單大圣

（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心，北京 東城 100010）

我國(guó)民族教育事業(yè)：成就·問(wèn)題·策略

單大圣

（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心，北京 東城 100010）

經(jīng)過(guò)60多年的不懈努力，我國(guó)民族教育事業(yè)取得了顯著成績(jī)，特別是全面普及了九年義務(wù)教育，為民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善做出了突出貢獻(xiàn)。但是，民族教育還面臨著辦學(xué)困難、普及水平低、教學(xué)質(zhì)量差、保障條件弱、教師隊(duì)伍不穩(wěn)、雙語(yǔ)教育不強(qiáng)、人才培養(yǎng)質(zhì)量不高等突出問(wèn)題和特殊困難。民族地區(qū)要在2020年與全國(guó)同步進(jìn)入全面小康，必須大力發(fā)展民族教育，重點(diǎn)是要完善民族教育優(yōu)先保障的制度框架，提高基本公共教育服務(wù)能力，加快建設(shè)高素質(zhì)教師隊(duì)伍，有效推進(jìn)雙語(yǔ)教育，加快少數(shù)民族人才培養(yǎng)，提高教育信息化水平。

民族教育；突出問(wèn)題；特殊困難；發(fā)展策略

新中國(guó)成立以來(lái)特別是改革開放以來(lái)，我國(guó)民族教育事業(yè)快速發(fā)展，取得了巨大成績(jī)，極大促地進(jìn)了民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善。但是，民族教育事業(yè)總體上還比較薄弱，質(zhì)量不高，存在不少突出問(wèn)題，民族地區(qū)要在2020年與全國(guó)同步建成全面小康社會(huì)，還需要繼續(xù)加快教育事業(yè)發(fā)展，為人民群眾提供更加公平、更高質(zhì)量的教育服務(wù)。

一、我國(guó)民族教育事業(yè)的發(fā)展歷程和成就

民族教育，主要是民族地區(qū)（民族自治區(qū)、州、縣和少數(shù)民族人口較多的省）教育和其他地區(qū)面向少數(shù)民族的教育，是我國(guó)教育體系的重要組成部分。新中國(guó)成立以來(lái)，民族教育事業(yè)快速發(fā)展，取得了顯著成績(jī)。

（一）建設(shè)現(xiàn)代教育體系，大力普及初等教育

新中國(guó)成立初期，我國(guó)教育事業(yè)發(fā)展水平很低，文盲率高達(dá)80%，民族地區(qū)教育事業(yè)發(fā)展更為落后，少數(shù)民族學(xué)生占在校生總數(shù)比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于同一時(shí)期少數(shù)民族人口占全國(guó)總?cè)丝诒壤?，全?guó)沒(méi)有一所正規(guī)的民族高等院校，一些地方?jīng)]有現(xiàn)代意義上的學(xué)校，有的地方寺院壟斷教育，僅有極少數(shù)僧官學(xué)校，學(xué)生都是貴族子弟，許多地區(qū)還處于落后狀態(tài)，文盲充斥，有的民族還處于刻木結(jié)繩記事的狀態(tài)。［1］西藏廣大農(nóng)奴和奴隸被剝奪了受教育的權(quán)利，適齡兒童入學(xué)率不到2%，青壯年文盲率高達(dá)95%。［2］新疆學(xué)齡兒童入學(xué)率只有19.8%，全疆文盲率高達(dá)90%以上。［3］

為盡快改變民族教育極端落后的狀況，國(guó)家把建設(shè)現(xiàn)代國(guó)民教育體系、提高教育普及水平作為民族教育工作的首要任務(wù)，在一些民族地區(qū)徹底廢除封建農(nóng)奴制度，依附在舊制度上的官辦學(xué)校、寺院教育、私塾教育逐步瓦解，逐步建立起現(xiàn)代教育體系。

