南京市民政局

南京市推進社區(qū)減負增效的實踐與思考

南京市民政局

社區(qū)是社會的“細胞”，也是推進社會治理的基礎(chǔ)平臺。長期以來，負擔(dān)過重是困擾社區(qū)建設(shè)的頑疾，嚴重阻礙著社區(qū)自治開展、服務(wù)供給，甚至給整個基層社會治理造成了很大的影響，社區(qū)工作者和基層群眾發(fā)出了“社區(qū)減負”的強烈呼吁。2006年，南京市在全國率先推行社區(qū)工作準(zhǔn)入制度，并相繼強力推進減負和體制改革，經(jīng)過三四年的實踐探索，在“減負”與“增效”良性活動中走出了一條社區(qū)治理創(chuàng)新的新路子。

一、改革動因

隨著南京經(jīng)濟社會快速發(fā)展，基層社區(qū)發(fā)展積累了一些需要解決的突出問題，同時也面臨著許多新情況。

一是社區(qū)角色錯位。多年來，隨著政府管理重心不斷下移，大量行政性工作進入社區(qū)，牌子多、檢查多、考評多、臺賬多、指標(biāo)多，壓得社區(qū)喘不過氣來。2012年，南京市相關(guān)部門調(diào)查顯示，社區(qū)時間和精力分配大約為：創(chuàng)建評比、臺賬等行政性工作占70%、居民自治占20%、公共服務(wù)和專業(yè)服務(wù)僅占10%。

二是考核導(dǎo)向異化。街道、政府部門的考核花樣繁多，但往往只在乎兩件事：一看牌子掛了多少塊，二看臺賬做了多少本。有的社區(qū)臺賬半年就做了30多本，寫了1萬多頁，但內(nèi)容卻大同小異、空泛無用，一些社工特別是大學(xué)生村官常常加班加點，成為名副其實的“臺賬干部”，在辦公室“做臺賬”成了“主業(yè)”，深入群眾、服務(wù)群眾卻成了“副業(yè)”。

三是服務(wù)供給不足。南京全市60歲以上老年人口約125萬，除去在寧高校學(xué)生、軍人，老齡化率達23%，登記暫住人口200多萬，新市民、青少年、弱勢群體及大眾人群社區(qū)服務(wù)需求總量急劇膨脹，需求結(jié)構(gòu)差異更為明顯。社區(qū)“行政化”，社會組織能力不足，導(dǎo)致社區(qū)公共服務(wù)嚴重不足。

二、工作舉措

如何促使社區(qū)回歸自治本位，社工回歸服務(wù)本色，考核回歸群眾本元，政府回歸管理本份，成為南京社區(qū)治理創(chuàng)新的發(fā)力點。

第一，強化組織實施。一是調(diào)研謀劃。市領(lǐng)導(dǎo)牽頭、市和諧社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室具體實施，深入10個不同類型社區(qū)（村）連續(xù)蹲點一周排查摸底，42個市級機關(guān)部門上報擬取消和保留事項，召開15場區(qū)及市級部門負責(zé)人、社區(qū)（村）書記主任座談會，廣泛凝聚共識；相繼出臺《關(guān)于切實減輕社區(qū)（村）負擔(dān)提升服務(wù)群眾效能的七項規(guī)定》（寧委辦發(fā)〔2013〕58號）《切實減輕社區(qū)（村）負擔(dān)提升服務(wù)群眾效能七項規(guī)定實施細則》（寧委辦發(fā)〔2013〕74號）《深化街道和社區(qū)體制改革實施方案》（寧委發(fā)〔2014〕60號）及系列配套文件，全面部署社區(qū)治理和服務(wù)提升工作。二是暗訪督導(dǎo)。在全市11個區(qū)開展6輪督查，訪談社工600多人次，市里召開3次社區(qū)減負增效工作推進會，下達整改通知50余份，督查結(jié)果直接報送市主要領(lǐng)導(dǎo)，并向各區(qū)及部門負責(zé)同志通報。三是營造輿論。召開兩次新聞發(fā)布會，30余家媒體進行集中報道；并與主流媒體密切互動，就社區(qū)蓋章等難點問題，及時跟進報道，營造減負強大輿論氛圍。統(tǒng)一印制減負文件、事項準(zhǔn)入清單3000余份，在全市所有社區(qū)進行張貼；各區(qū)匯編減負文件分發(fā)至每名社工。

