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        改革開放以來群團組織研究述評

        2015-01-29 21:58:28胡獻忠
        中共云南省委黨校學報 2015年5期
        關(guān)鍵詞:人民團體群團團組織

        胡獻忠

        (中國青少年研究中心,北京 海淀 100089)

        改革開放以來群團組織研究述評

        胡獻忠

        (中國青少年研究中心,北京 海淀 100089)

        改革開放以來,國內(nèi)學術(shù)界對群團組織的研究從興起到熱絡(luò),研究領(lǐng)域相對集中在人民團體概念的界定、群團組織屬性和功能的辨析、中共與群團組織歷史階段性關(guān)系的研判、群團組織發(fā)展存在問題的揭示、群團組織改革與轉(zhuǎn)型的探討,提出許多新觀點、新思維和新經(jīng)驗。但也存在縱向整合不夠、總體性研究略顯不足等問題。期待隨著《中共中央關(guān)于加強和改進黨的群團工作的意見》和中央黨的群團工作會議精神的貫徹落實,群團組織研究將取得更多有價值的成果。

        群團組織;群團工作;研究綜述

        中國共產(chǎn)黨來自人民、植根于人民,在革命與建設(shè)過程中形成了密切聯(lián)系群眾、組織動員群眾的兩條根本性路徑:一是通過政黨自身網(wǎng)絡(luò)直接聯(lián)系與組織廣大民眾,二是在外圍建立群團組織以整合各階層群眾。從源頭上看,中共一大通過的《中共第一個決議》開篇就說,“本黨的基本任務(wù)是成立產(chǎn)業(yè)工會”。[1]1921年11月,陳獨秀簽發(fā)的中央局通告指出,“全國社會主義青年團必須在明年七月以前超過二千團員”,“各區(qū)必須有直接管理的工會一個以上”,“議決以全力組織全國鐵道工會”,“青年團及女界聯(lián)合會改造宣言及章程日內(nèi)即寄上,望依新章從速進行”。[2]自此,中國共產(chǎn)黨已將群團組織視為宣傳動員廣大民眾的斗爭工具,以革命思維和解放邏輯組建和發(fā)展這些組織。

        在革命年代和建設(shè)年代,關(guān)于群團組織的研究大多是由業(yè)內(nèi)人士從現(xiàn)實工作角度展開的。改革開放后,學術(shù)界開始較多地關(guān)注群團組織的理論研究。1989年12月,中共中央出臺《關(guān)于加強和改善黨對工會、共青團、婦聯(lián)工作領(lǐng)導的通知》 (以下簡稱“1989年中央12號文件”)后,研究逐漸升溫。進入21世紀,群團組織研究比較活躍,但相對于政治學其他重要領(lǐng)域,還是略顯冷清。我們有理由相信,隨著《中共中央關(guān)于加強和改進黨的群團工作的意見》 (以下簡稱“2015年中央4號文件”)的貫徹落實,此項研究將會再次熱絡(luò)起來?,F(xiàn)有研究成果大概分為四類:一是群團研究專著。主要有鄔夢兆著《改革開放與群團工作》 (1992)、謝勇主編《新時期黨的群團工作理論研究》(1992)、袁純清主編《人民群眾團體論》 (1993)、褚松燕著《在國家和社會之間:中國政治社會團體功能研究》 (2014)。二是政治學論著中有關(guān)群團組織的論述。王惠巖主編《政治學原理》第十章第三節(jié)、王浦劬等著《政治學基礎(chǔ)》第四篇第三章、楊光斌主編《政治學導論》第八章第二節(jié)。三是相關(guān)研究論文。檢索中國知網(wǎng),篇名含“人民團體”的179條,“群眾團體”120條,“群團組織”214條,“群團工作”120條,以上篇目中有價值的學術(shù)論文僅占1/10左右。另外,關(guān)于工會、共青團、婦聯(lián)各自的專項研究更多一些。四是地方志中有關(guān)群團工作的資料記載。例如《湖南省志·黨派群團志》、《廣州市志·政黨群團志》等。