1951年，中央召開第一次民族教育工作會(huì)議，確立了新時(shí)期民族教育的大政方針，通過(guò)了《關(guān)于少數(shù)民族教育工作的指示》 《少數(shù)民族學(xué)生待遇辦法》 《培養(yǎng)少數(shù)民族師資試行方案》等文件，初步形成了系統(tǒng)的民族教育政策體系。這一時(shí)期，國(guó)家采取低重心的民族教育發(fā)展戰(zhàn)略。

1956年，第二次全國(guó)民族教育會(huì)議提出有步驟地開展掃盲工作和實(shí)施普及小學(xué)義務(wù)教育，確立了民族教育發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)。當(dāng)時(shí)的教育服務(wù)體系具有很強(qiáng)的福利性，而且體現(xiàn)了向少數(shù)民族和民族地區(qū)傾斜的政策導(dǎo)向。第一，提供免費(fèi)或低成本的普惠性教育服務(wù)。學(xué)生可以免費(fèi)或者以極低的成本享受教育服務(wù)，在統(tǒng)收統(tǒng)支的體制下，政府、企業(yè)和單位提供的學(xué)校教育實(shí)質(zhì)上屬于社會(huì)福利服務(wù)，農(nóng)村教育則是農(nóng)村集體提供的集體福利。［4］第二，財(cái)政教育投入向少數(shù)民族和民族地區(qū)傾斜。從1951年開始，中央、?。▍^(qū)）均單獨(dú)撥付民族教育專項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，中央下?lián)艿胤降慕逃卮箜?xiàng)目或?qū)ｍ?xiàng)經(jīng)費(fèi)也對(duì)少數(shù)民族和民族地區(qū)給予照顧。第三，擴(kuò)大少數(shù)民族學(xué)生入學(xué)機(jī)會(huì)。在統(tǒng)一招生制度中，針對(duì)少數(shù)民族考生的實(shí)際情況，專門制定了“同等成績(jī)，優(yōu)先錄取”、“考試成績(jī)雖稍差，得從寬錄取”、“兄弟民族學(xué)生”按比例錄取或單獨(dú)劃分?jǐn)?shù)線錄取、單獨(dú)命題考試、舉辦少數(shù)民族預(yù)科班等特殊政策，成千上萬(wàn)的少數(shù)民族學(xué)生從中受益，改變了自身命運(yùn)。

（二） 以“兩基”為主線提高教育普及水平，增強(qiáng)民族教育的保障能力

受各種因素影響，民族地區(qū)教育事業(yè)在20世紀(jì)50年代中后期、“文革”時(shí)期以及70年代末期經(jīng)歷了曲折的發(fā)展歷程，主要是存在違背教育規(guī)律的短期行為和急功近利現(xiàn)象，表現(xiàn)為在發(fā)展速度上不顧教育基礎(chǔ)條件薄弱的狀況，急躁冒進(jìn)，一哄而起，盲目發(fā)展，提出一些不切實(shí)際的過(guò)高的發(fā)展目標(biāo)，出現(xiàn)了否定民族差別和民族特點(diǎn)的錯(cuò)誤做法，民族教育發(fā)展受到了巨大沖擊，遭受了嚴(yán)重挫折。［5］