第二，強力突破難點。經(jīng)研究，南京市統(tǒng)一規(guī)定取消社區(qū)承擔(dān)25項工作任務(wù)與指標(biāo)、41類評比、41個機構(gòu)、72項臺賬，只許可9種社區(qū)蓋章證明事項。同時，更加注重治本：一是一次考核。扎口市區(qū)街（鎮(zhèn)）各級各部門對社區(qū)的考評，明確和諧（平安、文明）社區(qū)（村）績效考核作為社區(qū)唯一考核，以區(qū)為單位組織實施，不允許各級各部門對社區(qū)再進行單獨考核。新考核不看牌子、不查臺賬，看現(xiàn)場、聽民意，群眾滿意度占70%。二是一條網(wǎng)絡(luò)。梳理社區(qū)、街道業(yè)務(wù)系統(tǒng)，調(diào)研公共服務(wù)需求，市級層面統(tǒng)一建設(shè)“智慧社區(qū)”，開發(fā)街道（社區(qū)）辦事服務(wù)、社區(qū)事務(wù)支持、信息惠民綜合應(yīng)用等3個子系統(tǒng)，并將各部門20余條延伸至社區(qū)的業(yè)務(wù)系統(tǒng)進行基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)環(huán)境、用戶、應(yīng)用、權(quán)限、流程等整合，打造社區(qū)公共服務(wù)門戶。目前已在棲霞區(qū)堯化門街道、建鄴區(qū)興隆街道、鼓樓區(qū)中央門街道開展試點，實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)受理”。三是一道門檻。建立社區(qū)工作準(zhǔn)入制度，每年分2次對部門新進社區(qū)工作事項及證明事項實施準(zhǔn)入，2014年以來不予準(zhǔn)入比例超過60%，準(zhǔn)入清單下發(fā)至社區(qū)。不定期開展社區(qū)減負“回頭看”，嚴查不經(jīng)準(zhǔn)入下派工作任務(wù)到社區(qū)的行為。四是兩塊牌子。社區(qū)辦公場所外只能懸掛社區(qū)黨組織及居委會兩塊牌子。

第三，深化改革增效。根據(jù)南京市第二輪綜合改革部署，深化街居體制改革，重塑基層社會治理機制，市區(qū)街社各歸其位、各負其責(zé)、各履其職，從制度層面促進減負增效。一是市級：重點加強規(guī)劃、公共政策、行政執(zhí)法與監(jiān)督等調(diào)控職能。二是區(qū)級：重點加強經(jīng)濟發(fā)展、民生保障和城市管理等職能。三是街道：制定工作職責(zé)清單，明確街道在指導(dǎo)社區(qū)建設(shè)、組織公共服務(wù)、創(chuàng)新社會管理等方面職能。歸并職能相近科室，設(shè)置街道便民服務(wù)中心，轄區(qū)較大的建立分中心；制定《街道便民服務(wù)中心公共服務(wù)通用目錄》，涵蓋民政、人社、計生等8方面119個服務(wù)事項，社區(qū)27項政務(wù)事項全部移交街道。今年新建30多個面積1000平方米以上（其中過半數(shù)達2000平方米以上）的新型街鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)中心，具備政務(wù)服務(wù)、自治服務(wù)、社會組織發(fā)展服務(wù)等綜合功能，政務(wù)服務(wù)“一口受理”，社會組織發(fā)展外包專業(yè)化運營。四是社區(qū)：嚴格依據(jù)法律法規(guī)規(guī)章明確社區(qū)準(zhǔn)入“正面清單”及不予準(zhǔn)入“負面清單”，社區(qū)致力自我管理、公益事業(yè)、糾紛調(diào)解等13類履職事項，協(xié)助政府工作事項實行契約化管理；社區(qū)日常工作主要轉(zhuǎn)向政策咨詢、公益服務(wù)、居民自治和代辦服務(wù)。