        一、群團組織的概念

        (一)新中國成立前后

        一是黨和國家的重要文獻、法律法規(guī)在總稱工會、青年團、婦聯(lián)等組織時多用“人民團體”。例如,《中國人民政治協(xié)商會議組織法》(1949)、《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》(1949)、《中華人民共和國中央人民政府公告》(1949)、《在中國共產(chǎn)黨第一次全國組織工作會議上的報告》(劉少奇,1951)、《中華人民共和國憲法》(1954)、《關(guān)于政協(xié)的性質(zhì)和任務(wù)》 (毛澤東,1954)、中共八大章程(1956)等。二是用“群眾組織”,如《農(nóng)民協(xié)會組織通則》(1950)、《加強黨對工會工作的領(lǐng)導》(1955)、《在擴大的中央工作會議上的報告》(劉少奇,1962)等。三是用“群眾團體”,如工會法(1950)、《政務(wù)院關(guān)于一九五一年度財政收支劃分的決定》(1951)、《第二屆全國司法會議決議》 (1953)、《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問題的決議》(1955)等。四是用“人民群眾團體”,如《社會團體登記暫行辦法》(1950)、《社會團體登記暫行辦法實施細則》(1951)等。

        (二)改革開放以來黨政重要文獻、法律法規(guī)及相關(guān)章程對工會、共青團、婦聯(lián)等組織的稱謂情況

        1.人民團體。使用“人民團體”的有180多份?!吨腥A人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》 (1979)、《關(guān)于建國以來黨的若干歷史的決議》(1981)、《中華人民共和國憲法》(1982)、《社會團體登記管理條例》(1989)、《中華人民共和國刑法》(1997),《在慶祝中國共產(chǎn)黨成立八十周年大會上的講話》 (江澤民,2001)、中共十六大報告(2002)、《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》 (2004)、《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》 (2006)、中共十七大報告(2007)、中共十八大報告(2012)、《中共中央關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》(2015),近年來政府工作報告、全國青聯(lián)章程(1990年始)等。

        2.群眾團體。使用“群眾團體”的有60多份。中共十三大報告(1987)、《中共中央關(guān)于加強黨同人民群眾聯(lián)系的決定》 (1990)、中共十五大報告(1997)、《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈21個群眾團體機關(guān)機構(gòu)改革意見〉的通知》(2000)、《如何做好新形勢下的群眾工作》 (習近平,2005)、全國婦聯(lián)章程等。

        3.群眾組織。使用“群眾組織”的有60多份。1989年中央12號文件、《為把黨建設(shè)成更加堅強的工人階級先鋒隊而斗爭》 (江澤民,1989)、中共十四大報告(1992),《中共中央關(guān)于加強黨的建設(shè),提高黨在改革和建設(shè)中的戰(zhàn)斗力的意見》(1992)、《在慶祝五一國際勞動節(jié)全國勞動模范座談會上講話》 (江澤民,2001)、中國共產(chǎn)黨章程、中國工會章程、中國共青團章程等。

        4.群團組織。使用“群團組織”的不到10份?!对谥鞒种醒胝尉值谌渭w學習時的講話》(胡錦濤,2003)、《如何做好新形勢下的群眾工作》 (習近平,2005)、《關(guān)于加強新形勢下發(fā)展黨員和黨員管理工作的意見》 (2013)、2015年中央4號文件等。

        在這些文獻中,當專指參加政治協(xié)商會議的工會、共青團、婦聯(lián)等組織時多使用“人民團體”,當泛指免于登記的社會團體時常使用“群眾團體”等。在有關(guān)法律法規(guī)中,一般使用“人民團體”。有些文件交替使用其中兩個概念,《中共中央關(guān)于加強和改進黨的群團工作的意見》在提到工青婦等時其后綴為“人民團體”;當提普遍要求時,用“群團組織”。《如何做好新形勢下的群眾工作》是將“群眾團體”與“群團組織”并用的。相對而言,“人民團體”的政治色彩濃一些,“群眾團體”、“群團組織”、“群眾組織”的社會性凸顯一些。

        總的來說,這些概念稍有區(qū)別而沒有嚴格界分,只是在不同語境中有所選擇而已。若非要細化概念外延之大小,不妨以一公式來表示:

