周學東

(四川警察學院 警察管理系,四川 瀘州 646000)

人口管理非治安化的思考

周學東

(四川警察學院 警察管理系,四川 瀘州 646000)

人口管理是各項社會管理工作的基礎，我國從古代開始，統(tǒng)治階級就高度重視人口管理工作，形成了較為成熟的人口管理體制。新中國成立以后，公安機關作為人口管理的主力軍發(fā)揮了十分重要的作用。我國的人口管理在很長一段時間內(nèi)嚴格限制公民的自由遷徙，社會主義市場經(jīng)濟確立之后這種限制才有所松動。隨著社會的發(fā)展，人口的流動不應再狹隘地被認為是影響社會治安的因素而由警察實施行政管理。實現(xiàn)人口管理非治安化代表了未來人口管理的發(fā)展方向，但現(xiàn)有條件下應該循序漸進，科學完成轉(zhuǎn)變。

人口管理；非治安化；公安工作

人口是社會的基礎，一個社會只有實現(xiàn)良好的人口管理，其它社會管理工作才能有序展開。政府在制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，合理配置勞動力資源，安排人民生活時都有賴于人口管理工作提供科學、可靠的依據(jù)。同時，良好的人口管理對切實保障人民群眾的合法權益，預防、發(fā)現(xiàn)、控制和打擊違法犯罪活動，維護社會治安秩序，具有特別重要的意義。但是，隨著我國進入由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)變的轉(zhuǎn)型期，我國現(xiàn)有的人口管理措施表現(xiàn)出了很強的不適應性，矛盾凸顯。加快人口管理方式轉(zhuǎn)變，完成人口管理觀念的更新已成當務之急。

一、人口管理及其非治安化內(nèi)涵解讀

(一)人口管理的內(nèi)涵

人口管理是一個較為寬泛的概念。從廣義的角度理解，人口管理是指城市政府對城市常住人口戶籍和人口變動的行政管理工作，以及對城市人口的數(shù)量和質(zhì)量、人口與計劃生育以及流動人口的管理；從狹義的角度理解，主要是指社會管理機關對轄區(qū)內(nèi)人口基本情況及活動狀況進行登記、調(diào)查和控制活動。由于我國目前戶籍、人口變動以及流動人口的管理主要由公安機關完成，因此，從上述定義不難看出，公安機關在人口管理的主體中占了很大的比重。本文著重從公安機關的角度分析人口管理，故人口管理采用狹義的理解。

人口管理主要有以下特征：第一，管理措施法制化?，F(xiàn)代社會是法治社會，任何組織和個人的行為都必須在法制的框架內(nèi)運行，人口管理作為國家重要的管理內(nèi)容自然不能例外。管理機關應遵循依法管理的原則，嚴格按照法律行事，保障公民的合法權利。第二，管理對象動態(tài)化，人口管理既包括個體概念“人”，也包括集體概念“人口”，無論何種對象，既發(fā)生著生老病死的自然變化又發(fā)生著空間位置的遷移變化，同時也包括受經(jīng)濟、社會屬性變化導致的人口構成的變化。第三，管理要求人性化。和諧社會要求以人為本，管理機關在實施人口管理時要充分尊重人性特點，合理滿足人性需求，最大程度的發(fā)掘人性的潛能。

(二)人口管理的非治安化解讀

我國現(xiàn)行的戶籍制度是特定歷史條件下國家利益選擇的結(jié)果，是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物。建國初期，我國在城市設立高福利以保證城市居民低工資就業(yè)，在農(nóng)村通過將農(nóng)民束縛在土地上來保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的相對穩(wěn)定，通過此種設計，一方面保證了工業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略的實施，另一方面也保證了社會治安秩序的穩(wěn)定。1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》對遷移審批制度和憑證落戶制度作了明確規(guī)定，對人口的流動做了極為嚴苛的約束性規(guī)定。隨著市場經(jīng)濟的繁榮與發(fā)展，國家的戶籍政策進行了相應的調(diào)整，原有的限制性功能有所松動，特別是90年代以來，小城鎮(zhèn)戶口實行開放式管理，戶籍管理的限制性功能受到總體性削弱。盡管人口管理工作歷經(jīng)數(shù)次改革，但出于維護社會治安秩序的考慮，戶籍和流動人口的管理仍是眼下公安機關的基礎性工作。

