任容慶

(南開大學(xué) 法學(xué)院，天津 300071)

產(chǎn)權(quán)型保障房退出機(jī)制論
——基于“有限產(chǎn)權(quán)”向“共有產(chǎn)權(quán)”理論變遷的分析

任容慶

(南開大學(xué) 法學(xué)院，天津 300071)

我國現(xiàn)行調(diào)整保障房領(lǐng)域的法律僅關(guān)注產(chǎn)權(quán)型保障房的分配，而忽視其退出機(jī)制，此種立法現(xiàn)狀導(dǎo)致的“結(jié)構(gòu)性缺失”是制約產(chǎn)權(quán)型保障房制度順利實施的癥結(jié)所在。鑒此，構(gòu)建公平、合理的退出機(jī)制是使產(chǎn)權(quán)型保障房回歸“公共產(chǎn)品”的價值屬性之保障。通過分析有限產(chǎn)權(quán)理論和共有產(chǎn)權(quán)理論下不同的退出模式，可以看出共有產(chǎn)權(quán)理論對于解決當(dāng)前產(chǎn)權(quán)型保障房退出機(jī)制中存在的問題，具有理論上的正當(dāng)性和實踐中的可操作性，應(yīng)予以肯定并逐步完善。

產(chǎn)權(quán)型保障房；退出；有限產(chǎn)權(quán)；共有產(chǎn)權(quán)

經(jīng)過十幾年的發(fā)展，我國的保障房建設(shè)在解決中低收入家庭住房需求及實現(xiàn)民生保障方面均發(fā)揮了舉足輕重的作用；但同時，隨著保障房制度的深入實施，準(zhǔn)入、退出方面的副作用也逐漸顯現(xiàn)。近年來，一些不符合保障標(biāo)準(zhǔn)之人“混入”保障對象，并試圖利用保障房非法牟利的現(xiàn)象越來越多，致使公眾愈發(fā)質(zhì)疑保障房制度的正當(dāng)性。為防止“公共資源”的繼續(xù)流失，一些地方政府開始嘗試修正現(xiàn)行保障房的權(quán)屬結(jié)構(gòu)，“共有產(chǎn)權(quán)”保障房類型應(yīng)運而生。經(jīng)過幾年的實踐，“共有產(chǎn)權(quán)”保障房在遏制保障房投機(jī)誘因等方面取得了初步成效。日前，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部提出，應(yīng)繼續(xù)深化住房保障制度改革，著力推進(jìn)廉租房和公共租賃住房的并軌運行和有序開展共有產(chǎn)權(quán)保障房的初步探索，并逐步建立“符合國情的保障性住房供應(yīng)體系”。這一舉措使得“共有產(chǎn)權(quán)”保障房再次進(jìn)入全國公眾的視野，并成為理論界討論的熱點。與現(xiàn)行的“有限產(chǎn)權(quán)”保障房相比，“共有產(chǎn)權(quán)”保障房的權(quán)利模式更趨合理，退出機(jī)制的設(shè)計亦更加科學(xué)；同時，可切實消除購房者利用保障房牟利和尋租的空間，并真正實現(xiàn)保障房的公平、合理配置。

一、產(chǎn)權(quán)型保障房退出機(jī)制的概念解析與理論變遷

產(chǎn)權(quán)型保障房是指居住人對房屋享有所有權(quán)的保障房，包括經(jīng)濟(jì)適用房(以下簡稱“經(jīng)適房”)和限價房。與建造經(jīng)適房的建設(shè)用地以劃撥方式取得不同，限價房的建設(shè)用地采用直接定價招標(biāo)方式出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)，正是這種外在的“商品房”形式，產(chǎn)生了限價房的權(quán)屬界定不能與經(jīng)適房趨同，以及限價房是否屬于保障房的爭論。本文認(rèn)為，限價房作為房屋的一種類型，與經(jīng)適房一樣也帶有很大的政策性，在限房價、競地價的基礎(chǔ)上，實際是政府和開發(fā)商各自讓出一部分利益，因此，不能否認(rèn)政府對限價房的投資份額。正是基于這一共同點，在研究產(chǎn)權(quán)型保障房退出機(jī)制時，應(yīng)將經(jīng)適房和限價房一并統(tǒng)籌考慮。

(一)退出的界定及退出方式的梳理

產(chǎn)權(quán)型保障房有進(jìn)有出，才能促進(jìn)保障房的有效配置，使有限的住房資源更好地滿足中低收入人群的住房需求，并減少政府財政負(fù)擔(dān)。其中，“進(jìn)”涉及產(chǎn)權(quán)型保障房的分配與交易；“出”意即產(chǎn)權(quán)型保障房的退出。退出是指依據(jù)法律規(guī)定的條件和程序，購房者自愿或被迫退出所居住的產(chǎn)權(quán)型保障房。

