明　亮　王　蘋

(成都市社會(huì)科學(xué)院，四川成都　610016)

加快推進(jìn)成都民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)

明亮1王蘋2

(成都市社會(huì)科學(xué)院，四川成都610016)

[關(guān)鍵詞]治理；流動(dòng)人口；少數(shù)民族

[摘要]民族事物治理是國(guó)家治理的重要內(nèi)容。成都是我國(guó)少數(shù)民族人口聚集最多的特大城市之一，迫切需要通過(guò)推進(jìn)民族事物治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。針對(duì)當(dāng)前所存在的民族事物工作機(jī)制不健全，少數(shù)民族人口社會(huì)融入程度較低等問(wèn)題，應(yīng)建立和完善多元主體參與的現(xiàn)代民族事物治理機(jī)制，堅(jiān)持以法治思維處理涉及少數(shù)民族人口的矛盾糾紛，著力提高公共服務(wù)質(zhì)量水平，大力促進(jìn)少數(shù)民族人口社會(huì)融合。

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。鑒于成都市作為西部少數(shù)民族的重要聚居地，人口眾多，民族間交往頻繁，需要加快推進(jìn)民族事務(wù)治理體系的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化。

一、成都市少數(shù)民族人口狀況

作為緊鄰民族地區(qū)的西部特大中心城市，我市獨(dú)特的包容文化氛圍、便利的公共服務(wù)體系和宜人氣候，使其長(zhǎng)期以來(lái)成為西南乃至整個(gè)西部地區(qū)少數(shù)民族的主要遷居地。其少數(shù)民族人口具有以下特征：

1、少數(shù)民族人口規(guī)模大。包括回族、藏族、土家族、滿族、羌族和彝族等55個(gè)少數(shù)民族在內(nèi)的常住人口達(dá)12.69萬(wàn)，戶籍人口10.67人。這些少數(shù)民族同胞以“大雜居、小聚居”的居住形態(tài)分布于全市范圍內(nèi)。因民族習(xí)慣和來(lái)源地等方面的差異，少數(shù)民族流動(dòng)人口的聚集區(qū)域有所不同，如來(lái)自甘孜的藏族習(xí)慣聚居在武侯、高新和雙流；而來(lái)自阿壩的藏族習(xí)慣居住在金牛、郫縣和都江堰。

2、少數(shù)民族流動(dòng)人口數(shù)量眾多。根據(jù)成都市流動(dòng)人口綜合信息平臺(tái)2013年4月采集的數(shù)據(jù)顯示，少數(shù)民族流動(dòng)人口6.88萬(wàn)人，占全市流動(dòng)人口總數(shù)的1.48%。實(shí)際上，在成都務(wù)工、經(jīng)商、就學(xué)、就醫(yī)和旅游的少數(shù)民族人口群體具有頻繁的流動(dòng)性，隨季節(jié)變化而在民族地區(qū)和成都之間進(jìn)行鐘擺式流動(dòng)，年均少數(shù)民族流動(dòng)人次達(dá)400萬(wàn)。成都少數(shù)民族流動(dòng)人口主要以來(lái)自省內(nèi)甘孜、阿壩、涼山三州為主。近年來(lái)，伴隨著成都區(qū)域中心城市作用越來(lái)越明顯，來(lái)自西藏、青海、甘肅、新疆等地的少數(shù)民族人數(shù)也在逐年增多。少數(shù)民族流動(dòng)人口的聚集區(qū)域包括一圈層的武侯、金牛、和高新；二圈層的雙流、郫縣和溫江；三圈層的都江堰、崇州和大邑。

3、少數(shù)民族人口構(gòu)成復(fù)雜，從業(yè)分散。成都少數(shù)民族流動(dòng)人口身份比較復(fù)雜，包括離退休干部、商人、僧侶、演藝人員、學(xué)生和一般務(wù)工者等各類人群。不同民族、不同來(lái)源地決定了其就業(yè)模式各不相同，如藏族以展演民族歌舞、經(jīng)營(yíng)建材和民族商品為主，彝族集中在建筑行業(yè)務(wù)工，維吾爾族則以銷售干果和販賣瓜果居多。同一民族的相同從業(yè)者往往容易形成特殊利益集團(tuán)，集中在某類行業(yè)，并排斥其他經(jīng)營(yíng)者。

