呂 青

減負增效:創(chuàng)新社區(qū)治理新路徑
——對無錫市濱湖區(qū)社區(qū)治理經驗的分析

呂 青

社區(qū)既是政府重要的工作領域，也是人們日常生活的空間。社區(qū)治理不僅是國家基層政權的建設過程，同時也是基層社會發(fā)育的過程，要實現二者持續(xù)雙向互動，就要在加強基層社會建設的同時，促進基層社會自我發(fā)育，使社會各主體成長起來，成為社區(qū)治理的重要力量。社區(qū)居民委員會就是基層社會各主體成長的重要載體。根據《中華人民共和國城市居民委員會組織法》（以下簡稱“《居民委員會組織法》”）的規(guī)定，居民委員會是社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督的基層群眾性自治組織。自居民委員會誕生以來，以其獨特的地位和優(yōu)勢在我國城市基層社會管理和服務中發(fā)揮了重要作用。隨著城市社區(qū)建設的推進，社區(qū)居民委員會的地位越來越突出，作用也越來越重要。但是，與此同時，也出現了行政化傾向越來越嚴重的現象，直接影響到居民自治和社區(qū)治理目標的實現，因此，如何理順政府和居民委員會的關系，明確政府與居民委員會各自的職能，推進政府轉變職能就成為社區(qū)治理的重要任務，也是社區(qū)治理的基礎工作。

一、減負的實質：還權與民，實現社區(qū)治理法制化

《憲法》和《居民委員會組織法》明確規(guī)定，居民委員會是居民群眾性自治組織，《居民委員會組織法》還規(guī)定，社區(qū)居民委員會要承擔行政和自治的雙重職能，即在實行居民自治的同時需要協(xié)助基層政府履行某些職責，但在實際工作中，社區(qū)居民委員會的行政職能不斷膨脹，成為集自治管理、行政管理、社會服務、經營管理等于一身的組織，演變成了附屬于街道辦事處或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的“腿”。政府將大量的行政事務性工作，如綜合治理、就業(yè)保障、社會救助、糾紛調解、宣傳教育、計劃生育、人口普查等安排部署給居民委員會，并對其進行檢查、考核以及獎懲，造成居民委員會不堪重負，長此以往，居民委員會也習慣把自己看成是政府組織而非居民自治組織，把自己看作是政府行政力量的延伸，較少考慮居民群眾需求，偏向滿足于完成上面布置的工作任務。于是，行政色彩濃厚，社會參與程度較低；政府熱情高，居民熱情低；外在推力大，內生力量小就成為社區(qū)治理普遍面臨的問題。如何解決這些問題呢？濱湖區(qū)的做法給我們提供了借鑒。

從2014年開始，無錫市濱湖區(qū)委區(qū)政府連續(xù)出臺了12個文件，部署和推進社區(qū)減負增效工作：一方面，將社區(qū)作為黨的建設、基層政權建設和政府職能延伸的重要依托，堅持社區(qū)黨組織核心作用，健全黨建制度，加強黨員隊伍管理和教育，著力打造服務型黨組織；加強黨組織領導下的“一居一站一經一辦”社區(qū)機構建設，進一步明晰職能；全面清理社區(qū)（村）依法履行職責事項和協(xié)助政府工作事項，規(guī)范政府職能下移行為。另一方面，牢牢把握社區(qū)居委會作為基層群眾性自治組織的功能定位，保障社區(qū)居委會的自治權力，嚴禁任何單位和個人干涉社區(qū)居委會自治范圍內的事項。具體做法是：（1）明確社區(qū)居委會工作職責。全面梳理基層群眾自治組織依法履職和協(xié)助政府工作事項“兩份清單”，明確社區(qū)（村）依法履職事項10項、協(xié)助政府工作事項58項，比原有的88項明顯減少，同時，建立社區(qū)（村）工作事項準入機制，凡區(qū)機關部門需要增加社區(qū)（村）工作臺賬、創(chuàng)建項目，都需報區(qū)委、區(qū)政府審批。（2）減輕社區(qū)居委會工作負擔。出臺社區(qū)減負《五項規(guī)定》，對社區(qū)臺賬、創(chuàng)建評比、機構掛牌、印章使用等全面清理，平均減負率達80%以上。區(qū)相關部門依據《濱湖區(qū)社區(qū)工作臺賬目錄》，分別制作了社區(qū)（村）工作臺賬樣本，實現臺賬的模板化、電子化。人事與社會保障、衛(wèi)生與計劃生育等部門深入街道（鎮(zhèn)）、社區(qū)（村），對減負后的臺賬進行指導培訓。同時，區(qū)社區(qū)減負工作督查組對減負情況進行專項督查，下發(fā)了《關于濱湖區(qū)社區(qū)減負工作專項督查情況的通報》（錫濱委辦發(fā)〔2014〕101號），確保減負工作高質量到位。（3）強化社區(qū)居委會自治功能，結合居（村）委會換屆選舉，推進居（村）委成員兼職化、屬地化、知識化、年輕化，穩(wěn)步擴大居（村）民直接選舉比例；加快搭建居民領袖牽頭，居民骨干、轄區(qū)單位和社區(qū)社會組織負責人等參加的社區(qū)居民議事會、睦鄰委員會、綜合活動中心（室）居民自管會、樓道（片區(qū)）自治理事會等多種形式的社區(qū)自治機構，針對不同類型的社區(qū)，探索社區(qū)管理和自治新模式，扎實開展民情民意收集、社區(qū)民主議事、居民矛盾化解等工作，作為社區(qū)民主議事機制的有力補充；按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，建立健全基層協(xié)商民主建設協(xié)調聯動機制，創(chuàng)新民情懇談、社區(qū)論壇、社區(qū)評議等對話機制，推廣“開放空間”“羅伯特議事規(guī)則”等會議技術，開展平等對話、相互協(xié)商、規(guī)勸疏導等協(xié)商活動，促進基層民主協(xié)商制度化、規(guī)范化和程序化，化解矛盾糾紛，促進社會和諧，解決人民群眾的實際困難。