改革開放以后，民族教育事業(yè)重新恢復(fù)發(fā)展。1981年召開的第三次全國(guó)民族教育會(huì)議提出民族教育工作是關(guān)系到全局的大問(wèn)題，提出恢復(fù)民族教育行政機(jī)構(gòu)，建立適合民族特點(diǎn)的教育制度。1986年通過(guò)的《義務(wù)教育法》以法律的形式確定“國(guó)家實(shí)行九年制義務(wù)教育”。1992年，黨的十四大提出“到本世紀(jì)末，基本掃除青壯年文盲，基本普及九年義務(wù)教育”（“兩基”）的重大戰(zhàn)略目標(biāo)，對(duì)包括民族教育在內(nèi)的各級(jí)各類教育事業(yè)發(fā)展指明了方向。同年召開的第四次全國(guó)民族教育會(huì)議提出要實(shí)現(xiàn)民族教育和全國(guó)教育協(xié)調(diào)發(fā)展。但是，在經(jīng)濟(jì)文化落后的民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)“兩基”是非常艱辛的道路。這一時(shí)期，圍繞“兩基”這個(gè)目標(biāo)，國(guó)家通過(guò)實(shí)施西部地區(qū)“兩基”攻堅(jiān)計(jì)劃、貧困地區(qū)義務(wù)教育工程、全國(guó)中小學(xué)校舍安全工程等，切實(shí)改善民族地區(qū)辦學(xué)條件，民族地區(qū)積極探索寄宿制學(xué)校、民族學(xué)?；蛎褡灏嗟绒k學(xué)形式，廣大群眾積極集資辦學(xué)，慷慨捐資助學(xué)，義務(wù)獻(xiàn)工投料。經(jīng)過(guò)不懈努力，2011年，民族地區(qū)全面普及了九年義務(wù)教育，實(shí)現(xiàn)了掃除青壯年文盲的目標(biāo)，成為60多年來(lái)民族教育發(fā)展最顯著的成就。

在民族教育事業(yè)快速發(fā)展的同時(shí)，福利性的教育制度發(fā)生了深刻變化，形成了多元化的辦學(xué)格局。在一些農(nóng)村基層，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)主要由農(nóng)民自己負(fù)擔(dān)。超?？焖僭鲩L(zhǎng)的教育收費(fèi)超越了城鄉(xiāng)居民的支付能力，逐漸成為社會(huì)人群沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，貧困家庭子女沒(méi)錢上學(xué)，導(dǎo)致民族貧困地區(qū)大量學(xué)生因貧失學(xué)，［6］成為這一時(shí)期最突出的社會(huì)問(wèn)題。為此，國(guó)家及時(shí)調(diào)整政策，著力增強(qiáng)教育的公平性。一是確立“分級(jí)管理、以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，強(qiáng)調(diào)縣級(jí)政府的主要責(zé)任，對(duì)于穩(wěn)定農(nóng)村義務(wù)教育具有關(guān)鍵作用。二是建立義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍，實(shí)現(xiàn)了真正意義上的免費(fèi)教育。據(jù)統(tǒng)計(jì)，政策實(shí)施當(dāng)年就有近20萬(wàn)名因貧困輟學(xué)學(xué)生返回學(xué)校。［7］

（三）努力建立較為完善的民族教育體系

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，黨和政府對(duì)民族教育的認(rèn)識(shí)更加全面、深刻。2002年召開的第五次全國(guó)民族教育工作會(huì)議指出，我國(guó)已經(jīng)初步形成民族教育體系，并提出到2010年要建立較為完善的民族教育體系。圍繞這一目標(biāo)，民族教育制度機(jī)制不斷完善。

1.完善少數(shù)民族學(xué)生資助制度。除“兩免一補(bǔ)”、中職免學(xué)費(fèi)、高中階段教育國(guó)家助學(xué)金、高校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助等一般資助外，中央財(cái)政還對(duì)人口較少民族的農(nóng)村義務(wù)教育階段寄宿生給予生活費(fèi)補(bǔ)助，為集中連片特困地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生提供營(yíng)養(yǎng)餐，南疆四地州高中階段實(shí)行免費(fèi)教育，西藏率先實(shí)現(xiàn)15年免費(fèi)教育，并對(duì)義務(wù)教育階段農(nóng)牧民子女實(shí)行“三包”（即包吃、包穿、包?。?/p>

2.完善對(duì)口支援制度。組織發(fā)達(dá)地區(qū)為民族地區(qū)培養(yǎng)師資和行政管理人員，鼓勵(lì)引導(dǎo)內(nèi)地教師和高校畢業(yè)生支援邊疆民族地區(qū)，開展內(nèi)地對(duì)口支援民族地區(qū)院校，國(guó)家還組織多輪教育援藏、教育援疆工作。