        人民團體≤群眾團體=群團組織≤群眾組織

        在這組概念中,學術(shù)界對“人民團體”的界定較多,但尚未達成共識。比較一致的認識是,人民團體作為我國特有的一種社會組織,是由中國共產(chǎn)黨指導組建或經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的政府部門批準設(shè)立,由國家撥付行政事業(yè)經(jīng)費,自覺接受中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導,發(fā)揮橋梁紐帶作用,依法依章程開展工作的群眾組織。其具體范圍,從狹義上說,一般指各級工會、共青團、婦聯(lián)等人民群眾團體。從廣義上說,主要包括兩類社會團體:一是參加人民政協(xié)的8家社會團體,即按照其各自特點組成的從事特定的社會活動的群眾組織,包括全國總工會、中國共青團、全國婦聯(lián)、中國科協(xié)、中國僑聯(lián)、全國臺聯(lián)、全國青聯(lián)、全國工商聯(lián)。二是經(jīng)國務(wù)院批準免于登記的14家社會團體,包括中國文聯(lián)、中國作協(xié)、新聞工作者協(xié)會、對外友協(xié)、外交學會、貿(mào)促會、殘聯(lián)、宋慶齡基金會、法學會、紅十字總會、思想政治工作研究會、歐美同學會、黃埔軍校同學會、中華職教社。研究認為,群團組織作為群眾性社會團體組織的簡稱,其外延可以更大些,社會性更強些。故本文使用“群團組織”的概念來總領(lǐng)各類相關(guān)研究。

        二、群團組織的屬性和功能

        建國以來,黨的重要文獻對群團組織屬性和功能有比較明確的論述。1951年,劉少奇在第一次全國組織會議報告中指出:“黨所領(lǐng)導的人民群眾的團體,例如:新民主主義青年團、工會、農(nóng)民協(xié)會、合作社、婦女聯(lián)合會、文化工作者的團體等,都是黨聯(lián)系人民群眾的紐帶,也是黨向人民群眾進行共產(chǎn)主義教育的場所”。[3]1982年,中共十二大報告指出,必須大大加強黨在工會中的工作,使工會成為聯(lián)結(jié)黨和工人群眾的強大紐帶。黨要進一步加強對共青團的領(lǐng)導,支持它按照青年的特點進行工作,使它充分發(fā)揮黨的助手和后備軍作用,真正成為廣大青年在實踐中學習共產(chǎn)主義的學校。婦聯(lián)應(yīng)當成為代表婦女利益,保護和教育婦女,保護和教育兒童的有權(quán)威的群眾團體。1987年,中共十三大報告指出,工會、共青團、婦聯(lián)等群眾團體歷來是黨和政府聯(lián)系工人階級和人民群眾的橋梁和紐帶。這一表述為此后歷次黨代會報告所沿襲并有所拓展。1989年,中央12號文件指出,工會、共青團、婦聯(lián)是黨領(lǐng)導的工人階級、先進青年、各族各界婦女的群眾組織,是黨聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶,是國家政權(quán)的重要社會支柱。2015年,中央4號文件指出,群團組織是黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶。

        (一)橋梁紐帶論

        黨的重要文獻通常將工會、共青團、婦聯(lián)等稱為黨聯(lián)系群眾的“橋梁”和“紐帶”,工青婦等在各自文件中使用頻率也很高。不論實務(wù)界,還是學術(shù)界,對此項功能基本上達成了廣泛共識。在楊光斌看來,作為黨和政府機關(guān)聯(lián)系群眾、教育群眾、團結(jié)群眾的“杠桿”“紐帶”和“橋梁”,工青婦組織的發(fā)展具有久遠的歷史。中共誕生后所進行的革命活動與這些組織有著緊密的聯(lián)系,它們因在革命中的特殊作用,在社會主義社會建立后都確立了自己恰當?shù)奈恢?,并延續(xù)至今。[4]還有研究者認為,作為橋梁和紐帶,群眾團體是黨和政府在各個時期路線、方針、政策的宣傳者、貫徹者,是特定階層群眾利益的代表者、維護者,是黨帶領(lǐng)人民群眾建設(shè)社會主義民主政治的協(xié)助者、監(jiān)督者。[5]

        (二)政治社團論

        盡管學術(shù)界對政治社團的定義有所差別,但很多研究者都傾向于將工會、共青團、婦聯(lián)、青聯(lián)、工商聯(lián)、僑聯(lián)等群團組織視為政治社團。王惠巖等認為,政治社團是那些不同于政黨和國家政權(quán)機關(guān)、有組織地參與、影響政治決策形成過程的利益群體,工青婦等作為政治社團具有組織、參政、民主監(jiān)督、教育等功能。[6]王浦劬將政治社團定義為:按照特定的利益集合在一起,有組織地參與、影響政府政策制定、變動和執(zhí)行過程的社會團體。他認為工青婦等在政治生活中主要有象征性功能、意識形態(tài)性功能、溝通性功能、工具性功能、經(jīng)濟性功能以及政治社會化功能等。這些功能既是政治社團成員表現(xiàn)為社會形式的需求的復雜性,同時也說明了政治社團存在的基本原因。[7]在褚松燕看來,政治社會團體是指其利益代表地位獲得了國家認可,承擔一定公共職能,并制度化地參與到公共事務(wù)管理中的社會團體,其范圍包括8家參與政協(xié)的社團和14家免于注冊的社團。[8]梁麗萍將工會、共青團、青聯(lián)、婦聯(lián)、工商聯(lián)等政治社團分為經(jīng)濟型、政治型、社會型三類,并認為它們在政治社會運行中具有組織、參政議政、政府助手、民主監(jiān)督、教育等獨特功能。[9]