減負的過程是重新塑造政府和社區(qū)居民委員會關系的過程，將現在掌握在政府手中但本應該屬于社區(qū)的權力下放給居民委員會，使居民委員會在本區(qū)域范圍內成為名副其實的治理主體，具有其內部事務決策權、財務自主權、工作人員選免權、日常工作管理權等。凡是應該由居民群眾自己辦理的事情，就交給居民組織來辦，政府不做過多干預，禁止政府向居民委員會轉嫁行政事務性工作，賦予居民委員會拒絕承擔行政事務性工作的權利，這樣做，不僅能夠促使政府依法行政，也能保證居民委員會依法自治，從而有利于形成政府與社區(qū)居民委員會的協(xié)商合作機制，真正實現政府依法行政與居民委員會依法自治的有機銜接和良性互動。

二、增效的目標：培育多元主體，構建協(xié)商共治機制

減負，并不是不要政府，更不是要弱化政府，而是要將政府職能限定在合理的范圍內，提高其效能，為居民參與治理提供廣闊空間，實現社會辦社會，而不是政府辦社會，依靠社區(qū)力量，利用社區(qū)資源，解決社區(qū)問題 。

2015年無錫市濱湖區(qū)委、區(qū)政府出臺了《關于開展“四治聯動”推進社區(qū)治理創(chuàng)新的意見》，提出了以“四治聯動”為核心的社區(qū)治理工作思路，即：以法治為基礎，以自治為根本，以共治為手段，以善治為方向，大力促進社區(qū)治理規(guī)范化、民主化、社會化和科學化，打造具有濱湖特色的社區(qū)治理創(chuàng)新品牌；同時，成立區(qū)社區(qū)治理工作領導小組，全面負責社區(qū)治理創(chuàng)新工作，聘請江南大學社會學系的教師指導社區(qū)治理品牌建設，經過近一年的努力，12個試點社區(qū)已探索出各具特色的社區(qū)治理新路徑。例如：（1）中南社區(qū)（屬于“村改居”社區(qū)）以樓道自治為切入點，以居民需求為導向，通過再組織居民，分期分步推進樓道單元自治，將居委會的自治工作落到實處，組建了以社區(qū)黨委為領導核心，社區(qū)居委會統(tǒng)籌協(xié)調，民生監(jiān)督委員會、樓道自治會、社區(qū)社會組織聯合會為主體的“三會”參與聯治自治體系，形成了社區(qū)黨委引領，自治組織、社會組織、志愿者隊伍各司其責、全面參與的社區(qū)治理共創(chuàng)共享機制。（2）太湖國際社區(qū)（屬于商品房社區(qū)）通過組建居民俱樂部，開展居民互助活動，增進鄰里間的聯誼，激發(fā)了社區(qū)活力，解決了商品房社區(qū)居民之間關系冷漠、居民對社區(qū)事務漠不關心的問題，同時，社區(qū)還搭建“四方平臺”，在黨建的引領下，使居委會、居民互助會、物業(yè)公司、業(yè)主委員會各自發(fā)揮作用，實現多方共治。（3）水秀社區(qū)（屬于老新村社區(qū)）通過建立鄰里伙伴自治理事會和八大委員會，整合社區(qū)內的人才、文化、教育等各類資源，搭建居民參與自治活動的平臺，吸引廣大居民自覺參與社區(qū)公共事務，提高居民自治的自主性、互動性和有效性，實現了社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務和自我發(fā)展。（4）蠡橋社區(qū)（由商品房、老新村、自然村組成的混合社區(qū)）形成了“資源通融、交流互融、文化相融、利益共融”的治理體系。資源通融，就是合理整合社區(qū)內的資源，變各自服務為共同服務；交流互融，就是引導居民多走出家門，加強居民之間、居民同社區(qū)之間的互動；同享共融，就是建立“守望相助”的社區(qū)生活共同體；利益相融，就是以共同需求、共同利益為基礎調動居民廣泛參與的積極性，強化居民和社區(qū)之間彼此的利益關系，增強利益關聯度，使居民在自身利益的驅動下主動參與社區(qū)治理，并產生個人效能和價值感。