模式。

二、 滇西邊境片區(qū)貧困縣分布與貢山縣縣情

(一)滇西邊境貧困縣分布情況

滇西邊境片區(qū)是一個(gè)集多種特殊性為一體的連片特困山區(qū)，也是中央確定的14個(gè)連片特困貧困地區(qū)中唯一不跨省區(qū)的貧困片區(qū)①。2012年，國家公布的592個(gè)扶貧重點(diǎn)縣中云南省占73個(gè)②，居全國第一，其中45個(gè)分布在滇西邊境山區(qū)，占所在區(qū)總數(shù)的73.77%。滇西邊境貧困縣分布在怒江、麗江、大理、楚雄、保山、德宏、臨滄、普洱、西雙版納、紅河等10個(gè)市州，共有61個(gè)縣(縣級市、區(qū))。其中，有48個(gè)是民族地方自治縣，45個(gè)是國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣和19個(gè)邊境縣③。

滇西45個(gè)邊境貧困縣主要分布在偏遠(yuǎn)地區(qū)、邊境地區(qū)以及少數(shù)民族集聚地區(qū)，大多數(shù)自然條件相對惡劣，資源組合差、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較薄弱，加之資金、技術(shù)、交通運(yùn)輸?shù)雀鞣矫鏃l件的限制，導(dǎo)致其經(jīng)濟(jì)、社會和文化等各方面發(fā)展落后，有些貧困縣甚至處于自閉的自給和半自給的自然社會經(jīng)濟(jì)狀態(tài)中。因此，滇西邊境貧困縣扶貧開發(fā)關(guān)系到全面實(shí)現(xiàn)小康社會的速度和進(jìn)程。

(二)貢山縣縣情及其貧困的主要特征

貢山獨(dú)龍族怒族自治縣地處云南省西北部的怒江大峽谷最深地段，北與西藏察隅縣接壤，西與緬甸毗鄰，擔(dān)當(dāng)力卡山、高黎貢山、碧羅雪山三大山系與獨(dú)龍江、怒江兩大水系相間縱列，形成了“三山夾兩江”的高山峽谷地貌。全縣國土總面積4506平方千米，國境線長172.08千米、滇藏界線長135千米，國土面積70%屬“三江并流”世界自然遺產(chǎn)核心區(qū)④，55.6%屬高黎貢山國家級自然保護(hù)區(qū)。是全國唯一的獨(dú)龍族怒族自治縣和全省唯一的涉藏涉邊縣。全縣轄三鄉(xiāng)兩鎮(zhèn)，26個(gè)村委會，2個(gè)居委會，總?cè)丝?5910人，人口密度為8人/平方公里。境內(nèi)居住有獨(dú)龍族、怒族、藏族、傈僳族等20多個(gè)民族，少數(shù)民族人口34605人，占總?cè)丝诘?6%。長期以來，由于惡劣的地理?xiàng)l件、基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后、社會發(fā)育程度低等原因，貢山縣的貧困問題一直是該縣社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要障礙。體現(xiàn)出“既小(人口少、GDP小)又大”(國土面積大)、“既窮(財(cái)政窮、百姓窮)又富”(資源富集)、“既輕(經(jīng)濟(jì)地位輕)又重”(政治地位重)、“既弱(基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)發(fā)展落后)又強(qiáng)”(各方支持力度大)的特點(diǎn)。是典型的集“邊疆、少數(shù)民族、貧困、山區(qū)、特殊”為一體的地區(qū)。由于交通閉塞，人口資源、環(huán)境狀況和生產(chǎn)力發(fā)展水平低，社會發(fā)育程度不高，貧困人口相對集中，貧困程度較深。

三、獨(dú)龍江“整鄉(xiāng)推進(jìn)整族幫扶”模式的實(shí)踐與探索

獨(dú)龍江位于滇西邊境特困片區(qū)，地處緬甸北部和中國云南、西藏交界結(jié)合部，隸屬貢山縣。由于基礎(chǔ)設(shè)施條件差、社會發(fā)育程度低、經(jīng)濟(jì)發(fā)展底子薄，獨(dú)龍江仍是一個(gè)集“邊境、民族、宗教、山區(qū)、貧困”為一體的封閉、半封閉河谷區(qū)域，是全省乃至全國最偏遠(yuǎn)、最封閉、最貧困的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一。近十年來，按照“整村幫扶整族推進(jìn)”的扶貧策略，實(shí)現(xiàn)了原始社會“直過”到社會主義社會，初步實(shí)現(xiàn)了扶貧開發(fā)的成功。獨(dú)龍江鄉(xiāng)的扶貧開發(fā)實(shí)踐，對滇西邊境片區(qū)扶貧開發(fā)具有重要示范意義。