二、成都民族事務(wù)治理存在的問(wèn)題

伴隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，近年來(lái)在成都居住、工作和從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的少數(shù)民族人口逐漸增加。成都市民族事務(wù)治理面臨的各種因素更加復(fù)雜，城市民族工作任務(wù)越來(lái)越繁重，工作方式也面臨更大的挑戰(zhàn)，暴露出很多問(wèn)題。

1、民族事務(wù)工作機(jī)制不健全

從總體上來(lái)講，一是有的部門對(duì)于城市民族工作的重視程度還不夠，對(duì)城市民族工作的規(guī)律性、特殊性、復(fù)雜性等認(rèn)識(shí)不到位，存在將民族事務(wù)工作簡(jiǎn)單地等同于民宗部門工作的現(xiàn)象。二是民族工作組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制還不夠健全，工作網(wǎng)絡(luò)體系、聯(lián)席協(xié)調(diào)機(jī)制、信息共享機(jī)制尚不完善。三是民宗部門工作力量較薄弱，少數(shù)民族居住較多的社區(qū)干部，特別是懂少數(shù)民族語(yǔ)言的干部較少，既無(wú)法精準(zhǔn)把握少數(shù)民族流動(dòng)人口基本情況，又難以深入細(xì)致的開(kāi)展管理和服務(wù)工作，管理和服務(wù)工作缺位現(xiàn)象較為突出。四是民族事務(wù)工作還沒(méi)有走上制度化和法制化的軌道，民族工作事務(wù)處理隨意性大，“花錢買平安”的現(xiàn)象還比較突出。

2、涉及少數(shù)民族群眾的矛盾糾紛調(diào)解機(jī)制和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的機(jī)制還不健全

伴隨著我市少數(shù)民族人口的日益增加，與部分少數(shù)民族群眾有關(guān)的經(jīng)濟(jì)糾紛、醫(yī)患糾紛、購(gòu)車糾紛、合同糾紛和勞資糾紛等事件多發(fā)。由于相關(guān)的矛盾糾紛調(diào)解機(jī)制還不健全，導(dǎo)致部分糾紛不能得到及時(shí)有效的解決，致使矛盾累積成為影響城市民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定的突出問(wèn)題。極易引發(fā)突發(fā)事件，需要立即予以高度重視，不斷完善應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的機(jī)制。

3、部分少數(shù)民族群眾的社會(huì)融入程度還比較低

一是部分少數(shù)民族群眾對(duì)城市管理和城市生活的規(guī)則認(rèn)同度不高。由于文化背景和風(fēng)俗習(xí)慣等方面的差異，以及公民意識(shí)和法制觀念較為淡薄，部分少數(shù)民族人口還無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)代城市生活。表現(xiàn)為拒交物管費(fèi)和停車費(fèi)，占道經(jīng)營(yíng)等問(wèn)題。與現(xiàn)代城市生活秩序和城市管理原則矛盾較大。二是個(gè)別少數(shù)民族人口的越軌行為比較突出。部分少數(shù)民族人員違法犯罪問(wèn)題成為我市治安管理的難點(diǎn)。三是成都市民對(duì)少數(shù)民族的社會(huì)排斥現(xiàn)象較為明顯。極少數(shù)少數(shù)民族人口對(duì)現(xiàn)代城市生活秩序的破壞引起了部分成都市民的排斥，特別是對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)人口的社會(huì)排斥較為明顯。如“拒住”、“拒載”和就業(yè)歧視等，對(duì)少數(shù)民族人口在城市工作和生活造成了不利影響。

4、少數(shù)民族群眾多元化的公共服務(wù)需求難以得到有效滿足

伴隨著少數(shù)民族人口的聚集和族群規(guī)模的擴(kuò)張，少數(shù)民族人口群體的公共服務(wù)問(wèn)題日益顯著。不同民族、不同身份背景和從事不同行業(yè)少數(shù)民族群眾的公共服務(wù)需求具有較大差異性，而當(dāng)前我市的公共服務(wù)供給體系還難以滿足少數(shù)民族人口(特別是少數(shù)民族流動(dòng)人口)的多元化公共服務(wù)需求。