我國目前對流動人口的管理主要依據(jù)限制自由遷徙的戶籍制度。根據(jù)現(xiàn)有制度的規(guī)定，當社會成員離開戶籍所在地的縣、市或者市轄區(qū)進入另一個地方時，很難獲得與該地居民相同的福利待遇，這在很大程度上導致了社會不公，侵犯公民人權，進而有可能引發(fā)嚴重社會問題，這一點在大城市表現(xiàn)得更為突出。然而，有一個事實無法回避：我國目前正處于社會轉(zhuǎn)型期，流動人口數(shù)量龐大，現(xiàn)有的制度不僅導致社會成員無法融入新的社會生活，也給原戶籍的管理帶來諸多不便，因此，筆者認為非治安化的人口管理模式更能適應新的社會要求。

所謂人口管理非治安化是指不把戶籍管理和人口流動狹隘地作為影響社會穩(wěn)定的治安問題而實施警察行政管理。人口管理非治安化的核心要素在于：首先，確認公民的遷徙自由的權利；其次，完成戶口類型一體化，農(nóng)村戶口和城市戶口實行統(tǒng)一管理；再次，廢除戶口審批制度，實行登記制；最后，將戶政管理從警察行政管理中剝離出來，歸入民政管理。

二、新中國人口管理改革歷程

我國的人口管理歷史源遠流長，隨著社會的發(fā)展而日益復雜，逐漸出現(xiàn)專門的管理人員，是較早確立的行政制度。

做好人口管理工作是開展一切社會管理工作的基礎，新中國成立后，國家對人口管理工作相當重視。在建國初期，我國的人口管理工作主要體現(xiàn)為戶籍管理。“戶籍”一詞自古有之，是一個較為傳統(tǒng)的概念，通常指戶口登記機關所用的簿冊。我國古代生活，在經(jīng)濟上自給自足，人們的生活較為封閉，統(tǒng)治者對人民的遷徙進行了十分嚴苛的規(guī)定，遷徙須經(jīng)官方的同意?！叭藨粢约疄槎ā?，戶籍管理把人束縛在對村、鎮(zhèn)、城市的隸屬關系上，限制了自由遷徙的權利。之所以說建國初期的人口管理有濃重的戶籍管理特征，與當時特定的歷史條件密不可分。新中國成立以后，為了振興國民經(jīng)濟，我國制定了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)處于基礎和服務地位的發(fā)展戰(zhàn)略。由于重工業(yè)資本有機構成較高，對就業(yè)貢獻率低，外加在重工業(yè)戰(zhàn)略導向下要求城市完成由消費型向生產(chǎn)型的轉(zhuǎn)變，所以在很大程度上制約了農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，加劇了人口與土地的矛盾，形成了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構。隨著《關于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》、《市鎮(zhèn)糧食定量供應暫行辦法》、《關于城鄉(xiāng)劃分標準的規(guī)定》、《中華人民共和國戶口登記條例》等法律文件的出臺，形成并固化了城鄉(xiāng)二元戶籍制度。以戶籍管理為主導的人口管理表現(xiàn)出了很強的束縛性。

我國實行社會主義市場經(jīng)濟之后，我國的人口管理工作體現(xiàn)出了較強的戶政管理特征?！皯粽币辉~，在清朝末年開始使用，戶政管理是指國家戶政管理機關依照相關法律和政策，收集、確認和提供公民身份、親屬關系、法定住址等人口基本信息的國家行政管理，在實踐中既包括公安業(yè)務也包括非公安業(yè)務，相比戶籍管理而言極具現(xiàn)代意義。戶政管理在社會生活中發(fā)揮著基礎性、廣泛性的作用，它體現(xiàn)在政治、經(jīng)濟和文化各個方面，凡是涉及人的工作都以戶政管理為依托。人口的生死、遷移、婚姻、就業(yè)、民族、宗教等多方面的人口自然信息和社會信息的登記通過戶政管理來完成，進而滿足國家和社會對人口信息的廣泛需求。我國出現(xiàn)以戶政管理為主要特征的人口管理是市場經(jīng)濟日益發(fā)達的產(chǎn)物。在市場經(jīng)濟的作用下，大量農(nóng)民從土地上解放出來，國內(nèi)、國際人口流動日益頻繁，之前嚴苛的戶籍制度難以適應時代的發(fā)展，我國的戶籍制度因此出現(xiàn)了明顯的松動，在此情形下，戶政管理更能滿足社會要求。