產(chǎn)權(quán)型保障房的退出，根據(jù)權(quán)利主體的主觀意愿和客觀現(xiàn)狀的不同，可區(qū)分為主動退出與強(qiáng)制退出。主動退出，屬于交易行為之一種。交易包含兩種情形：一是“買”，即購房者依法將產(chǎn)權(quán)型保障房的有限產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化為完全產(chǎn)權(quán)，該房屋由保障房演化為商品房；二是“賣”，即購房者將其產(chǎn)權(quán)型保障房出售給他人。①參見《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》第三十條關(guān)于經(jīng)適房上市交易時轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。強(qiáng)制退出，是指當(dāng)出現(xiàn)某些法定事由時，相關(guān)部門強(qiáng)制購房者退出產(chǎn)權(quán)型保障房的方式。可見，產(chǎn)權(quán)型保障房的退出既有保障房有限產(chǎn)權(quán)人依法律行為取得保障房的完全產(chǎn)權(quán)或者自愿消滅其有限產(chǎn)權(quán)，還有因保障對象不符合法定條件喪失其保障房有限產(chǎn)權(quán)。

在當(dāng)前保障房立法中，“重分配、輕流轉(zhuǎn)”的傾向十分明顯，即重點關(guān)注產(chǎn)權(quán)型保障房的準(zhǔn)入、分配制度，而忽視其退出、交易機(jī)制，此立法思想的“結(jié)構(gòu)性缺失”是制約產(chǎn)權(quán)型保障房制度順利實施的癥結(jié)所在。與強(qiáng)制退出所體現(xiàn)的國家公權(quán)力的主導(dǎo)不同，主動退出涉及的交易問題則以民事私權(quán)的自治為內(nèi)核，因此，權(quán)利屬性的界定和權(quán)利結(jié)構(gòu)的設(shè)定與退出機(jī)制的運行密不可分，本文對產(chǎn)權(quán)型保障房退出機(jī)制的考察，亦是圍繞主動退出情形下，通過分析其權(quán)利屬性的界定和對比其權(quán)利結(jié)構(gòu)的優(yōu)劣來展開。

(二)退出機(jī)制的理論變遷：從“有限產(chǎn)權(quán)”到“共有產(chǎn)權(quán)”

現(xiàn)有立法把產(chǎn)權(quán)型保障房界定為“有限產(chǎn)權(quán)”。②參見《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》第三十條規(guī)定，“經(jīng)濟(jì)適用住房購房人擁有有限產(chǎn)權(quán)”、《寧波市限價房管理辦法(試行)》第二十條規(guī)定，“限價房購房人擁有有限產(chǎn)權(quán)”。有限產(chǎn)權(quán)是指購房者對其所購住房享有占有、使用、部分收益和有限處分之權(quán)。[1]其法律性質(zhì)是在收益和處分方面受到限制的單獨所有權(quán)。[2]其“有限”性具體表現(xiàn)在：(1)權(quán)利主體有限，即只有中低收入家庭才享有購買資格；(2)處分權(quán)的限制，即只有經(jīng)過一定年限后才可上市交易；(3)收益權(quán)的限制，即在購房者未獲得完全產(chǎn)權(quán)前，不得將經(jīng)適房和限價房用于經(jīng)營活動；(4)取得對價的限制，即必須向政府繳納一定的土地收益價款后方可轉(zhuǎn)讓。當(dāng)前，“有限產(chǎn)權(quán)”理論模式下的產(chǎn)權(quán)型保障房退出機(jī)制存在以下弊端：其一，未限制交易對象，即購房者購買保障房滿一定年限后可以轉(zhuǎn)讓給非中低收入群體，從而使產(chǎn)權(quán)型保障房轉(zhuǎn)化為普通商品房進(jìn)入市場流通，這有悖于保障房的住房保障功能；其二，各地方政府在利潤分配的計算標(biāo)準(zhǔn)和比例設(shè)定方面存在巨大差異，且總體來看向政府交納的部分遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于購房者獲得的收益，這為購房者欲通過保障房上市交易獲利預(yù)留了巨大空間；其三，政府回購的規(guī)定幾乎成為擺設(shè)，很難發(fā)揮其應(yīng)有的阻斷惡意牟利的預(yù)期效應(yīng)。

基于有限產(chǎn)權(quán)理論的缺陷，立足于物權(quán)法的共有制度，運用共有產(chǎn)權(quán)理論解析產(chǎn)權(quán)型保障房權(quán)利構(gòu)造的思路應(yīng)運而生。共有權(quán)是指兩個或兩個以上的民事主體對同一財產(chǎn)共同享有所有權(quán)。[3]11《物權(quán)法》第九十三條確認(rèn)了按份共有與共同共有兩種形態(tài)。按份共有是數(shù)人按其應(yīng)有部分，對于一物共同享有所有權(quán)。[4]324其基本法律構(gòu)造為各個共有人對共有物按份額享有不同的權(quán)利，各個共有人對共有財產(chǎn)享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)是依據(jù)其不同的份額確定的，但按份共有并不是分別所有。[5]327共有產(chǎn)權(quán)保障房的基本思路是用物權(quán)權(quán)利結(jié)構(gòu)來重塑產(chǎn)權(quán)型保障房的權(quán)利構(gòu)成，以清晰界定其物權(quán)屬性。其基本內(nèi)容是：政府將用于保障房建設(shè)的財政性支出(主要是減免的土地出讓金和稅費)轉(zhuǎn)化為投資，并與購房者按投資比例擁有房屋產(chǎn)權(quán)和相應(yīng)權(quán)利。其操作模式是：由政府和購房者按出資比例共同擁有產(chǎn)權(quán)型保障房產(chǎn)權(quán)，并按規(guī)定共同領(lǐng)取《房屋共有權(quán)證》，標(biāo)明房屋所有人為政府和購房者以及二者所享有的產(chǎn)權(quán)比例，其中政府擁有的產(chǎn)權(quán)部分可以授權(quán)住房保障機(jī)構(gòu)予以行使。[6]