3.建立適應(yīng)民族地區(qū)特點(diǎn)的辦學(xué)制度。在山區(qū)、牧區(qū)舉辦寄宿制民族學(xué)?；蛎褡灏?，在高等學(xué)校舉辦民族班、民族預(yù)科，專門招收少數(shù)民族學(xué)生，國(guó)家還支持舉辦民族學(xué)院。從1985年開始，國(guó)家在內(nèi)地創(chuàng)辦西藏學(xué)校和舉辦西藏班，2003年，內(nèi)地新疆高中班開始招生。2005年，實(shí)施少數(shù)民族高層次骨干人才培養(yǎng)計(jì)劃，實(shí)行單獨(dú)劃線、單獨(dú)錄取，定向培養(yǎng)碩士以上層次少數(shù)民族人才。

4.實(shí)行特殊的招生優(yōu)惠政策。在普通高校和中等專業(yè)學(xué)校招生中，對(duì)邊疆、山區(qū)、牧區(qū)和少數(shù)民族聚居區(qū)的少數(shù)民族考生實(shí)行“加分投檔”、“降分錄取”等特殊政策。實(shí)施支援中西部地區(qū)招生協(xié)作計(jì)劃和面向貧困地區(qū)定向招生計(jì)劃，擴(kuò)大民族地區(qū)學(xué)生接受優(yōu)質(zhì)高等教育機(jī)會(huì)。另外，國(guó)家還通過(guò)定向培養(yǎng)、定向就業(yè)、單獨(dú)考試、公派留學(xué)等措施，培養(yǎng)民族地區(qū)急需的高級(jí)專業(yè)人才。

5.完善雙語(yǔ)教育制度。國(guó)家組織編譯民族文字教材，開展少數(shù)民族語(yǔ)言文字和國(guó)家通用語(yǔ)言文字的雙語(yǔ)教學(xué)，培養(yǎng)大量“民漢兼通”、適應(yīng)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的各類人才。

經(jīng)過(guò)60多年的不懈努力，我國(guó)已經(jīng)建立起涵蓋從學(xué)前教育到研究生教育的民族教育體系，民族教育事業(yè)快速發(fā)展，與全國(guó)平均水平的差距逐步縮小。2013年，內(nèi)蒙古、寧夏、廣西、新疆、西藏以及少數(shù)民族人口較多的云南、貴州、青海的學(xué)前三年毛入園率分別為74.7%、60.4%、66.0%、70.3%、52.0%、54.2%、70.0%、73.9%，全國(guó)平均水平為67.5%；高中階段毛入學(xué)率分別為96.6%、88.4%、78.0%、79.0%、72.2%、72.1%、68.0%、74.1%、86.0%，全國(guó)平均水平為86.0%。2014年，全國(guó)各級(jí)各類學(xué)校少數(shù)民族在校學(xué)生占全國(guó)在校學(xué)生數(shù)的9.9%，高于全國(guó)少數(shù)民族人口比例1個(gè)百分點(diǎn)。

二、民族教育事業(yè)面臨的突出問(wèn)題和特殊困難

由于自然、歷史、社會(huì)文化傳統(tǒng)等因素的影響，當(dāng)前民族教育整體發(fā)展水平還不高，還面臨著一些突出問(wèn)題和特殊困難。

（一）教育發(fā)展環(huán)境特殊，教育保障條件薄弱

1.自然環(huán)境問(wèn)題。許多少數(shù)民族群眾長(zhǎng)期居住在高原、山區(qū)、荒漠等地區(qū)以及邊境地區(qū)，自然環(huán)境惡劣，地廣人稀，居住分散，交通不便，辦學(xué)成本較高，編制需求增加，布局調(diào)整困難，出現(xiàn)了寄宿學(xué)校、校車、教學(xué)點(diǎn)等特殊問(wèn)題，辦學(xué)管理難度加大，發(fā)展教育事業(yè)需要更多的投入、更特殊的辦法。

