江　渝

(中共四川省委黨校，四川成都　610072)

簡(jiǎn)政放權(quán)中的“放管結(jié)合”機(jī)制

江渝

(中共四川省委黨校，四川成都610072)

[關(guān)鍵詞]簡(jiǎn)政放權(quán)；放管結(jié)合；作用機(jī)制

[摘要]如何行之有效地推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，從當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)需要和政府治理演化的邏輯看，特別需要強(qiáng)化“放管結(jié)合”原則和機(jī)制。如果說(shuō)簡(jiǎn)政放權(quán)是政府自身的一場(chǎng)革命的話，那么放管結(jié)合就是到達(dá)改革這一目標(biāo)必經(jīng)之路。放管結(jié)合的原則及形成機(jī)制是新一輪簡(jiǎn)政放權(quán)改革的重要保障。只有科學(xué)厘清“放”的范圍、創(chuàng)新政府監(jiān)管機(jī)制、優(yōu)化政府協(xié)作機(jī)制、發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)組織的自律機(jī)能，簡(jiǎn)政放權(quán)的效果才能真正體現(xiàn)出來(lái)。

轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)，就是減少、下放政府直接管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)的權(quán)力。這就意味著，政府這只看得見(jiàn)的手必須讓位于市場(chǎng)，把權(quán)利還給市場(chǎng)，把權(quán)利還給社會(huì)，把權(quán)利還給能夠自主決定自己行為的老百姓。因此，取消和下放行政審批權(quán)力，減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)生活干預(yù)，實(shí)現(xiàn)政府的“瘦身”，都是壓縮政府活動(dòng)的空間，為市場(chǎng)、社會(huì)、老百姓留出廣闊天地。但是，簡(jiǎn)政放權(quán)的“放”，要求的是政府“瘦身”和職能轉(zhuǎn)變，不是讓政府“無(wú)身”和“無(wú)為”，而是“有形之手”和“無(wú)形之手”的重新優(yōu)化配置和有效利用，其實(shí)質(zhì)是“放管結(jié)合”的政府管理機(jī)制創(chuàng)新。簡(jiǎn)政放權(quán)需要放管結(jié)合，基于三點(diǎn)理由：其一，市場(chǎng)不是萬(wàn)能的，市場(chǎng)經(jīng)常會(huì)“失靈”，需要政府這只手來(lái)“補(bǔ)臺(tái)”；其二，市場(chǎng)要起決定性作用，獲得各種信息十分重要，如果各個(gè)市場(chǎng)主體都自己去尋找信息、收集信息，社會(huì)成本太大，需要政府搭建“平臺(tái)”；其三，社會(huì)秩序、市場(chǎng)規(guī)則需要得到遵守和維護(hù)，對(duì)于只顧個(gè)體利益、不顧社會(huì)利益者，對(duì)于擾亂社會(huì)秩序、破壞市場(chǎng)規(guī)則者，必須嚴(yán)懲不貸，需要政府嚴(yán)管。因此，簡(jiǎn)政放權(quán)不是讓政府一放了之，更不能以簡(jiǎn)政放權(quán)為名行放棄監(jiān)管職責(zé)之實(shí)，而是要求政府在簡(jiǎn)政放權(quán)的過(guò)程“放管結(jié)合”，真正承擔(dān)起社會(huì)秩序的維護(hù)者角色，有效推行法律政策，有效實(shí)施各類(lèi)監(jiān)管，有效進(jìn)行社會(huì)組織的創(chuàng)新。回顧歷史，我們已經(jīng)對(duì)政府進(jìn)行了多輪的簡(jiǎn)政放權(quán)。但是，每一次簡(jiǎn)政放權(quán)后都會(huì)發(fā)生“一放就亂”的現(xiàn)象，只好繼續(xù)收權(quán)，只能再次統(tǒng)起來(lái)，往往又出現(xiàn)“一管就死”的狀況。如此反復(fù)，很重要的一個(gè)原因是簡(jiǎn)政放權(quán)后政府沒(méi)有很好地“轉(zhuǎn)身”，光強(qiáng)調(diào)簡(jiǎn)政放權(quán)，忽視了放管結(jié)合，忽略了政府監(jiān)管能力的提升；只注重政府自身放權(quán)，卻沒(méi)有發(fā)揮社會(huì)、老百姓自身的力量。因此，要打破以往簡(jiǎn)政放權(quán)的怪圈，真正實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)，就必須堅(jiān)持放管結(jié)合的原則。如果說(shuō)簡(jiǎn)政放權(quán)是政府自身的一場(chǎng)革命，那么放管結(jié)合就是到達(dá)改革這一目標(biāo)必經(jīng)之路。放管結(jié)合形成的機(jī)制將是簡(jiǎn)政放權(quán)的重要的保障。只有科學(xué)的厘清“放”的范圍、創(chuàng)新政府的監(jiān)管機(jī)制、優(yōu)化政府協(xié)作機(jī)制、發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)組織的自律機(jī)能，簡(jiǎn)政放權(quán)的效果才能真正體現(xiàn)出來(lái)，簡(jiǎn)政放權(quán)的舉措才能真正落到實(shí)處，簡(jiǎn)政放權(quán)的效應(yīng)才能持續(xù)。那么，簡(jiǎn)政放權(quán)中又如何能有效地做到放管結(jié)合呢？其機(jī)制形成及作用主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，厘清政府權(quán)力的邊界。確定“放”的范圍，科學(xué)厘清權(quán)力的邊界，是放管結(jié)合的起點(diǎn)。如何厘定政府權(quán)力的邊界? 正如李克強(qiáng)總理所強(qiáng)調(diào)的，“要努力做到讓市場(chǎng)主體‘法無(wú)禁止即可為’，讓政府部門(mén)‘法無(wú)授權(quán)不可為’”。政府權(quán)力的邊界問(wèn)題實(shí)際上是政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間的關(guān)系問(wèn)題。放管結(jié)合需正確處理好三者之間的關(guān)系，就是將市場(chǎng)能辦的事交給市場(chǎng)辦、社會(huì)能辦的事交給社會(huì)辦，而政府應(yīng)該管住、管好它應(yīng)該管的事; 要厘定哪些事務(wù)需要政府、市場(chǎng)和社會(huì)各自分擔(dān)，哪些事務(wù)需要政府、市場(chǎng)和社會(huì)共同承擔(dān)，最終實(shí)現(xiàn)放管協(xié)調(diào)統(tǒng)一。在當(dāng)前全面深化改革的歷史條件下，放管結(jié)合：一是政府應(yīng)當(dāng)逐步減少并最終退出對(duì)資源的直接配置和對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)，并將權(quán)力限定在為各類(lèi)市場(chǎng)主體創(chuàng)建良好的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)環(huán)境和提供經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需要的軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施范圍內(nèi)。二是加大市場(chǎng)監(jiān)管力度，努力維護(hù)市場(chǎng)秩序，最大限度地減少市場(chǎng)機(jī)制失靈所帶來(lái)的不良后果。三是在公共服務(wù)領(lǐng)域完成政府自身職能的“補(bǔ)位”任務(wù)，切實(shí)履行服務(wù)職能; 四是強(qiáng)化政府再分配的責(zé)任，增強(qiáng)政府再分配的能力，為所有市場(chǎng)主體參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造更加公平的起點(diǎn)和機(jī)會(huì)。五是政府要謹(jǐn)慎運(yùn)用手中的每一項(xiàng)權(quán)力，尊重公民擁有的每一項(xiàng)權(quán)利，積極將“權(quán)力清單”切實(shí)轉(zhuǎn)化為公民及社會(huì)組織的“權(quán)利清單”，實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行與權(quán)利行使的協(xié)調(diào)發(fā)展。