(三)有觀點認為人口管理應徹底非治安化

隨著我國社會逐漸進步，經(jīng)濟日益繁榮，作為人口管理重要手段的戶政管理的弊端越發(fā)凸顯出來，因此，要求戶政改革的呼聲愈發(fā)高漲，有觀點認為人口管理應徹底非治安化，即將人口管理徹底從警察的行政管理當中剝離出去。此種觀點認為人口的自由遷徙流動不應狹隘地當做是影響社會治安的因素，應把注意力放在公民自由遷徙給社會帶來的積極效應上去。

持此種觀點的人認為，公安機關對流動人口的管控在多數(shù)情況下是“毫無價值的”，而且在流動人口激增的情況下難免會出現(xiàn)很多登記不實的情況，收集反饋的數(shù)據(jù)也失去了應有的價值。因此主張成立專門的人口部或人口管理委員會，專門負責人口管理工作，在法制框架下，流動人口出現(xiàn)的違法犯罪問題交由當?shù)厮痉ú块T處理。實現(xiàn)人口管理非治安化的中心任務是完成現(xiàn)行戶籍制度改革，保障公民的遷徙自由。

三、人口管理非治安化利弊分析

近些年來，人口管理改革的呼聲日漸高漲，但這畢竟是一項浩大復雜的工程，在具體操作時既要考慮現(xiàn)實可能性，也要考慮現(xiàn)時條件的可行性，做好利弊權衡。

(一)人口管理非治安化的正效應

第一，我國的的戶籍制度最初是為城鄉(xiāng)二元結(jié)構服務的，這其中既有出于當時宏觀戰(zhàn)略發(fā)展的考慮，也有出于維護社會治安的考慮。但是，目前我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構的基礎已經(jīng)發(fā)生動搖，原有制約社會成員自由遷徙的戶籍制度表現(xiàn)出了不適應性，亟需配套的替代制度以適應經(jīng)濟、社會的發(fā)展。人口管理非治安化策略恰好可以滿足這種需求。

第二，我國社會主義市場經(jīng)濟早已確立，經(jīng)過多年的運行收到了良好的效果。在實施人口管理時，也可以將其交由市場去調(diào)節(jié)，實踐表明市場的調(diào)節(jié)作用相比行政手段的調(diào)節(jié)更富有靈活性。社會成員在自由遷移時自然會考慮到自身的收支情況，就業(yè)壓力和生活成本等方方面面的問題，在社會成員做出選擇之后，國家利用行政手段予以引導和規(guī)范更能促進人力資源的有效配置，調(diào)動社會成員的積極性，促成社會良性發(fā)展。

第三，科技的發(fā)展在便利日常生活的同時也為違法犯罪提供了技術支持，很多高科技犯罪可以實現(xiàn)遠程作案，因此依靠限制人口流動來維護治安已變得不太現(xiàn)實，事實上收到的效果也很不理想。利用戶口信息和人口信息調(diào)查犯罪自然是公安機關調(diào)查案件必不可少的手段，但通過戶口排查抓獲犯罪嫌疑人的傳統(tǒng)方法在當今已很少使用。

第四，實行人口管理非治安化，放開對社會成員自由遷徙的限制有利于減少腐敗。隨著戶籍改革的逐步深入，我國部分省份已經(jīng)允許農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)戶口，由此實現(xiàn)農(nóng)業(yè)戶口向非農(nóng)戶口的轉(zhuǎn)變。但這種放開不是無條件的，很多人因?qū)崿F(xiàn)個人需要，不得不與行政機關“交易”，這種看似放開，實為買賣的轉(zhuǎn)變方式為公權力尋租創(chuàng)造了極為便利的條件。

(二)人口管理非治安化的負效應

第一，人口管理非治安化之后，可能引發(fā)人口的盲目流動。倘若不把人口流動作為影響社會治安的因素加以考慮而徹底放開的話，極易引發(fā)社會人口的盲目流動。一個城市豐富的就業(yè)崗位，優(yōu)質(zhì)的教育水平，巨大的發(fā)展?jié)摿Φ榷喾N因素都可能成為吸引人們前往的誘因，我國目前的發(fā)展水平很不均衡，如果這種人口流動完全交由市場這只看不見的手去調(diào)節(jié)而政府不加任何干預的話，極易造成社會混亂。另外有些人好逸惡勞，貪戀眼前充裕的物質(zhì)生活，但現(xiàn)實生活又難以維系時，往往走上違法犯罪的道路。