        (三)社會職能論

        1988年,宋德福在共青團十二大報告中提出,共青團應(yīng)具有三種主要的社會職能:團結(jié)、教育和引導青年建功立業(yè),組織青年參與民主政治建設(shè),代表和維護青年利益。顯然,這里的社會功能是廣義取向。1989年中央12號文件下發(fā)后,袁純清等在對有關(guān)群團組織的重大理論和實踐問題論述時沿用“社會職能”概念,他們認為人民群眾團體的社會職能是群團活動的基本方向、范圍,它包括組織、參與、聯(lián)結(jié)、教育、維護和代表、調(diào)節(jié)等六項職能。[10]隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展,為數(shù)不少的學者認為,群團組織應(yīng)當盡力走出行政化窠臼,更多地體現(xiàn)或回歸社會職能。這里的社會職能是與政治職能相對而言的狹義概念。

        (四)雙重角色論

        群團組織作為黨和政府聯(lián)系群眾橋梁紐帶的現(xiàn)實地位,決定其必然具有雙重身份。林尚立指出,工會、婦聯(lián)和共青團三大組織,實際上既是社會團體,同時也是中國共產(chǎn)黨的外圍團體。其中,共青團具有準政黨性。[11]有研究者認為,群眾團體既是代表不同群體利益的群眾團體,又是在黨和政府直接領(lǐng)導下成立的組織;既要按各自章程規(guī)定開展活動,要代表和維護所代表的那部分群眾的利益,又在不同程度上承擔了黨政有關(guān)部門的某些職能,所以具有雙重角色和雙重功能。[12]還有學者通過對共青團章程的分析,指出其具有政治職能和社會職能。[13]

        (五)利益代表論

        代表和維護所聯(lián)系群眾的合法利益,是黨賦予群團組織的基本職能。尤其是工會、婦聯(lián)等群團組織,其核心職能就在于維權(quán)。離開了對其所聯(lián)系群體具體利益的代表和維護,就失去了存在的政治價值和社會價值。郭道暉認為,工會、青聯(lián)、婦聯(lián)等既有政治社會團體在執(zhí)政黨領(lǐng)導下受國家直接資助、帶有半官方性質(zhì)的團體,過去其活動的獨立性較少,很難說是獨立的利益集團,但實行市場經(jīng)濟以來,它們開始注意謀求本身利益的相對獨立性,但它們在充分表述其所代表的群體利益訴求和積極維護群眾的權(quán)益上,還有不少窒礙。[14]

        (六)黨政附屬論

        實事求是地講,中國共產(chǎn)黨在全國取得執(zhí)政地位后,群團組織逐漸改變了站在外圍為黨工作的成立初衷和制度設(shè)計,與黨政靠得越來越緊密了。2006年8月中組部、人事部發(fā)文規(guī)定,工會、共青團、婦聯(lián)等使用行政編制或由中央機構(gòu)編制部門直接管理機構(gòu)編制的人民團體和群眾團體機關(guān)參照公務(wù)員法進行管理。孫關(guān)宏、胡雨春認為,工會、共青團等政治社團在一定意義上是黨政機關(guān)的附屬組織,其政治功能在于傳達、宣傳黨和政府的方針、政策和指示,聯(lián)系、組織、動員民眾的作用。[15]王長江在分析政黨與利益集團關(guān)系時指出,我國雖建有工會、婦聯(lián)等群眾組織,但在很長一個時期它們并無表達不同利益的功能。[16]俞可平認為,群眾團體或人民團體是中國現(xiàn)存體制下特定的政治概念。這些組織具有很強的政治和行政色彩,像行政機關(guān)一樣,有相應(yīng)的行政級別,其領(lǐng)導機關(guān)與各級政府機構(gòu)同設(shè),由國家給予正式編制,并且通常承擔一定的行政管理職能。從其職能和性質(zhì)來看,它們更像是政府組織,而不是非政府組織。[17]