（5）南湖家園社區(qū)（屬于保障安置房社區(qū)）針對其社區(qū)內刑釋、低保、殘疾、貧困救助對象等特殊人群數量偏多的狀況開創(chuàng)了具有特色的服務，基于公共利益和社區(qū)認同，將政府部門、社區(qū)、居民及轄區(qū)單位、公益組織等資源相連接，通過協(xié)調合作，為特殊人群提供服務，滿足其需求。廣泛發(fā)揮特殊人群的積極性，讓其參與公益服務，進而參與社區(qū)治理，優(yōu)化社區(qū)秩序。通過特殊人群的自助和互助，達到使其融入社區(qū)，回饋社會的目標。其他一些社區(qū)，如河埒社區(qū)、尚錦城社區(qū)、尚賢社區(qū)、梁溪社區(qū)、湖景社區(qū)、美湖社區(qū)、隱秀苑社區(qū)等的社區(qū)治理創(chuàng)新實踐也豐富多彩、頗具特色，積累了不少經驗。

社區(qū)治理創(chuàng)新的過程是為社區(qū)增效的過程，這里的增效不僅僅是要滿足“理性人”的原則， 讓管理者能夠理性地認識到成本最小、利益最大（即在滿足社區(qū)成員利益最大化方面沒有更好的選擇）的社區(qū)治理方法；更重要的是滿足“社會人”的原則， 能夠促成社區(qū)成員之間的合作與信任，使成員具有集體歸屬感和信任感。“社區(qū)”作為現代人類集體生活的基本單位，它構成了其社會生活的重要方面。我們希望建成的社區(qū)應該是能夠滿足社區(qū)成員最大利益，并且是一個成員相互合作、信任，社會資本最大化的社區(qū)。

現今，伴隨著快速城市化，無錫市濱湖區(qū)的社區(qū)規(guī)模越來越大，大多數社區(qū)的人口規(guī)模都在10000人以上，社區(qū)類型不同，商品房、村改居、老新村、保障房、混合社區(qū)等等，社區(qū)結構日趨復雜，社區(qū)居民階層身份不同，利益主體呈現多元化發(fā)展趨勢。組織層面上，物業(yè)服務企業(yè)、業(yè)主委員會以及社會中介組織等在社區(qū)中有不同的利益訴求；居民層面上，管理階層、工薪階層、私營業(yè)主階層等有不同的利益需求，其中不同群體，如老年群體、失業(yè)群體、農民工群體等都有不同的服務需求，如何滿足這些組織和群體的需要，僅僅依靠政府運用行政手段向社區(qū)提供公共產品，顯然難以整合和協(xié)調各利益主體，也難以滿足不同群體的個性化需求。因此，培育多元的社區(qū)治理主體，通過多元主體間的互補與制約，去滿足社區(qū)內多元利益主體訴求的表達與實現，就成為一種必然的選擇。多元主體參與社區(qū)治理，必須通過建立一種合作共治的機制去實現，只有這樣才能將單純的利益需求者和服務需要者變成集需要與供給于一體的社區(qū)共治方，社區(qū)乃至整個社會治理的效能才能提高。

三、減負增效的目標：建立社區(qū)生活共同體，達到善治

俞可平認為“治理”“善治”的核心是“政府組織與非政府組織間的合作，權力與權利的合作，其導向反對集權，主張分權，反對一元主體治理，倡導多元主體共同治理?！保?］善治內含國家、市場、社會間的合作以及三者內部的合作，同時還含有權力與權利的合作。善治的本質特征，就是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與市民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態(tài)。［2］