在共有產(chǎn)權(quán)理論下，政府與購房者的關(guān)系是按份共有人，產(chǎn)權(quán)型保障房作為出賣物，在先前的共有關(guān)系中是作為政府與購房者之間的共有物存在的，這樣，政府的優(yōu)先回購權(quán)就具備了權(quán)利來源，即共有權(quán)關(guān)系。據(jù)此，退出機(jī)制可設(shè)計為兩方面：第一，政府退出，即政府按市場價格轉(zhuǎn)讓政府持有的部分產(chǎn)權(quán)，收回當(dāng)初用于補(bǔ)貼的財政投資，并獲得相應(yīng)比例的投資增值收益；第二，購房者退出，政府按市場價格收購其所擁有的部分產(chǎn)權(quán)。在第二種情形下，政府享有優(yōu)先回購權(quán)的同時，依法保留收益權(quán)，目的是在產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上確保產(chǎn)權(quán)型保障房的社會保障屬性。

二、“有限產(chǎn)權(quán)”理論下產(chǎn)權(quán)型保障房退出機(jī)制的法律檢視

從保障房社會保障性的本質(zhì)出發(fā)，有限產(chǎn)權(quán)理論是圍繞限制購房者的收益權(quán)和處分權(quán)來設(shè)計退出機(jī)制的，即通過在權(quán)屬流轉(zhuǎn)方面設(shè)計相應(yīng)條件來限制其處分權(quán)能，進(jìn)而限制購房者所享有的所有權(quán)，最終達(dá)到避免購房者利用保障房牟取暴利的目的。盡管這樣的制度設(shè)計很好地解釋了當(dāng)前產(chǎn)權(quán)型保障房的產(chǎn)權(quán)制度，其所有權(quán)配置的結(jié)構(gòu)也很具說服力，但在產(chǎn)權(quán)型保障房退出過程中，實際操作的結(jié)果卻差強(qiáng)人意，難以實現(xiàn)制度設(shè)計的初衷。下面從產(chǎn)權(quán)型保障房現(xiàn)有的兩種退出模式進(jìn)行分析：

(一)外部循環(huán)——上市流通模式的法律檢視

現(xiàn)行法律規(guī)定產(chǎn)權(quán)型保障房經(jīng)過一定年限后，均可以轉(zhuǎn)化為普通商品房進(jìn)入市場流通。其中，《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》(以下簡稱《經(jīng)適房管理辦法》)第三十條第三款規(guī)定：購買經(jīng)適房滿5年，購房者上市轉(zhuǎn)讓經(jīng)適房的，應(yīng)按照屆時同地段普通商品房與經(jīng)適房差價的一定比例向政府交納土地收益等相關(guān)價款，具體交納比例由市、縣人民政府確定，政府可優(yōu)先回購；購房者也可以按照政府所定的標(biāo)準(zhǔn)向政府交納土地收益等相關(guān)價款后，取得完全產(chǎn)權(quán)。此外，各地方政府出臺的規(guī)范經(jīng)適房的地方性法規(guī)，也均對經(jīng)適房的退出做出類似規(guī)定。

在限價房領(lǐng)域，盡管國家層面的法律未作規(guī)定，但一些地方性法規(guī)均規(guī)定：限價房3年或5年內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓或出租，因各種原因確需轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)向所在市國土房管局申請回購或安排符合限價房購買資格者購買；3年或5年后轉(zhuǎn)讓或出租的，向當(dāng)?shù)卣a(bǔ)交土地收益價款。例如，《寧波市限價房管理辦法》第二十條規(guī)定，3年內(nèi)購房者因工作調(diào)離、因病致貧等特殊原因確需轉(zhuǎn)讓限價房的，需經(jīng)當(dāng)?shù)刈》勘Ｕ蠙C(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，并按《寧波市市區(qū)經(jīng)濟(jì)適用住房上市交易繳納土地收益等價款辦法》的有關(guān)規(guī)定繳納土地收益等價款?！侗本┦邢迌r商品住房管理辦法(試行)》第二十六條，《廣州市限價商品住宅銷售管理辦法(試行)》第十五、十六條，《天津市限價商品住房管理暫行辦法》第十五條，均規(guī)定了購房者在取得房屋權(quán)屬證書5年后才允許轉(zhuǎn)讓所購限價房。

