周萬利 王偉林

重慶市推進（村）社區(qū)減負增效工作紀實

周萬利 王偉林

“上面千根線，下面一根針”。村（社區(qū)）作為聯(lián)系群眾最緊密、服務群眾最直接、組織群眾最有效的基本平臺，在社會治理中起著最基礎的作用。隨著城鄉(xiāng)的發(fā)展變化，村（社區(qū)）的功能也在悄然發(fā)生變化。越來越多的部門看準了社區(qū)，許多工作以社區(qū)為依托，村（社區(qū)）儼然成為一個基層的“機關”，成了政府職能部門的“腿”。村（社區(qū)）不堪重負，在一定程度上弱化了村（社區(qū)）服務群眾功能。

近年來，重慶市針對社區(qū)行政化傾向日益突出、自治服務功能逐漸弱化的現(xiàn)實困境，著力從規(guī)范工作事項、考核評比、掛牌臺賬、印章管理和“三級服務中心”建設等方面，推進村、社區(qū)減負增效，增強社區(qū)自治服務功能，實現(xiàn)村（居）委會角色歸位。

村（社區(qū)）的行政負擔重在哪里

村（社區(qū)）過多的行政負擔究竟體現(xiàn)在哪些方面？把握了這個基本情況，才能對癥下藥破解減負難題。2013年8月，市民政局會同市委組織部，就社區(qū)減負工作進行了廣泛而深入的專題調研。通過全面普查、重點調研、個案分析、座談討論、征求意見等方式，掌握了全市村（社區(qū)）負擔過重的詳細實情。

事務性工作較多。我們對80個社區(qū)、76個村進行深入細致的比對。80個城市社區(qū)的抽樣調查顯示，平均每個社區(qū)承擔42類73項事務工作，最多達145類261項。其中，長期性事務占67.11%，階段性事務占16.6%，臨時性事務占16.29%。這些工作事項平均涉及18個部門，最多的涉及42個部門。76個村的抽樣調查顯示，平均每個村承擔區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）下沉到村的事務性工作60項，最多達到282項。其中，長期性事項占70.12%，階段性事項占13.19%，臨時性事項占16.69%。這些工作事項平均涉及14個區(qū)縣部門，最多的涉及33個部門。

行政化傾向明顯。社區(qū)承擔的事務工作中，黨務類工作占25%；行政事務類工作占45%；自治工作僅占30%；社區(qū)工作人員70%的精力和工作時間都用來完成上級部門交辦的各類事務工作，剩下30%用在社區(qū)自治和服務群眾方面，有限的時間和精力，影響了服務居民的質量和社區(qū)自治功能的發(fā)揮。

職能職責不清。部門交辦社區(qū)完成的事務中，有行政執(zhí)法工作的延伸，有監(jiān)管、審核責任的下轉，很多事務都不屬于社區(qū)職責，社區(qū)沒有能力和條件去完成，給社區(qū)工作帶來很大困難和負擔。如各部門、街道（鎮(zhèn)）需要社區(qū)出具證明加蓋公章事項，每個社區(qū)平均有46項，最多達178項，需要社區(qū)蓋章證明的內容，很多都超越了社區(qū)的職責，相關職能部門又沒有賦予社區(qū)工作手段和經(jīng)費去做相關查證，就強行要求社區(qū)居委會蓋章，加重了社區(qū)的負擔。

形式主義嚴重。一是社區(qū)迎接檢查考核、創(chuàng)建、參觀多。迎接單項考核平均13項，最多達153項；參加示范創(chuàng)建平均10項，最多達47項；接待參觀考察平均51次，最多達210次。二是掛牌、上墻制度多。社區(qū)平均掛牌14個，最多達43個；上墻制度平均50個，最多達205個。三是統(tǒng)計信息、報表多。錄入基礎信息平均10類60568條，最多達43類833669條；填報各類統(tǒng)計報表平均163個，最多達600個。四是參加的會議多。上級部門要求社區(qū)參加會議平均124個，最多達480。檢查評比、掛牌、統(tǒng)計報表、會議等過多的形式要求浪費了社區(qū)有限的服務資源，已成為社區(qū)工作的重要負擔。