2.社會(huì)發(fā)育程度低。民族地區(qū)普遍社會(huì)發(fā)育程度低，信息閉塞，社會(huì)傳統(tǒng)習(xí)俗觀念深厚，群眾思想觀念落后，接受教育愿望淡??；還存在宗教與學(xué)校爭(zhēng)奪學(xué)生的問(wèn)題，再加上“升學(xué)教育”的種種弊端及大中專學(xué)生就業(yè)難等因素的影響，發(fā)展教育事業(yè)受到制約。

3.教育投入不足。由于中央和省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌不足，在地方為主的投入體制下，僅靠民族地區(qū)地方財(cái)力和自身努力，僅能保障人員支出和低水平運(yùn)轉(zhuǎn)，一些地方以舉債的方式擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模，產(chǎn)生巨額債務(wù)，截至2013年底，僅貴州省普通高中貸款就達(dá)81.01億元。教育投入嚴(yán)重不足，進(jìn)一步導(dǎo)致辦學(xué)條件落后，大部分指標(biāo)如生均校舍建筑面積、生均儀器設(shè)備值、生均圖書冊(cè)數(shù)、生師比、高一級(jí)學(xué)歷教師比例等，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平，普遍存在寄宿制校舍不足、配套不全和大班額、大通鋪現(xiàn)象。全國(guó)還有一些民族自治縣和邊境縣沒(méi)有普通高中和中等職業(yè)學(xué)校。

（二）辦學(xué)基礎(chǔ)薄弱，教育普及水平低

1.義務(wù)教育普及成果脆弱。由于民族地區(qū)大多處在山區(qū)，學(xué)校布點(diǎn)少，寄宿制學(xué)校不足，有的學(xué)生要用三四個(gè)小時(shí)翻山越嶺到學(xué)校，加上學(xué)習(xí)困難、初中畢業(yè)生升學(xué)渠道狹窄，不少地方中小學(xué)生流失嚴(yán)重，控輟保學(xué)難度大，令人擔(dān)憂。2013年，云南省怒江州初中輟學(xué)率達(dá)12.4%。有的雖然完成義務(wù)教育學(xué)業(yè)，但質(zhì)量很低。2013年，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)義務(wù)教育法的實(shí)施情況進(jìn)行執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)，有的縣六年級(jí)學(xué)生的學(xué)業(yè)考核及格人數(shù)不足一半，九年級(jí)學(xué)生及格人數(shù)不到五分之一。［8］

2.學(xué)前教育薄弱。盡管實(shí)施了三年行動(dòng)計(jì)劃，但由于前一個(gè)時(shí)期欠賬多，民族貧困地區(qū)學(xué)前教育資源依然嚴(yán)重不足，入園率較低，“入園難”問(wèn)題比較突出。

3.高中階段教育發(fā)展滯后。從毛入學(xué)率看，2013年，除寧夏、內(nèi)蒙古基礎(chǔ)較好外，西藏（72.2%）、新疆（79.0%）、廣西（78.0%）以及少數(shù)民族人口較多的云南（72.1%）、青海（74.0%）、貴州（68.0%） 均大大低于全國(guó)平均水平（86.0%）。一些民族貧困地區(qū)水平更低，2013年，云南省紅河州少數(shù)民族占比較高的南部6縣，高中階段毛入學(xué)率僅為37.1%。由于高中教育屬于非義務(wù)教育階段，學(xué)校通過(guò)收取學(xué)費(fèi)實(shí)行成本分擔(dān)，現(xiàn)行政策還允許高中在計(jì)劃之外招收擇校生，收取擇校費(fèi)，一些優(yōu)質(zhì)高中擇校費(fèi)高達(dá)數(shù)萬(wàn)元。中職雖然對(duì)農(nóng)村學(xué)生、城市貧困學(xué)生和涉農(nóng)專業(yè)學(xué)生免費(fèi)，但由于地處城市和發(fā)達(dá)地區(qū)，交通和生活費(fèi)用仍構(gòu)成沉重的負(fù)擔(dān)。相當(dāng)數(shù)量的初中畢業(yè)生直接進(jìn)入社會(huì)，由于沒(méi)有一技之長(zhǎng)，就業(yè)困難，不少閑散于社會(huì)。這些學(xué)生處于未成年向成年轉(zhuǎn)折的階段，思想活躍，接受能力強(qiáng)，極易被敵對(duì)勢(shì)力滲透，影響社會(huì)穩(wěn)定。

