■編譯/張占力

金融危機(jī)后福利國(guó)家新轉(zhuǎn)向

■編譯/張占力

未來10年，對(duì)歐洲社會(huì)公平的威脅不是激進(jìn)的制度變革，而是福利國(guó)家固步不前、“制度化”地拒絕改革、患上“歐洲硬化癥”。西歐地區(qū)在邁向社會(huì)投資型和充滿活力的社會(huì)保障征途上仍有很多障礙，政治決策者們?nèi)孕枰谟行У亟M建持久的改革聯(lián)盟、打破零和博弈、促進(jìn)代際團(tuán)結(jié)上作出卓絕努力，唯此或可找到破題之道。

福利模式的變化

過去30年間，對(duì)于福利國(guó)家與全球化、工業(yè)化的資本主義相適應(yīng)的質(zhì)疑聲日益高漲，自由主義懷疑論者尤甚。其依據(jù)有三：一是福利國(guó)家扭曲勞動(dòng)力市場(chǎng)，毀滅了工作積極性，致使社會(huì)撫養(yǎng)率畸高；二是人口和社會(huì)變化，特別是人口老齡化的加劇使福利國(guó)家財(cái)務(wù)難以為續(xù)；三是全球化對(duì)各國(guó)政府財(cái)政支出施加約束機(jī)制，迫使政府減少社會(huì)保障支出以增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。2008年金融危機(jī)中公共財(cái)政表現(xiàn)得不堪一擊，也一度證實(shí)了懷疑論者觀點(diǎn)的“正確性”。但爭(zhēng)論很少明晰區(qū)分內(nèi)外變量的影響，尤其對(duì)福利國(guó)家內(nèi)在主動(dòng)調(diào)整以應(yīng)對(duì)新風(fēng)險(xiǎn)和需求的關(guān)注度不夠。

歐洲福利資本主義并無單一、顯著的模式，艾斯平·安德森將其分為三種模式，即社會(huì)民主主義福利國(guó)家（北歐）、保守主義福利國(guó)家（大陸）和自由主義福利國(guó)家（盎格魯-撒克遜）。保守主義模式側(cè)重于財(cái)政支出，而社會(huì)民主主義模式則是服務(wù)密集型模式，福利供給中市場(chǎng)化占比非常低。艾斯平·安德森強(qiáng)調(diào)“路徑依賴”，認(rèn)為不同群體和利益集團(tuán)會(huì)竭力維持現(xiàn)狀，使政府只能保持現(xiàn)有福利待遇和服務(wù)模式，這反過來進(jìn)一步強(qiáng)化現(xiàn)行福利供給，如此循環(huán)往復(fù)。應(yīng)注意的是，歐洲福利國(guó)家也存在“再分配悖論”，社會(huì)民主主義模式福利國(guó)家雖對(duì)全體國(guó)民進(jìn)行普惠式待遇發(fā)放，卻比僅僅針對(duì)貧困者的再分配更能有效地減少貧困和不公。

福利模式三分法擁躉眾多，反響廣泛，但也存在異議，比如沒有將地中海沿岸國(guó)家和中東歐國(guó)家考慮進(jìn)來；較少關(guān)注社會(huì)政策對(duì)男女性別不平等造成的影響；福利模式劃分主要以失業(yè)和養(yǎng)老支出界定，而對(duì)教育、醫(yī)療、家庭服務(wù)考量不夠等。

歐洲福利國(guó)家近年面臨兩大系統(tǒng)性挑戰(zhàn)。挑戰(zhàn)之一來自于國(guó)家的財(cái)務(wù)危機(jī)。金融危機(jī)后，經(jīng)濟(jì)增速放緩，生產(chǎn)力下降，去工業(yè)化進(jìn)程加快，加之深陷主權(quán)債務(wù)危機(jī)泥沼難以自拔，財(cái)務(wù)緊縮政策成為未來10年福利國(guó)家的優(yōu)選政策。第二個(gè)挑戰(zhàn)則是現(xiàn)有社會(huì)保障制度安排與不斷出現(xiàn)的社會(huì)新風(fēng)險(xiǎn)之間存在割裂。傳統(tǒng)社會(huì)保障安排難以快速地適應(yīng)勞動(dòng)力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)性調(diào)整、人口和家庭結(jié)構(gòu)變化；勞動(dòng)力市場(chǎng)中工作富裕者和窮忙族等新興社會(huì)不公平也在傳統(tǒng)社會(huì)保障制度中難以得到有效化解。在此背景下，社會(huì)投資型福利國(guó)家模式頗受人們所重視。