第二，創(chuàng)新政府的監(jiān)管方式。面對(duì)新形勢(shì)下的簡(jiǎn)政放權(quán)，政府應(yīng)當(dāng)改變自身的管理方式，無(wú)論是觀念上還是行動(dòng)上都要有所轉(zhuǎn)變。首先，在觀念上要繃緊監(jiān)管這條弦。對(duì)于需要定程序和條件實(shí)施行政許可，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)被許可人的監(jiān)督；對(duì)于不需要事前審批的事項(xiàng)，政府也要采取有效監(jiān)督措施。其次，在行動(dòng)上可采取以下四條措施：一是走出去、走下去。要改變?cè)瓉?lái)在辦公室執(zhí)法的現(xiàn)象，政府監(jiān)管人員要多巡查，多到現(xiàn)場(chǎng)了解情況。二是沉下去、穩(wěn)定住。要改變?cè)瓉?lái)越往上級(jí)、編制越多、人員越多的現(xiàn)象，應(yīng)把執(zhí)法力量往基層傾斜，把政府工作人員充實(shí)到第一線去。三是借助大數(shù)據(jù)。當(dāng)今時(shí)代是大數(shù)據(jù)時(shí)代，發(fā)達(dá)的互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)為政府執(zhí)法監(jiān)管提供了很好的平臺(tái)。執(zhí)法部門(mén)應(yīng)當(dāng)借助云平臺(tái)，通過(guò)大數(shù)據(jù)來(lái)分析、掌握相對(duì)人從事活動(dòng)的情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法現(xiàn)象。四是改革管理方式。按照政府信息公開(kāi)的要求，切實(shí)公開(kāi)監(jiān)管信息，讓公眾知曉，也便于公眾監(jiān)督。多采取行政合同、行政指導(dǎo)等柔性執(zhí)法的方式，讓公眾共同參與監(jiān)管。