（三）中小學(xué)教師進(jìn)不來(lái)、留不住，隊(duì)伍很不穩(wěn)定

民族地區(qū)教師緊缺，一些地方縣以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村學(xué)校多年沒(méi)有補(bǔ)充新教師，教師結(jié)構(gòu)不合理，老齡化嚴(yán)重，普遍缺少音樂(lè)、體育、美術(shù)、英語(yǔ)及信息技術(shù)教師，雙語(yǔ)教師和“雙師型”教師尤其缺乏。許多教師學(xué)歷雖然達(dá)標(biāo)，但是，教學(xué)能力不強(qiáng)，無(wú)法勝任學(xué)科教學(xué)任務(wù)，制約教育質(zhì)量提高。有的地方中小學(xué)冗員長(zhǎng)期占編，新人無(wú)法補(bǔ)充；有的地方優(yōu)秀教師不愿去農(nóng)村基層、艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)和薄弱學(xué)校，出現(xiàn)了年年招聘、年年缺人的現(xiàn)象；有的地方招聘來(lái)的好教師留不住，許多調(diào)往發(fā)達(dá)地區(qū)、進(jìn)入政府機(jī)關(guān)或辭職。教師不愿意到民族貧困地區(qū)任教，除了當(dāng)?shù)貤l件艱苦、待遇低外，還有一些特殊原因。一是在現(xiàn)行教師招考制度下，大量外地教師進(jìn)入民族地區(qū)任教，由于地理、語(yǔ)言、習(xí)俗等原因，他們很難融入當(dāng)?shù)丨h(huán)境，大量流失。二是職業(yè)激勵(lì)不足。民族地區(qū)教師培訓(xùn)機(jī)會(huì)少，職業(yè)發(fā)展空間小，目前中學(xué)教師職稱最高級(jí)為副高級(jí)，小學(xué)為中級(jí)，許多教師不愿從教，更愿意進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍，有的干脆辭職創(chuàng)業(yè)。三是政府特殊扶持不夠。我們?cè)谡{(diào)研中，許多教師反映，民族地區(qū)教師地位待遇與內(nèi)地教師以及當(dāng)?shù)毓珓?wù)員相比，沒(méi)有明顯優(yōu)勢(shì)，而有些國(guó)家，比如越南對(duì)邊境地區(qū)教師實(shí)行了非常優(yōu)厚的扶持政策，實(shí)行最高的薪酬補(bǔ)助系數(shù)，工齡1年按1.5年計(jì)算等等。

（四）人才培養(yǎng)質(zhì)量不高，難以適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和脫貧致富的需要

1.基礎(chǔ)教育質(zhì)量不高。中小學(xué)教師教學(xué)方式陳舊，特別是數(shù)學(xué)和理科教學(xué)整體水平較低，直接影響學(xué)生后續(xù)發(fā)展。由于義務(wù)教育基礎(chǔ)薄弱，辦學(xué)水平低，進(jìn)一步導(dǎo)致了民族貧困地區(qū)高考錄取率特別是重點(diǎn)大學(xué)錄取率低，一些邊遠(yuǎn)村落迄今沒(méi)有一名大學(xué)生。