第四，優(yōu)化服務(wù)效能。以激發(fā)社會活力為導(dǎo)向、培育多元主體為抓手，全面提升社區(qū)服務(wù)水平。一是載體優(yōu)化。社區(qū)辦公面積小于20%，為民服務(wù)面積大于80%，50%以上用于社會組織開展服務(wù)；社區(qū)場地去“部門化”，根據(jù)社區(qū)服務(wù)需求，對社區(qū)場所和設(shè)施功能進行綜合布局。在每個社區(qū)每年設(shè)立20萬元為民服務(wù)資金，投入4600萬元推動社區(qū)辦公用房達標(biāo)。二是能力提升。1200多名社區(qū)主任實現(xiàn)市級輪訓(xùn)，全市專職社工專業(yè)化比例近43%；建立10個督導(dǎo)類民辦社工機構(gòu)，專業(yè)督導(dǎo)人員近40余人；條口社工實現(xiàn)“統(tǒng)一招錄、統(tǒng)一調(diào)配、一崗多責(zé)”；社區(qū)錯時上下班制度全面推開，初步實現(xiàn)“全天受理、全年無休”。三是服務(wù)提質(zhì)。全市社區(qū)社會組織達2.5萬個，2015年將專項培育關(guān)愛農(nóng)村“三留守”人員、未成年人保護類社會組織50家以上。公益服務(wù)，全面承接。通過公益創(chuàng)投資金引領(lǐng)，2013、2014年兩年2000多個服務(wù)項目在社區(qū)落地。開展農(nóng)村敬老院閑置場所改建社區(qū)服務(wù)中心試點，由專業(yè)社會組織承接，有效服務(wù)周邊村民。政務(wù)服務(wù)，陸續(xù)承接。秦淮區(qū)藍旗新村、鼓樓區(qū)云谷山莊等一大批社區(qū)實行一站式公共服務(wù)外包，政府由買崗轉(zhuǎn)向買項目。自治服務(wù)，探索承接。雨花臺區(qū)翠竹園社會互助會協(xié)助居委會統(tǒng)籌社會組織活動；江寧區(qū)牌坊社區(qū)退休村干部胡從富成立工作室，近2年來調(diào)解矛盾糾紛30余起，開展現(xiàn)場法治教育6次，提供法規(guī)、政策咨詢800余人次。四是協(xié)商民主。將社區(qū)協(xié)商民主寫入南京市依法治市“1+6”工作體系。社區(qū)論壇、民主聽證會、社區(qū)自治協(xié)會等基層協(xié)商民主形式在全市蓬勃發(fā)展，涌現(xiàn)出浦口區(qū)永寧街道、秦淮區(qū)弓箭坊社區(qū)等系列先進典型；建立社區(qū)型基金（會），實行以協(xié)商民主為基礎(chǔ)的“行政資本+社會資本”的協(xié)同治理服務(wù)，解決一大批老舊小區(qū)管理、社區(qū)環(huán)境提升等難點問題。

三、主要成效

在新的歷史時期，黨中央提出了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會治理創(chuàng)新的方針。南京市的社區(qū)減負增效改革很好地體現(xiàn)了這一方針：黨委把握大的方向、政府部門分工協(xié)作、社區(qū)及社會組織協(xié)助政府推動此項工作、社區(qū)居民積極參與自我組織與自我服務(wù)，確保了社區(qū)減負增效的效果，得到了社會各界的普遍歡迎。一是基層社區(qū)高度歡迎。社區(qū)普遍反映，臺賬、評比等形式主義負擔(dān)大大減輕，有時間、有精力、有動力“走出辦公室、走進居民家”；社工網(wǎng)格服務(wù)全覆蓋，上門服務(wù)、代辦服務(wù)、專業(yè)服務(wù)等成為主流，社區(qū)服務(wù)群眾滿意度達90%以上。二是社會輿論高度肯定。央視焦點訪談、人民日報、新華社等中央主流媒體均正面報道南京減負工作。三是上級部門高度支持。民政部轉(zhuǎn)發(fā)南京減負政策文件，推廣南京社區(qū)減負工作；民政部、省民政廳主要領(lǐng)導(dǎo)5次批示高度肯定南京社區(qū)減負增效工作；南京“社區(qū)減負增效”、街居體制改革先后榮獲2013、2014年度全國社區(qū)治理十大創(chuàng)新成果第一名。