第三，強(qiáng)化和優(yōu)化政府協(xié)作機(jī)制。簡(jiǎn)政放權(quán)中對(duì)社會(huì)的監(jiān)督管理，不是哪一家政府或部門(mén)的事，而是所有政府與部門(mén)的共同職責(zé)。由于各部門(mén)職責(zé)分工不同，部門(mén)間各行其是，有責(zé)任就推、有好處就爭(zhēng)的現(xiàn)象還時(shí)有發(fā)生。因此，必須加強(qiáng)部門(mén)間的協(xié)作。一是改革現(xiàn)行行政執(zhí)法體制，實(shí)行相對(duì)集中、綜合執(zhí)法。部門(mén)設(shè)置太多，各個(gè)部門(mén)都有權(quán)力管，往往就會(huì)形成職責(zé)交叉、職權(quán)重疊?？梢园凑招姓S可法、行政處罰法、行政強(qiáng)制法的規(guī)定，實(shí)行相對(duì)集中行政許可權(quán)、相對(duì)集中行政處罰權(quán)和相對(duì)集中行政強(qiáng)制權(quán)，由一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使其他行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，減少交叉、重疊現(xiàn)象，提高執(zhí)法效能。二是健全部門(mén)間協(xié)作制度。部門(mén)間監(jiān)管要及時(shí)共享信息，執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題要及時(shí)抄告、移送相關(guān)部門(mén)，并進(jìn)行跟蹤。三是充分運(yùn)用信息化手段。加快信息化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)部門(mén)間、政府與相對(duì)人之間的互聯(lián)互通。四是綜合運(yùn)用法律手段。在監(jiān)管過(guò)程中，政府除了采取行政措施外，還應(yīng)當(dāng)綜合運(yùn)用司法救濟(jì)和刑事懲治辦法。對(duì)于民事糾紛，政府應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)當(dāng)事人依法向人民法院提起民事訴訟，尋求司法救濟(jì)，以民事制裁加重違法者的責(zé)任，引導(dǎo)老百姓遵法紀(jì)、守規(guī)則。充分發(fā)揮刑事司法對(duì)犯罪行為的懲治、威懾作用，相關(guān)部門(mén)要主動(dòng)配合公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、人民法院履行職責(zé)，依法懲處破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的犯罪行為。

第四，完善和發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)的自律機(jī)能。簡(jiǎn)政放權(quán)后對(duì)社會(huì)進(jìn)行監(jiān)督管理，只靠政府是不夠的。當(dāng)今社會(huì)呈現(xiàn)了與以往不同的一些特點(diǎn)，人員流動(dòng)性大、信息化水平高，等等。面對(duì)這些新情況，政府的力量永遠(yuǎn)不可能實(shí)現(xiàn)全覆蓋監(jiān)管。因此，需要依靠民眾，借助整個(gè)社會(huì)的力量，共同實(shí)施監(jiān)管。一是及時(shí)披露信息，降低老百姓自我決定的成本。簡(jiǎn)政放權(quán)的一個(gè)重要意義是將社會(huì)、市場(chǎng)、老百姓能夠自己決定的事交給社會(huì)、市場(chǎng)、老百姓。但是，做決定需要信息，獲取信息需要成本。政府作為監(jiān)管者，可以比較便利地獲得各種信息。因此，政府要做的事就是將這些信息向社會(huì)公布，讓做決定的人清楚方便地獲得信息，根據(jù)這些信息作出決定，進(jìn)而規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、降低成本。二是暢通投訴舉報(bào)渠道。通過(guò)行政獎(jiǎng)勵(lì)等辦法，激勵(lì)老百姓發(fā)現(xiàn)違法行為、舉報(bào)違法行為。政府接到投訴舉報(bào)要及時(shí)查實(shí)、全部反饋，形成良性互動(dòng)。三是完善社會(huì)信用約束機(jī)制。把相對(duì)人違法行為、不良記錄公之于眾，各有關(guān)部門(mén)采取有針對(duì)性的信用約束措施，形成“一處違法，處處受限”的局面。四是發(fā)揮社會(huì)組織的監(jiān)督自律作用。擴(kuò)大行業(yè)協(xié)會(huì)參與度，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的行業(yè)管理、監(jiān)督、約束和職業(yè)道德建設(shè)等作用，引導(dǎo)社會(huì)組織成員依法活動(dòng)。

〔參考文獻(xiàn)〕

[1]李克強(qiáng).簡(jiǎn)政放權(quán) 放管結(jié)合 優(yōu)化服務(wù) 深化行政體制改革 切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能[N].人民日?qǐng)?bào) 2015-05-15(第二版)

[2]李克強(qiáng).簡(jiǎn)政放權(quán)不是簡(jiǎn)單“放權(quán)”了事[N].新華網(wǎng)，2014 - 06 - 04

[3]杜寶貴，楊學(xué)敏.中國(guó)行政審批制度改革的特點(diǎn)與推進(jìn)思路[J]行政科學(xué)論壇，2014(6)

(責(zé)任編輯：周建瑜)

[中圖分類(lèi)號(hào)]D630

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1008-5955(2015)03-0035-02

[作者簡(jiǎn)介]江渝，男，中共四川省委黨校公共管理教研部教授，研究方向：政府管理、公共政策。

[收稿日期]2015-08-05