社會(huì)投資型福利國(guó)家模式有其自身特點(diǎn)，如強(qiáng)調(diào)勞動(dòng)力市場(chǎng)的靈活保障以及實(shí)施就業(yè)激活政策，這與國(guó)際社會(huì)保障協(xié)會(huì)所提出的充滿活力的社會(huì)保障概念密切相關(guān)。社會(huì)投資型福利國(guó)家模式內(nèi)容豐富，如人口老齡化帶來的人口結(jié)構(gòu)危機(jī)，建立服務(wù)為基礎(chǔ)的知識(shí)驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)等。目的即是“學(xué)習(xí)型經(jīng)濟(jì)與社會(huì)”，通過員工持股形式不斷提升其知識(shí)和技能。目前該模式已經(jīng)得到歐盟決策者的支持與認(rèn)可。莫瑞爾、帕爾梅等人認(rèn)為，理想化的模式具有一些基本的特征，如普惠式的兒童照看、高質(zhì)量的學(xué)校教育、重視人力資本投資、倡導(dǎo)終身學(xué)習(xí)、主動(dòng)減少失業(yè)尤其是青年失業(yè)，以及實(shí)行靈活的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策等。因此，社會(huì)投資型福利國(guó)家模式更強(qiáng)調(diào)資本主義經(jīng)濟(jì)體公平與效率的長(zhǎng)期平衡。

政治環(huán)境的約束

福利國(guó)家植根于其政治構(gòu)造，并受民主制度的約束和選舉力量的左右。過去30年促生福利國(guó)家膨脹的因素不斷削弱，這不僅體現(xiàn)在工會(huì)、社會(huì)民主主義政黨影響力減弱上，也表現(xiàn)在戰(zhàn)后合作主義制度體系逐漸瓦解的進(jìn)程中。二戰(zhàn)后福利國(guó)家富有彈性的觀點(diǎn)也被一系列社會(huì)現(xiàn)實(shí)所證偽——如撒切爾政府時(shí)期由新自由主義者發(fā)起的緊縮政策難言成功。盡管終止現(xiàn)有社會(huì)供給模式并對(duì)其重構(gòu)不失為解決政治上不受歡迎之良方，但很少有富有影響力的政治聯(lián)盟會(huì)勸說投票人，福利國(guó)家已經(jīng)到了不得不改變的地步。上述種種原因造就了福利國(guó)家政治上的謹(jǐn)慎小心，僅對(duì)福利制度的外圍修修補(bǔ)補(bǔ)，而不敢對(duì)制度核心內(nèi)容來一場(chǎng)大刀闊斧的改革，尤其是中右翼政府更樂于安享現(xiàn)狀。

關(guān)于政府失靈的公共選擇理論認(rèn)為，福利國(guó)家由于受公共部門和個(gè)人群體等既得利益集團(tuán)的牽制而難以改變。大量研究也強(qiáng)調(diào)政府而非國(guó)家立法機(jī)關(guān)在福利國(guó)家決策中的作用。需要注意的一點(diǎn)是，中產(chǎn)階級(jí)在許多國(guó)家已成為社會(huì)保障制度最大受益者，導(dǎo)致養(yǎng)老待遇和現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付難以施惠于老年群體。最終導(dǎo)致了這樣的結(jié)果：福利國(guó)家多為“原地踏步走”的發(fā)展，使誕生于50年前、本就難以應(yīng)對(duì)未來挑戰(zhàn)的社會(huì)保障制度進(jìn)一步僵化，政治和選舉參與度的差異也將這一現(xiàn)狀推向更加惡化的境地。隨著年輕群體和社會(huì)弱勢(shì)群體選舉參與度的下降，老年群體和富裕階層在政治進(jìn)程中更具影響力。