這種源自住房分配制度改革的“有限產(chǎn)權(quán)”理論，無法解決產(chǎn)權(quán)型保障房退出時的諸多弊端：第一，直接上市出售的退出方式，使得國家為解決中低收入群體購房困難所作的間接投入，在產(chǎn)權(quán)型保障房上市交易時，卻作為房價的一部分變現(xiàn)給了原購房者，這必然激發(fā)更多人為牟利而造假，惡意搶占原本屬于中低收入群體的“公共資源”，使產(chǎn)權(quán)型保障房的社會保障功能喪失殆盡；第二，通過對退出制度的設(shè)計，本可以實現(xiàn)對轉(zhuǎn)讓對象的限制，即只能面向中低收入群體，但因產(chǎn)權(quán)型保障房轉(zhuǎn)讓時，其轉(zhuǎn)讓價格已是市場價格，對于中低收入群體來說已經(jīng)無任何保障意義；第三，為滿足新的中低收入群體對住房的需求，在保障房建設(shè)資金“吃緊”的情況下，國家不得不再次進(jìn)行大量間接投入。這樣的反復(fù)投入必然增加各地方政府建設(shè)保障房的壓力，導(dǎo)致其財政狀況嚴(yán)重惡化，進(jìn)而可能引起產(chǎn)權(quán)型保障房制度的解體。鑒此，運用有限產(chǎn)權(quán)理論來設(shè)計產(chǎn)權(quán)型保障房的退出模式，對實現(xiàn)住房保障的目標(biāo)并無益處。

(二)內(nèi)部循環(huán)——政府回購模式的法律檢視

現(xiàn)行法律規(guī)定的產(chǎn)權(quán)型保障房的退出方式中，除了上市交易的外部循環(huán)模式外，還有通過政府回購的方式來實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)型保障房的內(nèi)部循環(huán)。其中，《經(jīng)適房管理辦法》第三十條第二、三款即規(guī)定了政府回購的兩種情形：第一，購買經(jīng)適房不滿5年，購房者因特殊原因確需轉(zhuǎn)讓的，由政府按照原價格并考慮折舊和物價水平等因素進(jìn)行回購；第二，購買經(jīng)適房已滿5年，購房者上市轉(zhuǎn)讓經(jīng)適房的，政府可優(yōu)先回購。兩者的區(qū)別在于：購房不滿5年轉(zhuǎn)讓的，政府必須回購；購房已滿5年轉(zhuǎn)讓的，政府可以選擇回購。但在限價房領(lǐng)域，從各地方法規(guī)來看均未涉及限價房一定年期屆滿后上市交易時政府回購行為的規(guī)定。

有限產(chǎn)權(quán)理論下，政府回購的退出模式似乎實現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)型保障房的內(nèi)部循環(huán)，但卻存在以下弊端：

第一，政府回購行為缺乏足夠的理論支撐。產(chǎn)權(quán)型保障房上市交易時，政府享有的優(yōu)先回購權(quán)類似于民法中的優(yōu)先購買權(quán)，但優(yōu)先購買權(quán)要求權(quán)利主體與出賣人之間先前業(yè)已存在一定的法律關(guān)系，且購買的標(biāo)的在先前的基礎(chǔ)法律關(guān)系中與優(yōu)先購買權(quán)人具有特殊關(guān)系。[7]32而在“有限產(chǎn)權(quán)”下，政府與經(jīng)適房和限價房的出賣人并未形成先前法律關(guān)系，這使得政府優(yōu)先回購權(quán)缺少源權(quán)利的支撐，必然影響其權(quán)利行使的合法性與正當(dāng)性。此外，將產(chǎn)權(quán)型保障房界定為“有限產(chǎn)權(quán)”的法律文件為部門規(guī)章，其法律位階較低?！坝邢蕻a(chǎn)權(quán)”作為所有權(quán)的一種類型，并不符合物權(quán)法定的基本原則，依據(jù)《物權(quán)法》第五條的規(guī)定，部門規(guī)章無權(quán)創(chuàng)設(shè)新型物權(quán)，這使得“有限產(chǎn)權(quán)”無法納入現(xiàn)有物權(quán)權(quán)利體系，必然影響其權(quán)利行使的效果和權(quán)利保障的力度。

第二，法律規(guī)定模糊使實際操作效果甚微?，F(xiàn)行法律規(guī)定，購買經(jīng)適房滿5年轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)向政府交納土地收益等相關(guān)價款，政府可優(yōu)先回購；購房者也可以向政府交納土地收益等相關(guān)價款后，取得完全產(chǎn)權(quán)。那么，政府回購與購房者取得完全產(chǎn)權(quán)之間是先后關(guān)系還是并列關(guān)系？從條款的字面來理解，回購權(quán)前冠以“優(yōu)先”二字，似乎表明只有當(dāng)政府放棄回購權(quán)時，權(quán)利人才能取得完全產(chǎn)權(quán)。然而，該條款后句中的“也可以”字樣，又不免讓人模糊，購房者是否享有選擇權(quán)：擬或申請政府回購？擬或自己取得完全產(chǎn)權(quán)？ 而在實際操作中，由于經(jīng)適房回購中政府職能的缺位和監(jiān)管的不力，導(dǎo)致很多地區(qū)經(jīng)適房的轉(zhuǎn)讓都繞過了政府回購，直接在交納土地收益后作為商品房向市場出售。