同時，南京社區(qū)減負增效實踐，引發(fā)基層社會治理和服務(wù)新變化：

工作格局更新。南京榮獲全國和諧社區(qū)建設(shè)示范市，位居首位；秦淮等六區(qū)被評為全國社區(qū)治理與服務(wù)創(chuàng)新實驗區(qū)，數(shù)量列全國第一。縱向，社會創(chuàng)新自上而下轉(zhuǎn)為自下而上，各區(qū)你追我趕、爭先創(chuàng)優(yōu)，街道社區(qū)“微改革”“微創(chuàng)新”全面發(fā)力；橫向，“三社”聯(lián)動走向“多社”聯(lián)動，社會力量成為社會治理中堅，輔以市場機制，政府、社會、市場有效協(xié)同。

政府柔性治理。政府出政策、定規(guī)則，有效降低管理成本，實現(xiàn)更大回旋；公共資金帶動社會資金，引導(dǎo)多元主體協(xié)同提供社區(qū)服務(wù)，各類社會要素活動空間空前拓展。

社區(qū)活力激發(fā)。社會組織接管為老、為困、為小、為新市民、為中產(chǎn)和精英人士以及政務(wù)服務(wù)，民管民、民為民；社區(qū)自治事務(wù)、鄉(xiāng)規(guī)民約治理得到彰顯；社工從準(zhǔn)體制內(nèi)轉(zhuǎn)向體制外，主動性今非昔比。

基層服務(wù)提升?；鶎诱?wù)服務(wù)體系由區(qū)街居“三級流轉(zhuǎn)”變?yōu)榻值乐行摹耙患夀k結(jié)”，55項政務(wù)服務(wù)“現(xiàn)場辦結(jié)”；街道、社區(qū)建立“全科社工”隊伍，“一窗多能、全科服務(wù)”，極大方便居民辦事。

四、經(jīng)驗與啟示

基層社區(qū)在社會治理與社會服務(wù)中應(yīng)該扮演什么樣的角色，黨的十八屆三中全會已經(jīng)指明了方向，民政部也鼓勵各地進行適合本地實際的創(chuàng)新實驗。南京各區(qū)結(jié)合實地，都積極探索社區(qū)治理創(chuàng)新的新路子。秦淮區(qū)“中心制—耦合型”社區(qū)治理，玄武區(qū)“多元主體、社區(qū)善治”，雨花臺“培育社會組織、助力社區(qū)治理”，鼓樓區(qū)“構(gòu)建社區(qū)協(xié)商科學(xué)體系、完善社區(qū)民主自治功能”，建鄴區(qū)“推進社區(qū)減負增效、提升社區(qū)治理能力”，棲霞區(qū)“加快三化融合發(fā)展，推動社區(qū)多元善治”等基層治理體制機制創(chuàng)新百花齊放、百舸爭流。南京大力推動的社區(qū)減負增效實踐為社區(qū)治理創(chuàng)新帶來了許多啟示:

一是理順治理體制是根本。權(quán)責(zé)不明、權(quán)責(zé)不對等是當(dāng)前基層社會治理中諸多問題、矛盾產(chǎn)生的重要根源，自上而下理順基層社會管理體制尤顯重要。以近幾年各地紛紛推行的“社區(qū)減負”來看，在強大的行政力量推動下，社區(qū)回歸自治本位，大量行政性事物積壓在街道層面，街道同樣不堪重負、超負荷運轉(zhuǎn)。要突破這個怪圈，就必須明確區(qū)—街—社區(qū)之間、條與塊之間職責(zé)與事權(quán)的劃分，實現(xiàn)權(quán)責(zé)一致，避免區(qū)級政府及其職能部門將過多的事務(wù)向街道社區(qū)延伸。同時，基層政府及其職能部門要進一步加大政府職能轉(zhuǎn)移力度，建立權(quán)力清單、責(zé)任清單和負面清單制度，做到法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為。對于那些自己做不了、做不好、不該做的事務(wù)性管理服務(wù)工作，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托、創(chuàng)投等方式向社會力量購買。這樣才能從根本上為政府瘦身、為社區(qū)減負、為居民增效。