        (七)壟斷地位論

        有研究者認為,中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的人民團體具有形成主體的政治性、組織群眾的廣泛性、帶有一定的政治任務(wù)、差異化制度安排等特征。差異化是指與其他社團的不同,包括把人民團體作為國家政治體制的組成部分、廣泛的統(tǒng)一戰(zhàn)線的組成部分,國家對人民團體的資源做出保障,免予登記,賦予壟斷地位等。通過這種制度化安排,將特定的人民團體整合到政治體系中。[18]

        三、中國共產(chǎn)黨與群團組織關(guān)系的歷史階段性特征

        在革命年代和建設(shè)年代,黨的領(lǐng)袖高度重視群團組織建設(shè)和群團工作,以高超的領(lǐng)導藝術(shù)和辯證思維處理黨與群團的關(guān)系。馮小敏對毛澤東、劉少奇、周恩來、鄧小平、陳云等關(guān)于群團工作的論述進行了梳理,論證老一輩無產(chǎn)階級革命家的群團工作觀點和理論。諸如強調(diào)對真正的群眾工作人才和群眾領(lǐng)袖的培養(yǎng);尊重群眾團體的獨立性;尤其要講求正確的方法,不能以領(lǐng)導黨的方式來領(lǐng)導群眾等。[19]林尚立從“黨建國家,黨建社會”的邏輯切入,指出中共依靠自身組織網(wǎng)絡(luò)來應(yīng)對復雜社會體系、整合各派政治力量的過程中,從而形成了一個富有活力的“軸心——外圍”政治體系。[20]袁純清把中共與人民群眾團體的關(guān)系分為四個層面,即中共是人民群眾團體的領(lǐng)導者,黨對人民群眾團體主要是政治領(lǐng)導,堅持黨領(lǐng)導下的獨立自主的原則,人民群眾團體是黨的重要依靠力量。[21]

        (一)民主革命時期,中共與群團組織同舟共濟

        這個時期,中共力量比較弱小,組織群眾成為“黨的基本任務(wù)”,因此,黨著力組建各類群團,“不拘任何形式創(chuàng)造非黨的工農(nóng)組織”,并在斗爭實踐中形成共生型領(lǐng)導關(guān)系。張文標、戴莉萍對中央蘇區(qū)工會、農(nóng)會、共青團、婦代會、少年先鋒隊等群團建設(shè)的主要做法進行了分析,指出建設(shè)群團是中共動員群眾的主要方式,也是反對國民黨軍事“圍剿”的需要。[22]何友良認為,廣泛組織民眾參與的社會團體,將分散的農(nóng)民組織成強大的革命主體性力量,是中共領(lǐng)導農(nóng)村革命的制度性要求。在黨的文件中“柱石”、“樞紐”、“骨干”、“靠手”、“助力”、“支柱”等詞匯被加諸各社團,足見蘇區(qū)黨政組織對社團的明確期待及其在蘇區(qū)的分量。[23]還有研究者梳理了抗戰(zhàn)時期中共的社團管理政策,認為中國共產(chǎn)黨為了最大限度地發(fā)動和組織民眾,采取各種政策措施鼓勵和支持根據(jù)地工會、青救會、婦救會等群團的發(fā)展,在尊重群團獨立性的同時,加強黨對群團的領(lǐng)導和管理。[24]

        (二)新中國成立后,中共領(lǐng)導群團組織

        雖然作為執(zhí)政黨的中共仍強調(diào)群團組織在業(yè)務(wù)、組織等方面的獨立性,隨著高度集中的計劃經(jīng)濟體制的實行,群團組織的自主空間被逐漸壓縮,最終與黨形成隸屬型領(lǐng)導關(guān)系。楊光斌認為,從1949年到1978年,政治性社團發(fā)展的選擇性很強,只有工會、共青團和婦聯(lián)等有較大的發(fā)展,其他則難以發(fā)育,根本原因在于新中國成立后建立的高度統(tǒng)一的政治與經(jīng)濟體制。[25]有學者分析認為,由于和平時期離開群眾便不能存在的直觀性不那么明顯了,加之執(zhí)政黨具有組織動員人財物的強大能力和權(quán)力,使得一些干部誤以為群眾力量和群眾工作似乎不那么重要了,群團組織難免不被附屬化、形式化。[26]不少學者從建國初期工會職能之爭以犧牲工會相對獨立地位而收場的結(jié)局,總結(jié)中共執(zhí)政后處理與群團組織的歷史教訓。