國家治理體系和治理能力現代化建設就是要建立與市場經濟加速轉型相適應的社會秩序平衡系統(tǒng)，轉變政府的管理方式，調動各方力量解決社區(qū)問題，形成適合不同社區(qū)類型的治理模式，實現社區(qū)治理的精細化，將社區(qū)建設成為具有人情味的、充滿和諧的溫馨生活共同體，這樣才能達到社區(qū)“善治”。

過去我國社會管理和社區(qū)治理的特點是政府主導，市場和社會的力量極為薄弱，甚至缺席，導致社會管理和社區(qū)治理的過渡行政化，從社區(qū)治理的角度分析，這種狀況不僅影響了社區(qū)資源的配置效率，而且與社區(qū)居委會自治組織的法律定位不相符合，隨著社會的發(fā)展，社會服務的需求以爆炸式的方式增長，如果完全由政府通過稅收的方式來滿足或者由政府一家在社區(qū)中完成，不僅成本很高導致入不敷出，而且會使社區(qū)居民更加被動和依賴，甚至因需求得不到滿足把矛盾都指向政府。同時，面對越來越多樣化、個性化、復雜化的居民需求，統(tǒng)一的公共服務也很難應對，所以，多元主體的合作治理必不可少。也就是說，政府應從原來的政府管理的立場轉向服務和治理的立場，重新制定社區(qū)發(fā)展規(guī)劃，培育和發(fā)展社區(qū)組織，探索建立多元主體合作共治的機制。正如無錫市濱湖區(qū)的做法，對社區(qū)治理進行頂層設計，選擇不同類型的社區(qū)試點推進，在試點推進的基礎上總結經驗全面鋪開。在社區(qū)治理中，政府依然要做好針對弱勢群體的基本、廣泛的公共性服務，及時解決社會發(fā)展中新問題，如群體性事件、新疾病等社會問題，而讓社會組織和社會工作者為社區(qū)居民提供多樣化的、個性化的專業(yè)服務。

“善治”離不開社區(qū)居民的參與，社區(qū)居民通過自身的積極參與和關系互動，把個體的利益融入公共的福利，從整體上推進社區(qū)發(fā)展的過程就是“善治”的形成過程，過去的社會管理中，社區(qū)成為各種社會矛盾的集中地，社區(qū)也成為解決各種社會問題的最后一道防線，政府依賴自上而下的行政方式解決問題，居民游離于問題解決者之外，這樣的社區(qū)僅僅是居民的居住地，不是他們的“家”。只有培育社區(qū)的公共性認同，才能激發(fā)社區(qū)居民“我們的事務”意識，形成共享觀念，產生作為維系社會團結和道德整合基礎的地域共同體和精神共同體，居民才能以主體性身份介入到有關社區(qū)決策的過程中，積極參與社區(qū)建設，主動建設自己的家園。這時的問題解決就不僅僅是依賴外在力量的解決，而是依靠內在力量的解決，甚至是預防性的解決。

社區(qū)“善治”的根本不僅僅是要形成多元共治的主體去解決社會問題，而是要建設生活共同體，滿足現代社會人們的精神需求。社區(qū)概念從滕尼斯提出經歷了演變，隨著工業(yè)化、城市化和現代化的發(fā)展，人們又賦予它新的含義，從“生活共同體”到“地域生活共同體”。在現代社會，社區(qū)是國家權力末梢的管理或控制領域，也是城市居民的生活場域，然而，“社區(qū)”從本質上來說是一個生活的共同體，它不是依附于政治系統(tǒng)的附屬性子系統(tǒng)，而是有著獨立地位與內在秩序的社會子系統(tǒng)。因此，社區(qū)治理既要依賴多方力量參與，更需要社區(qū)居民自覺自愿的主動行動。社區(qū)治理就是要通過創(chuàng)造優(yōu)美、舒適的生活環(huán)境，提升人們的生活質量；通過促進人與人的交往與溝通，形成祥和、團結、合作的社會環(huán)境；通過居民互助共濟，構建“我為人人、人人為我”的理想與道德境界；通過強化社區(qū)團結，構建共同的社會價值觀和共同的精神追求，形成社區(qū)的良好秩序。

（作者系江南大學法學院社會學系教授，無錫社區(qū)建設與社會工作研究中心主任）

1 俞可平. 治理與善治［M］. 北京: 社會科學文獻出版社，2000.

2 俞可平. 治理和善治—— 一種新的政治分析框架［J］. 南京社會科學，2001（9）