三、“共有產(chǎn)權(quán)”理論下產(chǎn)權(quán)型保障房退出機(jī)制的法律分析與完善建議

在有限產(chǎn)權(quán)理論下，產(chǎn)權(quán)型保障房的退出機(jī)制是在購房者退出時,把政府給予的優(yōu)惠返還給政府,但是在當(dāng)前的高房價下，保障房的轉(zhuǎn)讓收益往往遠(yuǎn)高于政府的優(yōu)惠，加之政府優(yōu)先回購制度幾乎成為擺設(shè)，難免使不少購房者鉆了產(chǎn)權(quán)型保障房的法律漏洞。而共有產(chǎn)權(quán)理論則以回歸產(chǎn)權(quán)型保障房權(quán)利屬性及實現(xiàn)其價值目標(biāo)為歸宿，通過科學(xué)的制度設(shè)計，既節(jié)制了購房者申請保障房時的投機(jī)心理，使產(chǎn)權(quán)型保障房得以分配給真正需要保障的對象；又滿足了購房者與政府共同出資、共同發(fā)展的需求。

(一)內(nèi)外循環(huán)——對淮安退出模式的分析

淮安是全國范圍內(nèi)率先探索共有產(chǎn)權(quán)的地區(qū)，2007年淮安市政府下發(fā)《淮安市市區(qū)保障性住房建設(shè)供應(yīng)管理辦法》(以下簡稱《淮安市管理辦法》)，其中，第三條第二款規(guī)定，共有產(chǎn)權(quán)保障房按不同的產(chǎn)權(quán)比例，由購房者和政府共同擁有房屋產(chǎn)權(quán)。根據(jù)《江蘇省共有產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)適用住房實行辦法》規(guī)定，共有產(chǎn)權(quán)經(jīng)適房確定兩種產(chǎn)權(quán)比例：第一，個人擁有70%的產(chǎn)權(quán)，政府擁有30%的產(chǎn)權(quán)；第二，個人和政府各自擁有50%的產(chǎn)權(quán)。經(jīng)過三年多的經(jīng)適房共有產(chǎn)權(quán)探索后，2010年11月1日，淮安市政府又出臺了《淮安市共有產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法(試行)》(以下簡稱《淮安市經(jīng)適房管理辦法(試行)》)，其中，第七條第二款規(guī)定，淮安市共有產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)權(quán)基本比例執(zhí)行7:3，即個人占70%產(chǎn)權(quán)，政府占30%產(chǎn)權(quán)。

2007年《淮安市管理辦法》第二十七條規(guī)定了退出機(jī)制的三種情形：第一，購房者可以申請購買政府產(chǎn)權(quán)部分，從而形成全部產(chǎn)權(quán)。具體操作方式是，自房屋交付之日起5年內(nèi)購買政府產(chǎn)權(quán)部分的，按原供應(yīng)價格結(jié)算；5年后購買政府產(chǎn)權(quán)部分的，按屆時市場評估價格結(jié)算。第二，購房者可以向市場出售共有產(chǎn)權(quán)房，按比例與政府分成收益。具體操作方式是，個人擁有70%產(chǎn)權(quán)的，交易評估價格的30%部分歸政府所有；個人擁有50%產(chǎn)權(quán)的，交易評估價格的50%部分歸政府所有。此時，同等條件下政府享有優(yōu)先購買權(quán)。第三，購房者的家庭收入高于政府規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)時，只需向政府交納屬于政府產(chǎn)權(quán)部分的市場租金，而無需退回共有產(chǎn)權(quán)房。2010年《淮安市經(jīng)適房管理辦法(試行)》第二十二條補(bǔ)充了兩種退出情形：第一，賦予購房者分期購買共有產(chǎn)權(quán)部分住房的權(quán)利。具體操作是：5年內(nèi)購買的，可享受原共有產(chǎn)權(quán)房的價格；5年后至8年內(nèi)購買的，按原供應(yīng)價格加第6年起的銀行同期貸款利息購買；8年后購買的，按屆時市場評估價格購買。第二，購房未滿5年上市交易的，需經(jīng)購房者戶口所在街道辦事處和區(qū)住房保障部門出具證明并由市住房保障主管部門批準(zhǔn)后方可上市交易。