(一)獨(dú)龍江“整鄉(xiāng)推進(jìn)整族幫扶”的主要做法

一是統(tǒng)一指揮與共同推進(jìn)相結(jié)合。按照“七位一體”幫扶模式，省、州、縣、鄉(xiāng)四級分別成立獨(dú)龍江鄉(xiāng)整鄉(xiāng)推進(jìn)獨(dú)龍族整族幫扶領(lǐng)導(dǎo)小組，確保決策科學(xué)推進(jìn)。在幫扶工作中，省州縣各相關(guān)單位堅(jiān)持統(tǒng)一指揮、加強(qiáng)協(xié)調(diào)、科學(xué)調(diào)度，以規(guī)劃為平臺，建立多部門協(xié)同和共建項(xiàng)目的機(jī)制，形成了黨委、工作隊(duì)、獨(dú)龍族人民、媒體和志愿者的強(qiáng)大合力。

二是統(tǒng)籌資金與集中管理相結(jié)合。獨(dú)龍江“整鄉(xiāng)推進(jìn)整族幫扶”中，省直相關(guān)部門主動打破行業(yè)界限，以項(xiàng)目整合資金，整合中央、省級部門和“滬滇幫扶”及社會捐助的項(xiàng)目資金，資金由原計(jì)劃投資的8.6億元增加到落實(shí)的11.3億元，實(shí)現(xiàn)了資金整合、項(xiàng)目拼盤、綜合建設(shè)、整體推進(jìn)。

三是外部輸血與內(nèi)部造血相結(jié)合。可持續(xù)發(fā)展是獨(dú)龍江鄉(xiāng)整鄉(xiāng)推進(jìn)整族幫扶工作的根本途徑，在國家扶持、社會幫扶與自力更生基礎(chǔ)上，制定了“一年有起色、兩年有變化、三年大翻身”的五年規(guī)劃三年行動計(jì)劃，做到扶貧與扶智相結(jié)合，以扶智為主，“輸血”與“造血”相結(jié)合，以“造血”為主。充分調(diào)動獨(dú)龍族群眾自覺建設(shè)的積極性，不斷激發(fā)獨(dú)龍族群眾追求上進(jìn)、自我發(fā)展的意識。

獨(dú)龍江堅(jiān)持社會主義市場經(jīng)濟(jì)制度，運(yùn)用整族推進(jìn)的扶貧思想，使得獨(dú)龍族的生活發(fā)生了翻天覆地的改變，取得了很多歷史性突破：第一次人畜分離；第一次建成現(xiàn)代化公路⑤；第一位獨(dú)龍族女研究生出現(xiàn)；第一位獨(dú)龍族歌手取得全國性比賽冠軍并登上央視春晚舞臺⑥；第一次實(shí)現(xiàn)全鄉(xiāng)低保全覆蓋；第一個(gè)敬老院建成……硬件環(huán)境和軟件環(huán)境的改善，使獨(dú)龍江鄉(xiāng)呈現(xiàn)了前所未有的市場經(jīng)濟(jì)活力。從某種意義上說，“整鄉(xiāng)推進(jìn)整族幫扶”工程，改變了獨(dú)龍江，更改變了獨(dú)龍族人的生產(chǎn)方式。

(二)獨(dú)龍江“整鄉(xiāng)推進(jìn)整族幫扶”模式的經(jīng)驗(yàn)啟示

2014年元旦前夕，習(xí)近平總書記對獨(dú)龍族干部群眾來信作出重要批示，今年1月又親切接見了獨(dú)龍族群眾代表，并強(qiáng)調(diào)獨(dú)龍族今后會發(fā)展得更好。這是新歷史時(shí)期黨和國家再次對獨(dú)龍江扶貧開發(fā)工作的指示和要求，極大地鼓舞了獨(dú)龍族干部群眾戰(zhàn)勝貧困的信心和決心，推動了“整鄉(xiāng)推進(jìn)整族幫扶”幫扶模式的進(jìn)一步深入，獨(dú)龍族“整族幫扶”則是在新時(shí)期黨中央關(guān)懷下開創(chuàng)了幫扶工作的先例。“整鄉(xiāng)推進(jìn)整族幫扶”是新時(shí)期對幫扶人口較少民族發(fā)展模式的一次重要實(shí)踐和探索，加大對獨(dú)龍江鄉(xiāng)的扶持力度，加快獨(dú)龍族發(fā)展，既是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，更是一個(gè)政治和社會問題⑦，是各級各部門重要的政治責(zé)任和義不容辭的歷史使命。