二是扎住口子是關(guān)鍵?；鶎诱D(zhuǎn)移、委托給社區(qū)的公共管理服務(wù)一定要本著契約精神，在必須、有限、可控的原則上進行。在社區(qū)發(fā)展過程中，一度出現(xiàn)了政府部門、甚至群團組織不斷地向社區(qū)“下派”任務(wù)的現(xiàn)象。從社區(qū)居委會的法定職責(zé)說，政府部門并不能直接向社區(qū)居委會發(fā)號司令、視其為自己的下級機構(gòu)。部分公共管理服務(wù)委托給社區(qū)居委會，是因為社區(qū)居委會承接這些公共管理后，社區(qū)居民得到這些服務(wù)更方便、更快捷。這些公共管理服務(wù)一旦過多，超出了社區(qū)工作者的能力，就變成了許多政府部門委托的公共服務(wù)只能在“紙上”落實——寫臺賬，工作布置在紙上、工作落實在紙上、工作檢查在紙上，這樣讓社區(qū)疲于應(yīng)付的公共管理服務(wù)顯然不能滿足社區(qū)居民的要求。南京市的社區(qū)減負增效，清理了社區(qū)的不合理負擔(dān)、扎住了向社區(qū)亂派任務(wù)的口子，使得社區(qū)承接的公共管理與服務(wù)更加高效便民。

三是提升社區(qū)自治水平是重點。

社區(qū)居委會依法設(shè)立，依法開展居民自治、自我管理與自我服務(wù)，同時協(xié)助基層政府開展工作。社區(qū)居委會的法定職責(zé)不能虛化，在社會治理中，居民對社區(qū)治理的參與決不是可有可無的，只有居民的真正參與，社區(qū)自治才能真正實現(xiàn)，社區(qū)的治理乃至社區(qū)的善治才可以實現(xiàn)。在社區(qū)減負增效過程中，社區(qū)居委會工作人員的專業(yè)能力得到提升，專業(yè)服務(wù)內(nèi)容不斷拓展。尤其是社區(qū)居委會成為動員各種資源開展面向社區(qū)居民服務(wù)的主體。社區(qū)成為各種社會組織落地社區(qū)、服務(wù)社區(qū)居民的中樞，各種面向社區(qū)弱勢人群的公益服務(wù)蓬勃開展，各種居民自我服務(wù)的組織也不斷壯大。

四是激發(fā)社會活力是核心。社會組織作為社會多元化治理的平臺和載體，在推進社會管理和服務(wù)的規(guī)范化、專業(yè)化、社會化、多樣化進程中具有不可替代的重要作用。南京市街道辦事處建立中心后，各中心除承擔(dān)日常的社會管理和公共服務(wù)外，還擔(dān)負著社會組織的培育發(fā)展、監(jiān)督管理、統(tǒng)籌布局和分類指導(dǎo)的職能。不少街道還成立了街道層面的支持型社會組織，積極培育領(lǐng)軍型社區(qū)社會組織和社會組織人才，并通過讓渡公共事務(wù)、購買專業(yè)服務(wù)等方式，為廣大社區(qū)社會組織提供了自立自強的發(fā)展空間。

五是強化綜合保障是基礎(chǔ)。社會治理和公共服務(wù)，涉及面廣，牽扯部門多，但長期以來不同部門各執(zhí)一方、各管一部分，缺乏統(tǒng)籌。不同部門分別按條口對街道、社區(qū)布置工作，不僅容易政出多頭，相互之間也容易產(chǎn)生矛盾。整合社區(qū)設(shè)施、場地、資源、人力配置，有利于各類社會管理和公共服務(wù)的人財物、責(zé)權(quán)利整合在一起，促進各部門之間的橫向聯(lián)動互動、資源共享，進而全面提升社區(qū)開展服務(wù)工作能力。要進一步加大社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺建設(shè)力度，注重運用信息化手段，將政府及其職能部門延伸到社區(qū)的服務(wù)事項進行歸并整合，提高社區(qū)綜合受理、綜合辦理、綜合保障的能力。