淮安模式下退出機(jī)制的優(yōu)越性體現(xiàn)在以下兩方面：

第一，重塑了產(chǎn)權(quán)型保障房的物權(quán)屬性。物權(quán)歸屬秩序的明確是產(chǎn)權(quán)型保障房進(jìn)行交易的前提，現(xiàn)有立法把經(jīng)適房和限價房界定為“有限產(chǎn)權(quán)”，這里的“有限”主要針對購房者處分權(quán)能的限制。但是，“產(chǎn)權(quán)”是一個內(nèi)涵不確定的概念，就法學(xué)角度而言，產(chǎn)權(quán)是多種權(quán)利的組合，包括物權(quán)、債權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等，而其中以所有權(quán)為核心和基礎(chǔ)。[8]57因此，經(jīng)適房權(quán)屬的重塑應(yīng)該回歸物權(quán)法領(lǐng)域，并在《物權(quán)法》中尋找其位置。從實際操作來看，經(jīng)適房是處于“政府與個人共有產(chǎn)權(quán)”的狀態(tài)，是政府將土地出讓金以及其他減免的行政稅費轉(zhuǎn)化為對經(jīng)適房的投資，并按其投資額與購房者共同享有保障房產(chǎn)權(quán)。[9]因此，可以借鑒所有權(quán)中的共有理論，從按份共有的角度規(guī)范經(jīng)適房法律關(guān)系?；窗苍诮?jīng)適房的產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計上，通過購買經(jīng)適房時即確定政府與購房者各自的產(chǎn)權(quán)份額，實現(xiàn)了政府與購房者對經(jīng)適房的共有產(chǎn)權(quán)，理順了經(jīng)適房法律關(guān)系，不僅實現(xiàn)了購房者與政府的利益雙贏，也取得了遏制投機(jī)、壓縮獲利空間的良好社會效益。

第二，實現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)型保障房的內(nèi)外循環(huán)?；窗材Ｊ较聻橘彿空叩耐顺鲈O(shè)定了多種選擇：主動退出情形下，既可以申請購買政府產(chǎn)權(quán)部分，也可以向市場出售共有產(chǎn)權(quán)房。首先，傳統(tǒng)產(chǎn)權(quán)型保障房雖為“有限產(chǎn)權(quán)”，卻未明晰產(chǎn)權(quán)比例致使購房者所占的產(chǎn)權(quán)份額模糊，因此，盡管法律規(guī)定購房者退出時需要補(bǔ)繳土地收益等價款，但因各地對收取土地收益價款的規(guī)定較為混亂，且操作流程繁瑣復(fù)雜，使得政府很難收回之前給予購房者的優(yōu)惠?；窗彩型菩械馁彿空咄顺鰰r按產(chǎn)權(quán)份額購買，或者向市場出售后按產(chǎn)權(quán)份額分成的做法，防止了此前外部循環(huán)時國有資產(chǎn)的流失；其次，賦予政府同等條件下的優(yōu)先回購權(quán)，符合傳統(tǒng)民法中按份共有人優(yōu)先購買權(quán)理論，政府依其產(chǎn)權(quán)份額回購產(chǎn)權(quán)型保障房后，繼續(xù)用于安置其他低收入者，實現(xiàn)了共有產(chǎn)權(quán)保障房的內(nèi)部循環(huán)；再次，允許購房者分期付款購買政府產(chǎn)權(quán)的創(chuàng)新規(guī)定，減輕了購房者的資金壓力，更具科學(xué)合理性。強(qiáng)制退出情形下，以向政府交納屬于政府產(chǎn)權(quán)部分的市場租金的方式來取代強(qiáng)制退房，這種通過貨幣處理，而無需交回住房的做法，也更便于操作，且更人性化。

(二)優(yōu)先回購——對上海退出模式的分析

上海市于2009年開始了經(jīng)適房共有產(chǎn)權(quán)的探索。《上海市經(jīng)濟(jì)適用住房管理試行辦法》(以下簡稱《試行辦法》)第二十八條盡管采用“有限產(chǎn)權(quán)”概念，但是明確了產(chǎn)權(quán)份額為購買經(jīng)適房時購房價格占相同地段、質(zhì)量的普通商品房市場價格的一定比例，且該份額比例要在預(yù)售合同中約定，并載明于房地產(chǎn)登記信息中?！对囆修k法》第三十條規(guī)定了經(jīng)適房轉(zhuǎn)讓后，購房者獲取其擁有的有限產(chǎn)權(quán)份額占總價款的相應(yīng)部分，其余部分上繳原住房保障機(jī)構(gòu)所在地的財政部門。事實上，這樣的規(guī)定是借“有限產(chǎn)權(quán)”之形，行“共有產(chǎn)權(quán)”之實。此外，《試行辦法》第三十條還體現(xiàn)了上海模式在退出機(jī)制上的創(chuàng)新：一方面，經(jīng)適房滿5年轉(zhuǎn)讓的，政府享有優(yōu)先回購權(quán)，政府決定不予回購的，購房者方可向他人轉(zhuǎn)讓，政府回購行為與購房者向他人轉(zhuǎn)讓行為之間關(guān)系的明確，解決了《經(jīng)適房管理辦法》中對兩者關(guān)系的模糊界定；另一方面，政府有權(quán)收回其擁有的產(chǎn)權(quán)份額所對應(yīng)的轉(zhuǎn)讓收入，并繼續(xù)用于住房保障資金投入，從而有利于住房保障建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