        (三)改革開放后,中共與群團組織和諧發(fā)展

        國家與社會的關(guān)系在市場經(jīng)濟環(huán)境中開始重構(gòu),黨與群團的關(guān)系也在不斷調(diào)整。朱慶躍將這種關(guān)系調(diào)整分為三個階段:1978—1992年,由政黨主宰型向政黨主導型轉(zhuǎn)變;1992—2002年,政黨主導型關(guān)系由原來的行政型向法規(guī)型轉(zhuǎn)變;2002年之后,確定法規(guī)型政黨——群團關(guān)系的發(fā)展方向。[27]林尚立認為,隨著單位制的松散,工青婦等外圍組織所聯(lián)系和服務(wù)的對象不再完全依屬于單位組織,執(zhí)政黨要把這些對象積聚在自己周圍,就需要有效開發(fā)工青婦組織,完善其應(yīng)有的功能,發(fā)揮其中介性作用。[28]很多學者指出,面對改革開放出現(xiàn)的社會形態(tài)多樣化、碎片化、流動化和陌生化,需要深化區(qū)域化黨建,依靠工、青、婦等群眾組織,架構(gòu)起多元治理主體之間溝通與協(xié)商的中介與橋梁,同時確定黨在公共體系中的樞紐性地位。[29]

        四、群團組織發(fā)展過程中存在的問題和原因

        (一)官辦色彩濃,代表維護民意不夠

        施雪華等認為,工青婦等群眾團體的機構(gòu)設(shè)置、人員配備、機構(gòu)經(jīng)費、活動主要方式等,實質(zhì)上都是黨政機構(gòu)的一部分。在利益表達上,偏重于國家利益、社會利益、總體利益,而維護和代表組織所屬群眾的具體利益顯得不夠有力、不夠經(jīng)常、不夠深入。[30]有研究者認為,由于群團組織是在黨和政府直接領(lǐng)導下成立的組織,并承擔著某些行政職能,導致群團組織的民間性社會性特點不突出,官辦色彩太濃厚。受“官本位”的影響,群團組織在反映民眾呼聲,爭取群眾利益方面往往不盡人意。[31]還有研究者指出,多數(shù)政治社團重視協(xié)助黨和政府的工作,輕維護和增進其所代表的群體利益;重參與黨和國家的各項決策的貫徹與落實,輕能動地影響黨和國家作出反映自己群體利益要求的各項決策。[32]

        (二)覆蓋面萎縮,凝聚力下降

        研究者普遍認為,群團組織的吸引力和凝聚力不強、工作有效覆蓋面不夠,是長期困擾群團發(fā)展的兩大難題,尤其基層組織“空殼化”、“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象比較嚴重。李強認為,工會、青年團、婦聯(lián)這些傳統(tǒng)社會組織很多官氣比較重,動力不強,仍然固守在原來的單位體制框架內(nèi),沒有積極拓展、積極進取的精神。[33]有研究者認為,改革開放后民間組織發(fā)展迅速,為公民表達意見、參與社會生活提供了舞臺,部分地代替了工會、青年組織、婦聯(lián)等人民團體的橋梁功能。有業(yè)內(nèi)人士研究指出,在實際工作中普遍存在群團組織設(shè)置不合理,有被弱化邊緣化傾向;基層群團干部偏少,一些機關(guān)單位和改革重組企業(yè)把工青婦等群團組織與其他科室歸并到一起。[34]有研究者以共青團為例,指出團組織邊緣化現(xiàn)象主要發(fā)生在社會轉(zhuǎn)型以及單位制衰微后生成和轉(zhuǎn)型的新的社會組織和社會領(lǐng)域里,其實質(zhì)即意味著共青團整合青年的能力在下降。[35]

        (三)官僚作風嚴重,工作方式簡單化

        很多業(yè)內(nèi)人士認為,群團組織的運作方式行政色彩濃厚,缺乏靈活性;資金來源渠道單一,主要依靠行政撥款;工作理念陳舊,缺乏活力。[36]有研究者基于調(diào)研指出,一些工會干部喜歡坐在辦公室里“發(fā)號施令”,而很少下車間到基層,在職工群眾中摸真實情況,關(guān)注職工的喜怒哀樂,尤其是不了解職工真實的甘苦憂愁。[37]還有研究者指出,相當一部分團干部從“家門”到“校門”再到“機關(guān)門”,缺乏基層工作經(jīng)歷,缺乏對普通青年的深厚感情,缺乏對政治、社會及人生的領(lǐng)悟,做青年“官”的心態(tài)不同程度地存在著。[38]