民眾態(tài)度的轉(zhuǎn)變

關(guān)于民眾態(tài)度定量研究調(diào)查數(shù)據(jù)的樣本來自于歐盟三個(gè)成員國(guó)，即英國(guó)、丹麥和法國(guó)，各代表了三種福利模式中的一個(gè)類型。調(diào)查的目的在于衡量民眾認(rèn)為福利國(guó)家需要進(jìn)行多大程度的改革，以及社會(huì)保障再校準(zhǔn)又能夠達(dá)成什么樣的共識(shí)。金融危機(jī)后財(cái)務(wù)緊縮政策讓歐洲居民逐漸意識(shí)到財(cái)政資源優(yōu)化配置、重建新型社會(huì)契約的必要性。然而，投票人仍相當(dāng)“保守”，拒絕改變的跡象增多。與此同時(shí)，民眾對(duì)福利國(guó)家態(tài)度不斷轉(zhuǎn)變，他們不僅僅關(guān)心財(cái)政緊縮和財(cái)政赤字的合法性以及相應(yīng)的財(cái)政政策選擇，更注重金融危機(jī)后政府角色的定位：鑒于岌岌可危的財(cái)政狀況以及人口和社會(huì)的壓力，政府未來應(yīng)該進(jìn)軍哪些領(lǐng)域，又要在哪些領(lǐng)域淡出，或提供方式上應(yīng)如何不同于以往。確切地說，政治家們不僅要有短期計(jì)劃以解決公共赤字，也要對(duì)未來國(guó)家結(jié)構(gòu)有一攬子戰(zhàn)略安排。調(diào)查相關(guān)結(jié)果如下：

第一，歐洲地區(qū)對(duì)集體福利供給需求依然強(qiáng)勁。為保護(hù)個(gè)人免受不可預(yù)見的風(fēng)險(xiǎn)，提供老年收入保障等傳統(tǒng)福利供給仍然很受擁護(hù)，“福利末日”預(yù)言亦不攻自破。事實(shí)上，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)原則的普遍支持也讓人大感意外，英國(guó)在此方面表現(xiàn)尤為明顯。數(shù)據(jù)顯示，失業(yè)保險(xiǎn)方面，49%的英國(guó)受訪對(duì)象支持繳費(fèi)原則，法國(guó)為57%，丹麥為43%；養(yǎng)老方面，對(duì)繳費(fèi)原則支持者占比英國(guó)為48%，法國(guó)為44%，丹麥為20%。而對(duì)由普惠式、社會(huì)連帶主義福利制度向以貧困群體為對(duì)象的自由主義福利制度轉(zhuǎn)變的動(dòng)力不足，制度繳費(fèi)者應(yīng)該平等地獲得福利待遇和社會(huì)服務(wù)已深入人心。