上海模式下退出機(jī)制的積極效主要體現(xiàn)在以下兩方面：

第一，明確政府的優(yōu)先回購權(quán)，彌補(bǔ)國家立法的缺陷?，F(xiàn)行立法關(guān)于經(jīng)適房交易時，國家享有優(yōu)先回購權(quán)的表述不夠清晰和嚴(yán)謹(jǐn)，沒有明確政府回購權(quán)與購房者取得完全產(chǎn)權(quán)之間的關(guān)系。上海首次規(guī)定只有在政府放棄回購時，購房者才有機(jī)會取得完全產(chǎn)權(quán)的做法，是值得借鑒和向全國推廣的?！段餀?quán)法》第一百零一條規(guī)定,按份共有人在轉(zhuǎn)讓其份額(應(yīng)有部分)時,其他共有人在同等條件下，有優(yōu)先購買的權(quán)利，該條款是政府優(yōu)先回購權(quán)的法律依據(jù)。從權(quán)利屬性上看，政府的優(yōu)先回購權(quán)類似于共有人的優(yōu)先購買權(quán)，依附于共有關(guān)系而生，是一種附條件的形成權(quán),即只有在購房者出賣產(chǎn)權(quán)型保障房時才可以行使該權(quán)利。另外，共有人的優(yōu)先購買權(quán)強(qiáng)調(diào)同等條件，即優(yōu)先購買權(quán)人支付的價款應(yīng)當(dāng)?shù)韧诘谌嗽谫I賣合同中承諾支付的價款，而政府優(yōu)先回購權(quán)依然應(yīng)以同等條件為前提，這是因為購房者的收益已通過產(chǎn)權(quán)份額進(jìn)行了限制，無需再以保障房的“公共產(chǎn)品”屬性為由進(jìn)行理論上的修正。

第二，明確收益分成的比例，隔斷非法牟利的空間。上海共有產(chǎn)權(quán)模式明晰了政府與購房者的產(chǎn)權(quán)共有，進(jìn)而明確了各自的產(chǎn)權(quán)份額及上市交易時增值收益的分成比例。這樣的制度設(shè)計，對國家來說，有利于國有資產(chǎn)的保值增值，政府建設(shè)保障房的各種投入所形成的房價折扣切實轉(zhuǎn)化為政府持有的產(chǎn)權(quán)份額，可有效避免國有資產(chǎn)的流失；對購房者來說，既讓其享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的與出資額度相對應(yīng)的增值收益，但同時，購房者的獲益又僅限于其享有的產(chǎn)權(quán)份額部分，壓縮了購房者利用出售保障房牟利的空間，從制度上利于堵塞尋租和腐敗行為。

(三)進(jìn)一步的思考與建議

通過對產(chǎn)權(quán)型保障房“有限產(chǎn)權(quán)”理論的修正和對“共有產(chǎn)權(quán)”保障房模式的積極探索，可以看到，淮安模式和上海模式化解了產(chǎn)權(quán)型保障房退出時存在的一些問題，并緩和了因制度設(shè)計不合理所導(dǎo)致的購房者和政府之間的矛盾，但是，隨著各地實踐的深入，共有產(chǎn)權(quán)保障房也暴露出一些問題，因此，為使共有產(chǎn)權(quán)保障房退出機(jī)制，既能發(fā)揮其應(yīng)有的循環(huán)累積效應(yīng)和住房過濾效應(yīng)，又能保證不偏離保障房固有的社會保障屬性，有必要深入思考以下兩方面問題：

第一，政府回購保障房后的處理問題。政府回購產(chǎn)權(quán)型保障房后，是將其繼續(xù)出售給其他符合購買條件的中低收入家庭，還是將其轉(zhuǎn)化為廉租房或公租房向符合條件的低收入家庭出租，實踐中很多地方是把回購房再次向新的保障對象出售①參見《深圳市經(jīng)濟(jì)適用住房管理暫行辦法》第四十一條規(guī)定，“回購的經(jīng)濟(jì)適用住房，另行向符合條件的低收入住房困難家庭配售”。，而筆者認(rèn)為，第二種模式更能有效遏制將保障房財產(chǎn)權(quán)盡快轉(zhuǎn)變?yōu)閭鹘y(tǒng)所有權(quán)的“沖動”，現(xiàn)行法關(guān)于產(chǎn)權(quán)型保障房的財產(chǎn)權(quán)界定體現(xiàn)出政府既試圖使購房者擁有房屋財產(chǎn)權(quán)，又擔(dān)心購房者利用公共產(chǎn)品上市交易進(jìn)行不當(dāng)牟利的謹(jǐn)慎與悖論。事實上，規(guī)范上的表面平衡并沒有達(dá)到立法者所期望的結(jié)果，實踐中即使購房者在交易時繳納了指定比例的土地收益等價款，依然可以從中獲益，這一利潤空間才是造成大量不符合保障標(biāo)準(zhǔn)之人設(shè)法獲取保障房的根源所在。而保障房首先應(yīng)保證中低收入人群“住有所居”，而后再實現(xiàn)“居有其產(chǎn)”，因此，為更好地發(fā)揮保障房的“保障”效用，真正做到物盡其用，并縮小投機(jī)者利用保障房牟利的空間，政府回購產(chǎn)權(quán)型保障房后，應(yīng)逐步將其與廉租房和公租房并軌，形成“租售并舉、以租為主”的中低收入家庭住房保障制度。這亦符合住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部提出的推進(jìn)廉租房和公共租賃住房并軌運行的要求，通過這樣的制度設(shè)計，有利于聯(lián)動推進(jìn)共有產(chǎn)權(quán)保障房的穩(wěn)健發(fā)展與廉租房和公共租賃住房的并軌運行。