獨(dú)龍江“整鄉(xiāng)推進(jìn)”著眼于全鄉(xiāng)社會、經(jīng)濟(jì)、文化全面發(fā)展，堅(jiān)持開發(fā)與發(fā)展并舉，實(shí)行一次規(guī)劃、分步實(shí)施、突出重點(diǎn)、整村推進(jìn)的方針，以發(fā)展經(jīng)濟(jì)和增加收入為突破，充分調(diào)動各界力量，集中資金建設(shè)項(xiàng)目，達(dá)到“集小錢辦大事”的目的。獨(dú)龍江“整族幫扶”則著眼于全民參與，在依靠外部的“輸血”的同時(shí)，更加注重黨員先鋒隊(duì)、突擊隊(duì)等基層組織的帶頭作用，依靠和發(fā)動群眾積極參與項(xiàng)目建設(shè)，激發(fā)他們自力更生、艱苦奮斗的信心和決心。

獨(dú)龍江“整鄉(xiāng)推進(jìn)整族幫扶”模式打破了單一、常規(guī)的扶貧模式，做到了針對性的多種模式扶貧的相互補(bǔ)充和完善，重點(diǎn)突出，構(gòu)成大扶貧、大整合概念，實(shí)現(xiàn)了邊防鞏固、民族團(tuán)結(jié)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)與扶貧開發(fā)的有機(jī)結(jié)合。但在貧困地區(qū)選擇扶貧模式時(shí)，應(yīng)分析當(dāng)?shù)刎毨С梢?，考察?dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢，通過比較分析平衡選擇確定一種或多種形式結(jié)合的扶貧模式。

四、滇西邊境特困片區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路及對策建議

滇西邊境貧困縣分布廣、規(guī)模大、程度深，貧困分布集中連片，且消貧解困的難度極大，是云南省扶貧攻堅(jiān)的“上甘嶺”⑧。針對滇西邊境貧困地區(qū)的實(shí)際情況和主要致貧因素，結(jié)合前文獨(dú)龍江“整鄉(xiāng)推進(jìn)整族幫扶”模式的啟示，筆者就深入推進(jìn)解決滇西邊境地區(qū)深度貧困，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出如下幾個(gè)方面的對策建議。

(一)準(zhǔn)確把握縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)情和重點(diǎn)，因地制宜探索特色發(fā)展之路

滇西邊貧困縣分布雖然集中連片，但主要致貧因素還是存在差異。因海拔高度、地理位置不同，適宜發(fā)展的產(chǎn)業(yè)也不同。因此，必須按照因地制宜、分類指導(dǎo)的原則確定發(fā)展思路。由于地處“三江并流”世界自然遺產(chǎn)的核心區(qū)，退耕還林、天然林保護(hù)政策及生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是滇西最為重要的反貧困措施。因此，在珍惜生態(tài)建設(shè)成果基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，調(diào)動滇西邊境群眾開展生態(tài)保護(hù)的積極性，讓居住在保護(hù)區(qū)內(nèi)的滇西群眾通過生態(tài)補(bǔ)償切實(shí)受益。

(二)有效推進(jìn)政府與社會資源整合，強(qiáng)化資金的配置管理和使用

有效推進(jìn)政府、社會和媒體等資源整合，依托大扶貧格局推進(jìn)消貧解困，必須繼續(xù)完善資源大整合、社會大參與、群眾大發(fā)動、連片大開發(fā)的投入格局和扶持機(jī)制。一方面，各級政府要加大對滇西邊境等連特困地區(qū)的支持力度，同時(shí)引導(dǎo)金融資源、社會扶貧資源支持上述地區(qū)開展扶貧攻堅(jiān)。另一方面，要將連片特困地區(qū)交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，教育、衛(wèi)生、文化等社會事業(yè)發(fā)展明確為相關(guān)行業(yè)部門的責(zé)任，細(xì)化扶貧資金管理和使用，做到“資金先行、責(zé)任落實(shí)”。

(三)統(tǒng)籌兼顧堅(jiān)持生態(tài)化發(fā)展，培育優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)提升區(qū)域競爭力