三、加強(qiáng)民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的對(duì)策建議

民族事務(wù)治理的基本價(jià)值取向是維護(hù)國(guó)家整體利益，促進(jìn)和諧民族關(guān)系構(gòu)建。各部門應(yīng)站在國(guó)家利益、全局利益的角度看待民族政策。民族事務(wù)治理理念要求治理主體多元化，民宗部門是民族事務(wù)的主管部門，但不是民族事務(wù)治理的唯一主體。從治理體系和治理能力現(xiàn)代化的角度來(lái)講，只有民族事務(wù)治理主體多元化、職責(zé)明晰化，才能提高民族事務(wù)治理的系統(tǒng)性、協(xié)同性和科學(xué)性，這將是今后我市建立和完善民族事務(wù)治理體制機(jī)制的重要路徑和方向。

1、完善民族事務(wù)治理體制機(jī)制

當(dāng)前我市民族事務(wù)工作的難點(diǎn)在于民族事務(wù)治理主體單一，一些涉及專門領(lǐng)域的問(wèn)題民族工作部門無(wú)法管理，而業(yè)務(wù)主管部門又存在不愿或不敢管理的現(xiàn)象。鑒于此，應(yīng)進(jìn)一步明確相關(guān)職能和管理部門在民族事務(wù)治理中的職責(zé)，形成齊抓共管的工作格局和多元主體參與的城市民族事務(wù)治理體制機(jī)制。一是要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)，建立由市委、市政府分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，統(tǒng)戰(zhàn)、民宗、公安、城管、教育、民政和稅務(wù)等多部門參與的民族工作綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。二是要加強(qiáng)職能部門之間的協(xié)作，在成都市民宗工作領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組的領(lǐng)導(dǎo)下，形成以民族工作部門為主體，以公安、城管、工商、民政等職能部門為輔的橫向協(xié)調(diào)機(jī)制。三是要充分發(fā)揮“一市三州” (成都市、甘孜州、阿壩州、涼山州)聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，“一局三辦”(成都市民宗局和甘孜、阿壩、涼山州駐蓉辦事處)聯(lián)席會(huì)議制度等平臺(tái)的積極作用，加強(qiáng)流出地與流入地的協(xié)同管理，提高少數(shù)民族流動(dòng)人口的服務(wù)管理水平。四是要加強(qiáng)民族工作隊(duì)伍建設(shè)，特別是要充實(shí)少數(shù)民族人口聚集地區(qū)民宗部門的工作力量。

2、建立和完善矛盾糾紛協(xié)調(diào)和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的機(jī)制

“法律面前人人平等”是處理涉及少數(shù)民族矛盾糾紛時(shí)應(yīng)遵循的第一準(zhǔn)則，任何人違反了法律法規(guī)都應(yīng)該受到相應(yīng)的懲罰，而不能因其民族差異而有所改變。同時(shí)要尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰，滿足其合理合法訴求。堅(jiān)持依法辦事和人性化執(zhí)法相結(jié)合，絕不能以“花錢買平安”的方式來(lái)處理涉及少數(shù)民族的矛盾糾紛；要加強(qiáng)民族事務(wù)工作方式和方法創(chuàng)新，吸引那些具有語(yǔ)言優(yōu)勢(shì)、熟悉民族事務(wù)工作和具有相關(guān)專業(yè)知識(shí)背景的少數(shù)民族干部(包括離退休干部)、社會(huì)公益人士和專家學(xué)者在內(nèi)的利益相關(guān)群體，搭建包括多元主體參與的矛盾糾紛調(diào)解機(jī)制。