經(jīng)費保障不力。社區(qū)承接事務工作中，很多工作都是政府職能部門工作的延伸，工作周期長、工作量大、專業(yè)性強、涉及居民群眾多，很多工作都需要專門人員來完成，但交辦部門大都沒有提供相應的工作條件和經(jīng)費，僅10.49%的事務有專項工作經(jīng)費，且經(jīng)費數(shù)額都不大，安排的工作任務與所提供工作條件不相適應，社區(qū)要完成這些事務需要花費大量精力和時間，客觀上也加重了社區(qū)的負擔。

（村）社區(qū)減負工作從何入手

按照市委的總休部署，2013年9月起，由市委組織部、市民政局牽頭，在全市開展了為期3個月的集中清理工作，從源頭上對136個市級部門延伸到村（社區(qū)）的各類事項進行全面清理，逐一摸清事項內容、政策依據(jù)和工作量，同時，組織38個區(qū)縣從終端上對10997個村（社區(qū)）承擔上級交辦事項進行反向清理。

制定“三個一律”標準。根據(jù)清理情況，實行“三個一律”：凡不屬于村（社區(qū)）職責范圍內的事項一律取消；凡工作相近的事項一律合并；凡未經(jīng)審批同意的事項一律不得下放到村（社區(qū)）。通過清理，目前全市村（社區(qū)）負擔普遍減少40%以上。2014年1月，市委辦公廳、市政府辦公廳又專門印發(fā)了《關于切實減輕工作負擔、加強工作保障、強化村（社區(qū)）服務功能的意見》（渝委辦發(fā)〔2014〕2號），對全面推進村（社區(qū)）減負工作、切實增強村（社區(qū)）居民自治水平和服務功能作出明確的安排部署。要求全市要圍繞“減輕基層負擔、聚焦服務功能、夯實基層基礎、密切黨群關系”，全面清理規(guī)范村、社區(qū)事務，切實減輕工作負擔，促進政府轉變職能，加強公共服務，強化基層組織工作保障，充分發(fā)揮村、社區(qū)自我管理，自我教育，自我服務的功能，保證村、社區(qū)干部集中精力服務群眾，使全市村、社區(qū)服務能力顯著增強，服務效能顯著提升。

制定社區(qū)準入制度。2014年5月，市委辦公廳、市政府辦公廳出臺了《關于加強區(qū)縣（自治縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）三級服務中心建設，健全服務群眾工作體系的意見》（渝委辦發(fā)〔2014〕15號），積極推進“三級服務中心”建設。2014 年4月，市社區(qū)（村）建設工作領導小組印發(fā)了《重慶市市級部門延伸到村、社區(qū)工作事項目錄》（渝社發(fā)〔2014〕1號），延伸到村、社區(qū)的工作事項由121項減少到62項。根據(jù)前期的安排部署和市里印發(fā)的《重慶市市級部門延伸到村、社區(qū)工作事項目錄》，各區(qū)縣積極推進延伸到村、社區(qū)工作事項清理工作，切實減輕村、社區(qū)工作負擔。37個區(qū)縣出臺了本地區(qū)延伸到村、社區(qū)工作事項目錄，工作事項平均由164項減少到64項，減少比例達61%。各區(qū)縣積極推進村、社區(qū)工作準入制度，沒有列入村、社區(qū)工作事項目錄的，不允許進入村、社區(qū)，使基層承接任務有章可循、有序可控，杜絕隨意向基層攤派任務。