        綜上所述,這些問題有其深刻的政治原因和社會原因,褚松燕通過大量的一手數(shù)據(jù)分析認為,政治社會團體的屬性配置受制于轉(zhuǎn)變緩慢的國家——社會關(guān)系戰(zhàn)略理念,體制性嵌入,造成政治社團地位的依附性和作用的邊緣化;機制匱乏,造成政治社團服務(wù)的主動性不強;黨和政府自上而下的結(jié)構(gòu)性賦權(quán)改革探索,在加強政治社團社會屬性方面的功效并不明朗。[39]有研究者通過對現(xiàn)實工作的分析,指出一些地方黨政尤其是個別基層領(lǐng)導對群團組織的性質(zhì)和地位認識不夠,對群團工作研究不夠深入、缺乏有效指導,工作支持乏力,存在重經(jīng)濟工作輕群團工作傾向。一些地方黨組織在引導群團組織發(fā)揮作用方面重視不夠,沒有把群團事業(yè)發(fā)展納入總體發(fā)展規(guī)劃,在考慮各項工作時,把群團作為一支重要力量納入總體考慮的自覺意識還需要進一步增強。[40]不少研究者認為,集政治屬性和社會屬性于一身的雙重代理,使群團組織陷入角色沖突中難以自拔,現(xiàn)實中代表和服務(wù)所聯(lián)系群眾的各種不力,又印證了這種角色沖突。還有研究者以具體群團為例,指出目前中國工會要處理的核心問題,不是與雇主或資本的關(guān)系,而是與黨和政府的關(guān)系。[41]婦聯(lián)的官辦性之所長期存在,是一種路徑依賴。既有相關(guān)利益集團的阻撓,也有女性自主結(jié)社意識淡漠、主體性觀念缺失以及政府主導一切的思想影響。[42]

        五、群團組織的改革與轉(zhuǎn)型

        (一)推動群團組織去“行政化”“機關(guān)化”

        很多研究者認為,官辦社會組織的存在,是我國國家和社會不分的表征,“二政府”現(xiàn)象和社會自組織的不發(fā)達都是其連帶弊端,因此,有必要保留行政職能的官辦社會團體,應(yīng)直接設(shè)立政府機構(gòu);不屬于行政職權(quán)范圍的官辦社會團體,則應(yīng)剪斷其行政紐帶,[43]必須實現(xiàn)與黨政部門的物理分離和組織運作的去行政化。[44]還有研究者指出,要重塑人民團體的社會屬性,去除人民團體的行政化趨向,以發(fā)揮人民團體協(xié)商的主導性和積極性。人民團體不應(yīng)成為國家機關(guān),而應(yīng)成為民意表達機構(gòu),應(yīng)借鑒業(yè)主委員會的做法,對人民團體進行改革。[45]

        (二)保持群團組織功能的均衡發(fā)展

        褚松燕指出,政治社會團體作為中國政治的一個重要主體,需要保持政治屬性和社會屬性之間的均衡,即在全面梳理和定位國家與社會關(guān)系的基礎(chǔ)上,采取以社會屬性的功能為主、政治屬性的功能為輔的改革思路對政治社會團體的功能發(fā)展進行調(diào)整。[46]有研究者認為,群團組織未來發(fā)展需要同時“向上看”和“向下看”,尋找黨和政府需求與其所代表的群眾需求的最佳結(jié)合點,要自覺接受黨的領(lǐng)導,依照法律章程獨立自主開展工作,加強社會服務(wù)職能,強化維權(quán)職能。[47]還有研究者以共青團為例,論述改革開放后群團組織開始從凸顯政治功能到兼顧社會功能,在實際中應(yīng)該通過社會功能的開發(fā)來實現(xiàn)其政治功能。[48]

        (三)擴大群團組織獨立工作的自主裁量權(quán)

        有研究者認為,群團組織是由黨領(lǐng)導的,但它不是黨委或政府的一個附屬組織,更不是一級黨政組織。在國家和社會生活的許多方面,他們應(yīng)當有自己的聲音、主張和態(tài)度。黨政組織對他們的領(lǐng)導,主要是政治領(lǐng)導,即政治原則、政治方向、重大決策的領(lǐng)導。要大膽放手讓他們進行工作,不應(yīng)當什么事都經(jīng)過黨政組織點頭、更不應(yīng)當由黨組織把他們的具體工作管起來。[49]有研究者以工會為例,指出中國的工會必須經(jīng)歷一個脫胎換骨的轉(zhuǎn)型,才能更好地維護工人階級的權(quán)益。只有在解決“御用工會”、“裙帶工會”、“牌子工會”的問題后,才有可能承當起在“三方機制”(政府、企業(yè)、工會) 解決勞資關(guān)系中應(yīng)當扮演的角色,否則,工會組織的覆蓋率再高也是無濟于事。[50]