3、促進(jìn)少數(shù)民族群眾的社會(huì)融合

一是要加強(qiáng)制度建設(shè)，推進(jìn)民族事務(wù)治理的制度化。應(yīng)廣泛征求各族群眾意見(jiàn)和建議，制定和出臺(tái)具有高度社會(huì)認(rèn)同度的“民族事務(wù)工作辦法”，明確處理民族事務(wù)的程序和原則。加強(qiáng)法律援助制度建設(shè)，保護(hù)其合法權(quán)益。建立和完善少數(shù)民族人口社會(huì)救助制度，為少數(shù)民族提供心理咨詢、社會(huì)救濟(jì)、社區(qū)矯正等專業(yè)救助。二是要加強(qiáng)民族理論政策、法律法規(guī)、基本常識(shí)和民族團(tuán)結(jié)的宣傳教育，提高成都市民對(duì)少數(shù)民族文化的認(rèn)知度，增強(qiáng)少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣的社會(huì)知曉度，營(yíng)造民族團(tuán)結(jié)的良好社會(huì)氛圍，降低乃至消除對(duì)少數(shù)民族的社會(huì)排斥現(xiàn)象。三是要深入推進(jìn)民族事務(wù)治理社會(huì)化，充分發(fā)揮社會(huì)組織在民族事務(wù)治理中的積極作用。積極引導(dǎo)社會(huì)力量參與少數(shù)民族的服務(wù)工作，實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)治理從政府一元單向治理向政府、社會(huì)、民眾多元交互共治的轉(zhuǎn)變，為少數(shù)民族早日融入現(xiàn)代城市社會(huì)提供必要的社會(huì)支持。

4、完善少數(shù)民族流動(dòng)人口社會(huì)融合機(jī)制

促進(jìn)少數(shù)民族流動(dòng)人口的社會(huì)融合離不開(kāi)公平的制度保障和良好的社會(huì)環(huán)境，這就要求我們從營(yíng)造公平的制度環(huán)境和提升政府公共服務(wù)供給質(zhì)量和水平兩個(gè)方面著手解決少數(shù)民族流動(dòng)人口問(wèn)題的社會(huì)融合問(wèn)題。

一是要加大針對(duì)少數(shù)民族的服務(wù)工作力度。建立包括勞動(dòng)就業(yè)、職業(yè)培訓(xùn)、子女教育、權(quán)益保護(hù)、法律援助、文化交流和文化習(xí)俗等方面的引導(dǎo)和服務(wù)機(jī)制，滿足少數(shù)民族群眾的多元化公共服務(wù)需求。充分發(fā)揮社區(qū)服務(wù)功能，在少數(shù)民族相對(duì)集中居住區(qū)提供有針對(duì)性的服務(wù)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間力量在社區(qū)層面建立社會(huì)工作服務(wù)站，與社區(qū)合作或者獨(dú)立開(kāi)展少數(shù)民族服務(wù)工作。

二是要建立和完善少數(shù)民族流動(dòng)人口信息登記和采集系統(tǒng)，及時(shí)搜集少數(shù)民族流動(dòng)人口多元化的公共服務(wù)需求。破除戶籍制度障礙，逐步放開(kāi)政策限制，賦予少數(shù)民族流動(dòng)人口平等享受基本公共服務(wù)的權(quán)利。重視少數(shù)民族流動(dòng)人口群體在隨遷子女教育、勞動(dòng)技能培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)、醫(yī)療和社保等方面的權(quán)益保障問(wèn)題，確保少數(shù)民族流動(dòng)人口能夠均等地享受關(guān)系到人的生存發(fā)展的基本公共服務(wù)。

三是要保障少數(shù)民族流動(dòng)人口的基本政治權(quán)利。選舉權(quán)和被選舉權(quán)等是憲法賦予公民的基本政治權(quán)利，要建立以社區(qū)為載體的少數(shù)民族流動(dòng)人口公共參與機(jī)制，賦予常住少數(shù)民族人口選舉權(quán)和被選舉權(quán)，實(shí)現(xiàn)參加國(guó)家管理和參政議政的權(quán)利，允許外來(lái)常住少數(shù)民族人口參與競(jìng)選社區(qū)工作人員，實(shí)際參與城市社會(huì)管理服務(wù)。

(責(zé)任編輯：周建瑜)

[中圖分類號(hào)]D922

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1008-5955(2015)03-0073-03

[作者簡(jiǎn)介]明亮，男，成都市社會(huì)科學(xué)院社會(huì)與法制研究所副研究員、博士；王蘋，女，成都市社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)、研究員。

[收稿日期]2015-08-05