第二，人口管理非治安化后，對城市的承載能力形成了很大的挑戰(zhàn)。我國人口眾多，目前流動人口的規(guī)模保持在兩億以上，大城市的流動人口仍在持續(xù)增長當中。如果人口管理實現(xiàn)非治安化，對人口流動不加以限制的話，大城市的人口數(shù)量會迎來新一輪的增長高峰，這對城市基礎設施，公共資源無疑是一個巨大的挑戰(zhàn)。外來人口大量涌入直接導致道路交通擁擠，政府每年投入巨額的資金也無法解決這個矛盾，嚴重影響當?shù)亟?jīng)濟社會的發(fā)展。另外，外來人口往往尋找廉價租房聚居，甚至采取臨時搭建的方式解決住宿問題，這在影響城市景觀的同時也埋下了健康衛(wèi)生隱患。

第三，人口管理非治安化后，可能導致公安基礎工作的坍塌?，F(xiàn)階段，公安機關是我國人口管理工作最重要的主體。公安機關在行政執(zhí)法，打擊違法犯罪時，首先要對人口信息進行確認，接下來許多問題都會迎刃而解。公安機關擔負著維護公共安全的職能，公安機關通過嚴格的登記，達到對公民人身的辨認，對門牌樓方面地理空間的識別，形成有序的社會環(huán)境；另一方面，公安機關通對轄區(qū)流動人口的管理工作來預防犯罪。上述資料目前都掌握在公安機關的手中，如果實行人口管理非治安化，將人口管理這項職能從公安機關剝離出來，又沒有對應的機制與之銜接，勢必給公安機關的工作帶來極大不便，短時期內(nèi)引起公安基礎工作的坍塌。在這里需要明確的是，人口管理仍然可以作為公安機關的辦案手段加以運用，這與人口管理非治安化的改革并不矛盾。

隨著民主政治和市場經(jīng)濟的逐步完善，確認并保障公民的遷徙自由是大勢所趨。2015年通過的《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》中，對進一步推進戶籍制度改革也做了便民利民的政策性措施和制度性安排。從長遠來看，不把人口流動狹隘地理解為影響社會治安的因素，將人口管理的職能從公安機關剝離出去，實現(xiàn)人口管理非治安化，此種改革更有利于社會發(fā)展進步。但是，我們應當清醒地認識到，我國現(xiàn)階段仍處于人民內(nèi)部矛盾凸顯期，刑事犯罪高發(fā)期，對敵斗爭復雜期，公安機關在行使人民民主專政的職能時仍面臨較為嚴峻的形勢。同時，人口管理非治安化是一項紛繁復雜的改革，不可能一蹴而就，否則在目前社會治安防控體系還不完善的條件下，不僅可能導致公安基礎工作的坍塌，更有可能引發(fā)嚴重的社會混亂。人口管理非治安化應當循序漸進地進行，解決好與戶籍掛鉤的資源分配問題，并確保有配套制度與之銜接，如果能做到上述種種，相信人口管理非治安化能夠?qū)崿F(xiàn)。

[1]王鷹. 遷徙自由與戶政管理非治安化[J].現(xiàn)代法學，2001，(06):154-157.

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[6]李振京，長林山.我國戶籍制度改革問題研究[M].濟南：山東人民出版社，2014.

責任編輯：林 衍

Reflections on Population Management without Police Involvement

Zhou Xue-dong

(Sichuan Police College, Luzhou 646000, China)

Population management is the base of social management. From ancient China, the ruling class highly paid attention to population management and formed a rather mature population management mechanism. Since the foundation of PRC, public security organs as the major forces play a very important role in population management. For a long period China's population management strictly restricted the free flow of population. After the establishment of socialist market economy, population management becomes looser in terms of population flow. With the development of society, the flow of population shall not be regarded as a factor influencing public security order and a task mainly carried out by police. The realization of population management without police involvement in due order is the developing trend of population management.

population management; without police involvement; reform process

2015-04-28

周學東(1968-),男,四川眉山人,四川警察學院警察管理系副主任,副教授,從事治安學研究。

D631.42

A

1009-3745(2015)03-0120-04