第二，政府放棄回購后的處理問題。如果政府放棄回購保障房，按現(xiàn)有共有產(chǎn)權(quán)退出機(jī)制設(shè)計，購房者可以上市出售其保障房，但是未對出售對象進(jìn)行限制，也就意味著實現(xiàn)了保障房向商品房的轉(zhuǎn)化，筆者認(rèn)為這樣的安排是值得商榷的。從域外保障房制度的發(fā)展歷程看，如英國、美國、德國、我國香港地區(qū)，都經(jīng)歷了初期在中低收入人群中循環(huán)，后期逐步推進(jìn)保障房向商品房流轉(zhuǎn)的過程，目前我國的保障房供不應(yīng)求，我國依然處于大力發(fā)展保障房的初期階段，允許保障房向商品房轉(zhuǎn)化為時尚早。解決這一問題的關(guān)鍵是推行可循環(huán)的保障房內(nèi)部交易機(jī)制，即明確保障房只能在符合保障標(biāo)準(zhǔn)的人群中進(jìn)行交易。具體做法是，購房者上市轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)型保障房時，受讓人必須是符合保障標(biāo)準(zhǔn)之人，受讓人資格由政府審查，審核通過后，受讓人只需向原購房者支付其所占共有產(chǎn)權(quán)保障房的產(chǎn)權(quán)份額所對應(yīng)的價款，就與政府形成新的共有關(guān)系。從目前我國保障房資源亟缺的國情來考慮，這一做法能夠最大程度的防止保障房作為公共產(chǎn)品性質(zhì)的異化，同時也肯定了保障房民事財產(chǎn)的價值，是建立我國保障房與商品房的居民住房二元結(jié)構(gòu)的必經(jīng)之路。

四、結(jié)語

保障性住房涉及公共利益，從長遠(yuǎn)來看，解決好保障房的問題，保障了人民“住”的問題，則可國泰民安，反之，將會帶來嚴(yán)重的社會問題，阻礙國家健康、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。近年來，我國產(chǎn)權(quán)型保障房的退出機(jī)制在不斷地改革和創(chuàng)新，實施結(jié)果也初見成效，但由于起步較晚，目前仍處于發(fā)展階段。合理解決產(chǎn)權(quán)型保障房退出機(jī)制的現(xiàn)存問題，必須從產(chǎn)權(quán)設(shè)計入手，明晰產(chǎn)權(quán)配置，這是理順不動產(chǎn)法律關(guān)系的關(guān)鍵。通過對比、分析有限產(chǎn)權(quán)模式和共有產(chǎn)權(quán)模式的退出機(jī)制，可以看出運用共有產(chǎn)權(quán)理論來架構(gòu)產(chǎn)權(quán)型保障房，更具理論的正當(dāng)性和實踐的可操作性，制度設(shè)計上也可完全消除其副作用，共有產(chǎn)權(quán)保障房應(yīng)成為今后保障性住房的權(quán)利建構(gòu)模式。深入開展共有產(chǎn)權(quán)保障房的改革探索，需要在總結(jié)之前試點地區(qū)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，完善產(chǎn)權(quán)分配和上市交易收益調(diào)節(jié)機(jī)制的同時，設(shè)計科學(xué)合理的退出機(jī)制，以保證退出機(jī)制的可行性和生命力，這是緩解當(dāng)前產(chǎn)權(quán)型保障房供需矛盾，切實滿足中低收入家庭的住房需求，節(jié)約社會資源，并提高資源利用效率的關(guān)鍵。

[1]崔建遠(yuǎn).住房有限產(chǎn)權(quán)論綱[J].吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報,1994,(1):28.

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責(zé)任編輯：韓 靜

On the Exit Mechanism of Ownership Type of Affordable Housing -Based on the Analysis of the Transition from "Limited Property Right" to "Mutual Property Right"

Ren Rong-qing

(School of Law, Nankai University, Tianjin 300071, China)

The current laws dealing with the issue of affordable housing pay more attention to the distribution of ownership types of affordable housing and ignore the exit mechanism. The "structural deficiency" of current legislative situation has restricted the smooth implementation of the institution of ownership types of affordable housing. A fair and reasonable exit mechanism can assure the ownership types of affordable housing and go back to the value attribute of "public products". Through analyzing the different exit models under the theory of the limited property right and the mutual property right, we can see that the theory of the mutual property right has theoretical justification and practical operability for solving the problems existing in the exit mechanism of the ownership types of affordable housing. Therefore, the theory of the mutual property right shall be affirmed and gradually improved.

ownership types of affordable housing; exit; limited property right; mutual property right

2015-03-25

任容慶(1981-)，女，云南玉溪人，南開大學(xué)法學(xué)院博士研究生，云南省高級人民法院民二庭助理審判員，從事房地產(chǎn)法研究。

DF5

A

1009-3745(2015)03-0045-07