        (四)走中國特色社會主義群團發(fā)展道路

        2015年中央4號文件的最大亮點,就是提出了中國特色社會主義群團發(fā)展道路。有研究者對這一道路進行了政治學解讀,指出中國特色社會主義群團發(fā)展道路的初步形成,凸顯了執(zhí)政黨與群團組織“軸心——外圍”模式的鞏固與加強,體現(xiàn)了群團政治屬性與社會屬性的有機統(tǒng)一,走中國特色社會主義群團發(fā)展道路是黨的群團組織自身應(yīng)對社會變革的必然選擇。[51]一些研究者和業(yè)內(nèi)人士早些時候也對中國特色工會發(fā)展道路、中國特色婦女發(fā)展道路等問題進行了相關(guān)論述。[52]

        (五)打造樞紐型組織,推進黨群工作一體化

        有研究者以廣東的實踐為例,指出在加強社會建設(shè)、創(chuàng)新社會管理的宏觀背景下,黨和政府要求工會、共青團、婦聯(lián)等群團轉(zhuǎn)變?yōu)槊逼鋵嵉摹皹屑~型”社會組織。[53]有研究者圍繞上海群團組織樞紐性功能展開研究,介紹了構(gòu)建黨群工作一體化的工作經(jīng)驗。[54]有研究者基于蘇南地區(qū)的基層黨建實踐,論述了“黨群工作一體化”,即以黨的基層組織建設(shè)帶動基層工會、共青團、婦聯(lián)等組織建設(shè)的發(fā)展背景與實踐意義。[55]還有研究者認為,群團組織應(yīng)在社會主義政治文明和協(xié)商民主建設(shè)中發(fā)揮更大的作用,在民間社團中應(yīng)成為領(lǐng)軍人。

        六、深化群團組織研究的重點

        (一)群團組織研究中存在的不足

        由于研究者的學科背景不同、研究方向不同、切入角度不同、認識層次不同,在一些重要問題上仍然缺乏有力的文獻支持。第一,已有文獻比較關(guān)注不同歷史時期中共外圍組織的功能發(fā)揮,缺乏從歷史到現(xiàn)實的縱向整合,總體性研究略顯不足。第二,大部分文獻研究的立足點在群團組織本身,對黨建群團、黨用群團的邏輯關(guān)注較少,對群團發(fā)展對黨自身建設(shè)和功能開發(fā)的影響研究不夠。第三,缺乏對工會、共青團、婦聯(lián)作為中共最主要、最穩(wěn)定外圍組織的功能與機制配置的動態(tài)分析。

        (二)群團組織研究的新課題

        隨著2015年中央4號文件和中央黨的群團工作會議精神的貫徹落實,群團組織研究將會重新引起學術(shù)界更多的關(guān)注。尤其是文件提出要加強群團工作學科建設(shè),其研究列入國家哲學社會科學研究規(guī)劃。由此可以看出,群團組織研究只能加強,不能削弱。筆者認為:第一,要進一步研究中國特色社會主義群團發(fā)展道路的實現(xiàn)路徑。中央文件只規(guī)定了幾個大的方向性原則,而現(xiàn)實中的群團組織發(fā)展,面臨很多不可回避的挑戰(zhàn),群團發(fā)展道路應(yīng)該怎么走,體制機制需要哪些改革?亟待深入研究。第二,要進一步厘清群團組織的基本職能以及對執(zhí)政黨功能開發(fā)的影響。群團組織發(fā)展到今天,官辦色彩相當濃厚,有的已經(jīng)失去了成立初衷,尤其是與執(zhí)政黨的互動關(guān)系已受很大局限,這些問題需要進一步梳理。第三,加強整體性綜合性研究。從歷史到現(xiàn)實,從彼階段到此階段,貫穿其中的根本性宗旨在什么環(huán)境下可能會發(fā)生變異,群團組織回歸社會的障礙在哪里?這些都是新的研究課題。

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        責任編輯:萬泳延

        D 290

        A

        1671-2994(2015)05-0144-07

        2015-08-21

        胡獻忠(1972-),男,河南??h人,中國青少年研究中心副研究員,社會學博士后。研究方向:中國政治與青年工作,公共政策與青年發(fā)展,社會變革與青年運動。

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