新時(shí)期的扶貧開發(fā)必須統(tǒng)籌兼顧生態(tài)保護(hù)和民生發(fā)展，因地制宜的發(fā)展民族和地方手工業(yè)和特色生態(tài)旅游業(yè)。依托當(dāng)?shù)鬲?dú)特的文化、人文資源以及豐富的自然資源，發(fā)展以生態(tài)旅游業(yè)為重點(diǎn)的文化產(chǎn)業(yè)。大力挖掘地方傳統(tǒng)民族產(chǎn)品，鼓勵(lì)民族特色工業(yè)和地方手工業(yè)的發(fā)展，通過龍頭企業(yè)帶動當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就業(yè)。開發(fā)和培育“綠色、優(yōu)質(zhì)、安全、高產(chǎn)”的農(nóng)產(chǎn)品，形成一批規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化、設(shè)施化、品牌化、生態(tài)化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)，堅(jiān)持走“生態(tài)產(chǎn)業(yè)化，產(chǎn)業(yè)生態(tài)化”的發(fā)展道路。把核桃、油茶等經(jīng)濟(jì)林果和中藥材等經(jīng)濟(jì)作物的種植作為滇西山區(qū)群眾致富的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，挖掘林下資源開發(fā)、特色畜禽養(yǎng)殖項(xiàng)目的增收潛力。

五、結(jié)語

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“消除貧困，改善民生，逐步實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求”，“全面建成小康社會，最艱巨最繁重的任務(wù)在貧困地區(qū)”⑨。

在新常態(tài)下探索滇西邊境特困片區(qū)實(shí)現(xiàn)脫貧致富，建立農(nóng)村貧困行之有效的扶貧模式，既關(guān)乎云南省全面建成小康社會，也關(guān)乎全國全面建成小康社會。堅(jiān)持高位規(guī)劃、科學(xué)論證、部門協(xié)同是扶貧開發(fā)的首要前提；拓寬扶貧資金來源、提高資金使用效率、做到資金有效監(jiān)管是扶貧開發(fā)的重要保障；“扶持對象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)”則是扶貧工作落實(shí)的重要支撐；堅(jiān)持“外部輸血和內(nèi)部造血兼顧、重在造血”的扶貧開發(fā)模式則是扶貧脫困得以成功和持續(xù)的重要機(jī)制。獨(dú)龍江“整鄉(xiāng)推進(jìn)整族幫扶”的扶貧模式始終堅(jiān)持省委、省政府的正確領(lǐng)導(dǎo)，縱向高位強(qiáng)勢推進(jìn)，橫向部門協(xié)同配合，集中資金和力量打好深度貧困攻堅(jiān)戰(zhàn)，是新時(shí)期建設(shè)社會主義新農(nóng)村的生動典范，是人口較少民族實(shí)現(xiàn)跨越式可持續(xù)發(fā)展的嶄新模式，將為滇西貧困縣探索自身扶貧開發(fā)新路徑、新模式提供可推廣、可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)和樣本。

注釋：

① 2012年，國家扶貧辦按照“集中連片、突出重點(diǎn)、全國統(tǒng)籌、區(qū)劃完整”的原則，在全國共劃分了11個(gè)集中連片特殊困難地區(qū)，加上已明確實(shí)施特殊扶持政策的西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆三地州，共14個(gè)片區(qū)，作為新階段扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場。

②參見《國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣名單》

③《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011--2020年)》

④三江并流是指金沙江、瀾滄江和怒江這三條發(fā)源于青藏高原的大江在云南省境內(nèi)自北向南并行奔流170多公里，穿越擔(dān)當(dāng)力卡山、高黎貢山、怒山和云嶺等崇山峻嶺之間，形成世界上罕見的“江水并流而不交匯”的奇特自然地理景觀。

⑤2014年4月，獨(dú)龍江公路隧道貫通通車，獨(dú)龍江鄉(xiāng)半年大雪封山的歷史徹底結(jié)束。

⑥ 阿普薩薩，獨(dú)龍族歌手，江西衛(wèi)視2012《中國紅歌會》年度總決賽總冠軍，并于2013年央視蛇年春晚舞臺上演唱《山路十八彎》。

⑦2011年3月，時(shí)任中共云南省委副書記李紀(jì)恒在獨(dú)龍江調(diào)研時(shí)指出。

⑧2015年1月，習(xí)近平總書記在云南考察調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)。

⑨習(xí)近平總書記在首個(gè)“扶貧日”之際作出的重要批示，《人民日報(bào)》, 2014年10月18日 01 版。

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(責(zé)任編輯：白林)

[中圖分類號]F061.5

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1008-5955(2015)04-0046-04

[作者簡介]李紅文(1966—)，現(xiàn)任云南省怒江傈僳族自治州委常委、副州長。歷任中共貢山縣委書記、中共福貢縣委書記，2015年6月獲得全國優(yōu)秀縣委書記稱號；袁程煒(1983-)，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生，教育部第三批滇西掛職干部。

[收稿日期]2015-10-15