第二，強(qiáng)調(diào)繳費(fèi)原則或有助于鞏固福利國(guó)家的地位。如果公民認(rèn)為自己繳費(fèi)與所得之間缺乏關(guān)聯(lián)，遠(yuǎn)離了貝弗里奇報(bào)告所確定的繳費(fèi)原則，那么他對(duì)社會(huì)保障制度的擁護(hù)力度更會(huì)減弱。北歐地區(qū)如丹麥由于奉行福利共享主義傳統(tǒng)，繳費(fèi)原則淡薄。貝爾和加夫尼認(rèn)為，有令人信服的證據(jù)表明，如果加強(qiáng)繳費(fèi)與受益的關(guān)聯(lián)，能夠解決由財(cái)政緊縮和人口快速調(diào)整給社會(huì)保障制度帶來的一些主要矛盾與問題，“充分的繳費(fèi)”和“有義務(wù)的權(quán)利”二者融合與建立福利國(guó)家的目的之間關(guān)系密切。盡管如此，調(diào)查結(jié)果卻反差甚巨：為減少公共赤字，大多數(shù)民眾認(rèn)為應(yīng)該采取減少對(duì)富裕階層的支出、針對(duì)性地投向貧困者等措施，而非遵循繳費(fèi)原則，兩者占比結(jié)果對(duì)比情況為英國(guó)54%∶24%，法國(guó)62%∶17%，丹麥60%∶13%。但也有令人欣慰之處，財(cái)政緊縮背景下，民眾更加強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)保障核心內(nèi)容——如養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)等繳費(fèi)項(xiàng)目的投入，削減生育津貼、兒童福利等非繳費(fèi)性項(xiàng)目支出。如丹麥額外財(cái)政支出用于學(xué)前兒童照顧（12%）、兒童津貼（4%）和產(chǎn)假津貼（3%）的支持者占比較低。這也說明社會(huì)公眾對(duì)擴(kuò)大福利外延、應(yīng)對(duì)新社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度較為冷淡。

第三，轉(zhuǎn)向社會(huì)投資型國(guó)家的支持力度有所削弱。調(diào)查結(jié)果顯示，失業(yè)、養(yǎng)老、疾病和殘疾已成為民眾最為關(guān)心的問題。58%的法國(guó)人、51%的英國(guó)人認(rèn)為失業(yè)金充足性不夠；68%的法國(guó)人和58%的英國(guó)人認(rèn)為養(yǎng)老金的充足性有待提高；53%的丹麥人認(rèn)為疾病和殘疾的保障不夠充分。與此相反，社會(huì)民眾普遍認(rèn)為家庭保障（如兒童津貼等）已較為充足，這一占比丹麥為92%、法國(guó)為80%、英國(guó)為78%，這種認(rèn)知現(xiàn)狀給歐洲福利國(guó)家向社會(huì)投資型方向發(fā)展設(shè)置了巨大障礙。此外，歐洲老年人口占比大，投票參與度高，其關(guān)注重點(diǎn)主要集中于養(yǎng)老和醫(yī)療方面，并能在一定程度上影響決策。與養(yǎng)老和健康照顧支出相比，當(dāng)財(cái)政發(fā)生赤字需要削減待遇時(shí)，教育、積極勞動(dòng)力市場(chǎng)政策、家庭救助等支出更易首當(dāng)其沖。由于受金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)衰退的影響，歐洲社會(huì)投資型支出占比已近歷史低點(diǎn)，如不加以矯正，將對(duì)歐洲未來長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來不利影響，削弱與新興經(jīng)濟(jì)體的競(jìng)爭(zhēng)力，并帶來個(gè)體生命周期內(nèi)及代際之間的不公平。

從上述分析可知，社會(huì)投資型福利國(guó)家模式與充滿活力的社會(huì)保障之間存在一定的差距，公眾對(duì)國(guó)家應(yīng)該承擔(dān)新型社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度比較冷淡。歐洲國(guó)家福利資本主義在制度遺產(chǎn)、目標(biāo)以及社會(huì)投資方面存在“三元悖論”。首先，福利國(guó)家仍廣受歡迎，但主要投票群體也出現(xiàn)拒絕改變福利國(guó)家的傾向和一定程度對(duì)現(xiàn)有制度的保守偏好；其次，福利國(guó)家的支持與繳費(fèi)原則之間雖有共鳴，但金融危機(jī)下投票者的目標(biāo)（如減少富裕階層支出）卻會(huì)損壞長(zhǎng)期公平；再次，公平與效率需要由收入維持和傳統(tǒng)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)到新興風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變，但投票者仍傾向現(xiàn)行社會(huì)保障制度和福利國(guó)家原有安排而不想作出改革。（文獻(xiàn)來自《國(guó)際社會(huì)保障評(píng)論》Patrick Diamond and Guy Lodge “Dynamic Social Security after the crisis：Towards a new welfare state？”）■

作者單位：中國(guó)社科院世界社保研究中心