開展“四項重點”清理。一是清理印章。2014年5月，市政府辦公廳轉發(fā)了《市民政局、市公安局關于規(guī)范村（居）民委員會印章使用管理辦法》（渝府辦發(fā)〔2014〕49號），規(guī)范村（居）委會印章管理。按照新規(guī)定，日常工作用印范圍只包括7項：村（居）民委員會主持召開的村（居）民會議和村（居）民代表會議決議；以村（居）民委員會名義印發(fā)的各種公文、材料等；村、社區(qū)公開欄內定期公布的村（居）務公開內容和應及時公開的村、社區(qū)重要事項；向村（居）民公布的通知、告示、宣傳材料等； 村（居）民委員會的統(tǒng)計報表和檔案；村、社區(qū)共建活動和資源共享等協(xié)議和其他依法應使用印章的事項。而對出具出具證明用印范圍，也進行了明確，只蓋四種類型的章：村（居）民在本村（社區(qū)）居住情況，參加村、社區(qū)活動情況的證明；村（居）民申請子女助學金補助、捐助和學雜費減免等事項的家庭基本情況的核實或證明，以及受最低生活保障等方面申請人的委托，村（居）民委員會代為提交的申請材料；根據(jù)村（居）民的需要，村（居）民委員會對職責范圍內能夠如實掌握情況給予的證明； 四是其他依法應為村（居）民提供證明蓋章的事項。二是清理掛牌。我市規(guī)定，村、社區(qū)陣地對外只掛“兩委”和便民服務中心牌子，內部功能室按照簡單、務實、管用的要求，根據(jù)服務功能掛相應的牌子。各區(qū)縣對村、社區(qū)掛牌要進行統(tǒng)一清理規(guī)范，截至目前，全市35個區(qū)縣完成了村、社區(qū)掛牌清理規(guī)范工作，在村級公共服務中心和社區(qū)服務站對外統(tǒng)一懸掛村（社區(qū)）“兩委”和便民服務中心3個牌子。三是清理報表臺賬。我市要求，規(guī)范精簡村、社區(qū)的各類臺賬和材料報表，逐步建立統(tǒng)一的村、社區(qū)工作臺賬，整合相近業(yè)務，實現(xiàn)一次采集、多方共享。各級部門各單位不得自行要求村、社區(qū)建立工作臺賬和軟件系統(tǒng)，不得要求村、社區(qū)單獨制作專項檔案卷、展板、標語、宣傳畫冊和報送材料、報表等。截至目前，全市30個區(qū)縣完成了村、社區(qū)工作臺賬清理工作，工作臺賬平均從53項減少到17項。四是精簡考核評比。我市規(guī)定，清理整合對村、社區(qū)的各類考核，實行年度目標綜合考核，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)一組織實施，年底一次進行。各部門各單位不得自行開展對村、社區(qū)考核。清理規(guī)范對村、社區(qū)的檢查評比達標和示范創(chuàng)建活動，除國家部委及以上的項目予以保留外，大幅減少市和區(qū)縣的檢查評比達標和示范創(chuàng)建活動，具體由各區(qū)縣統(tǒng)籌確定。截至目前，全市31個區(qū)縣完成了對村、社區(qū)考核項目的清理工作，考核項目平均從23項減少到5項。30個區(qū)縣完成了對村、社區(qū)評比達標和示范創(chuàng)建的清理工作，評比項目平均從25項減少到7項。

減負后如何強化村和社區(qū)的服務功能

重慶市一方面著力減輕村、社區(qū)工作負擔，另一方面著力強化村、社區(qū)自治服務功能，讓村、社區(qū)工作人員將更多的精力投入到開展社區(qū)服務、組織居民自治活動中去。

推進“三中心”建設。在區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）分別規(guī)范建立區(qū)縣行政服務中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）公共服務中心、村（社區(qū)）便民服務中心，進一步強化服務功能，拓展服務內容，優(yōu)化服務流程，提高辦事效率。區(qū)縣行政服務中心充分發(fā)揮統(tǒng)籌職能，開展業(yè)務培訓，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）公共服務中心和村（社區(qū)）便民服務中心的工作指導；建立上下聯(lián)動、聯(lián)通、聯(lián)系的運行機制，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）無法解決的群眾訴求事項，進行研判后轉交區(qū)縣相關職能部門辦理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）公共服務中心負責辦理鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面的政府公共服務，已經(jīng)交到村、社區(qū)的事項要收回到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）辦理。村、社區(qū)便民服務中心依托現(xiàn)有陣地，根據(jù)延伸到村、社區(qū)工作事項目錄，面向居民提供城鄉(xiāng)社區(qū)服務。

推進政府購買服務。按照《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）的要求，目前，市財政局正在牽頭研究我市推進政府購買服務的政策。對延伸到村、社區(qū)的教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、社區(qū)矯正、文化體育及老年人、殘疾人服務等基本公共服務，社會力量能夠承擔的，將逐步由政府向社會力量購買服務。大力培育社區(qū)服務性、公益性、互助性社會組織，引導各類社會組織參與社區(qū)服務管理。推進社會工作服務，培育發(fā)展社工服務組織，著力做好流動人口、老年群體、困難群體和特殊人群社工服務，用專業(yè)社會工作方法提升社區(qū)服務管理水平。

提升自治服務水平。扎實推進城鄉(xiāng)基層組織建設，選優(yōu)配強村、社區(qū)“兩委”班子，選好村（居）委會下屬委員會、村（居）務監(jiān)督委員會、村（居）民小組長、村（居）民代表，切實健全村、社區(qū)組織體系。充分發(fā)揮村、社區(qū)黨組織的領導核心作用，支持和保障村（居）委會行使職權，健全村、社區(qū)黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，扎實推進基層服務型黨組織建設，做好服務群眾工作。扎實推進村（居）民自治，深入開展村（居）民會議、議事協(xié)商、民主聽證等民主決策實踐，完善自我管理、自我教育、自我服務等民主管理制度，強化村（居）務公開、民主評議等民主監(jiān)督。大力推行物業(yè)管理服務，建立社區(qū)管理和物業(yè)管理聯(lián)動機制。協(xié)助政府及其有關部門推進基本公共服務覆蓋到村、社區(qū)，大力發(fā)展村、社區(qū)志愿互助服務和便民利民服務。

推進農(nóng)村社區(qū)建設試點。按照先行實驗、穩(wěn)步推進的方式，結合新農(nóng)村建設“千村推進百村示范”工程，在全市1000個新農(nóng)村建設重點推進村大力推進農(nóng)村社區(qū)建設試點，并將其中100個新農(nóng)村建設示范村列為農(nóng)村社區(qū)建設實驗示范村，發(fā)揮其示范引領作用。目前，全市38個轄有農(nóng)村的區(qū)縣均已開展農(nóng)村社區(qū)建設試點工作，其中有全國農(nóng)村社區(qū)實驗區(qū)縣11個，市級試點村2125個。

打造村級服務平臺。為了解決農(nóng)村基層組織有陣地辦事、農(nóng)民群眾有場所活動的問題，我市積極推進全市村級公共服務中心建設。該建設項目于2005年開始試點，2007年全面啟動，到2010年底全市累計投入10.08億元，實現(xiàn)了農(nóng)村村級公共服務中心全覆蓋，為農(nóng)村社區(qū)建設提供了良好的基礎保障。根據(jù)農(nóng)村社區(qū)建設的要求，在村級公共服務中心設置了“一臺（一站式服務平臺）一場（室外群眾文化體育活動場）兩欄（公開欄、宣傳欄）七室（村級組織辦公室、衛(wèi)生計生室、警務及糾紛調解室、圖書閱覽室、民間組織活動室、便民超市、多功能室）”，搭建了適應服務需求、滿足工作需要的農(nóng)村社區(qū)服務管理工作平臺，進一步強化了農(nóng)村社區(qū)服務管理功能。

深化改革 做好村（社區(qū)）“瘦身”后的下篇文章

為村（社區(qū)）減負“瘦身”，只是“去機關化”的第一步，其最終落腳點在于推動工作作風轉變，引導村（社區(qū)）干部深入聯(lián)系服務群眾。當前最迫切的是，基層“松綁”后，居民自治怎么開展？服務群眾如何做實？政府周到、創(chuàng)新的服務，是否能更順利送抵“最后一公里”？對于站在新起點的基層干部來說，不少問題需要摸索。

基層“減負”并不會必然帶來為群眾服務的“加碼”，要想徹底打通這一“減”一“加”之間的“旋轉門”，還需有相關監(jiān)督約束、考核評價制度的完善。如何使“閑下來”的村（社區(qū)）干部愿意走出“機關門”、走進居民家，自覺地將時間用到服務群眾上面？如何令這種干群間的互動機制化、定期化、長久化？同樣需要一個循序漸進、不斷深化的過程。市委書記孫政才多次強調，一定要“減輕基層負擔，聚焦服務功能，夯實基層基礎，密切黨群關系?！蔽覀兤诖?，在為村（社區(qū)）基層干部“松綁減負”之后，在新型社會治理方面，能有更多的“招數(shù)”和更進一步的改革探索。

（作者單位：重慶市民政局）