2.職業(yè)教育不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求。民族地區(qū)人才培養(yǎng)結(jié)構(gòu)以普通文化教育和升學(xué)教育為主，輕視技能培養(yǎng)，即使是職業(yè)技能教育，也沒(méi)有擺脫普通教育模式，專業(yè)設(shè)置不合理，實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)投入少，“雙師型”教師不足，學(xué)生動(dòng)手能力和實(shí)踐能力不強(qiáng)。

3.高等教育結(jié)構(gòu)不合理。高水平大學(xué)較少，直接影響民族地區(qū)高層次人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù)水平。高校專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，文科類專業(yè)較多，民族地區(qū)急需的理工科教育水平低。一些群眾在觀念上仍然根深蒂固地存在著上大學(xué)就是當(dāng)干部的思維定式。由于基礎(chǔ)教育水平低，一些在加分優(yōu)惠政策或按照比例降分政策下錄取的少數(shù)民族考生的知識(shí)水平差距明顯，學(xué)生就業(yè)能力較弱，在自主就業(yè)體制下，就業(yè)形勢(shì)極為嚴(yán)峻，在一些地方成為嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，加之大學(xué)學(xué)費(fèi)增長(zhǎng)，民族地區(qū)新的讀書無(wú)用論嚴(yán)重抬頭。

（五）雙語(yǔ)教育薄弱，制約教育質(zhì)量提高和學(xué)生終身發(fā)展

1.雙語(yǔ)教師培養(yǎng)培訓(xùn)機(jī)制不健全。高等師范院校和民族院校普遍沒(méi)有雙語(yǔ)師資培養(yǎng)職能，導(dǎo)致一些地區(qū)雙語(yǔ)教師極度缺乏，而且教師培訓(xùn)缺乏科學(xué)性、針對(duì)性和持續(xù)性，許多教師的素質(zhì)和語(yǔ)言能力不能適應(yīng)教學(xué)要求，又缺乏學(xué)習(xí)漢語(yǔ)的語(yǔ)言環(huán)境，教學(xué)質(zhì)量和學(xué)生成績(jī)存在很大問(wèn)題。［9］

2.教師激勵(lì)和評(píng)價(jià)機(jī)制不合理。許多雙語(yǔ)教師同時(shí)承擔(dān)通用語(yǔ)言和民族語(yǔ)言兩門課程的任務(wù)，課業(yè)負(fù)擔(dān)重，但是，在工資待遇、職稱評(píng)定和職務(wù)晉升等方面沒(méi)有好的激勵(lì)。

3.雙語(yǔ)教育質(zhì)量差，影響深遠(yuǎn)。由于學(xué)前雙語(yǔ)教育薄弱，兒童普通話能力差，導(dǎo)致以母語(yǔ)交流為主的民族地區(qū)兒童在進(jìn)入小學(xué)學(xué)習(xí)后直接過(guò)渡到單語(yǔ)教育，學(xué)習(xí)面臨較大障礙。有的學(xué)生一直就讀于民族學(xué)校，使用民文教材和民族語(yǔ)言學(xué)習(xí)數(shù)理化等專業(yè)課程，許多高中畢業(yè)生，即使經(jīng)過(guò)大學(xué)預(yù)科一年漢語(yǔ)學(xué)習(xí)強(qiáng)化后，仍不能完全適應(yīng)專業(yè)學(xué)習(xí)，致使他們?cè)诶碚?、知識(shí)和技能的掌握方面產(chǎn)生很大困難，不能適應(yīng)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)市場(chǎng)對(duì)勞動(dòng)力越來(lái)越高的漢語(yǔ)交流能力的要求，導(dǎo)致就業(yè)困難，［10］也影響了各民族之間的交流交往交融。

三、進(jìn)一步加快民族教育事業(yè)發(fā)展的策略

從現(xiàn)在起到2020年，是全面建成小康社會(huì)的沖刺階段。教育不僅是全面小康的重要內(nèi)容，對(duì)于全面小康目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也具有基礎(chǔ)性作用。2015年8月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展民族教育的決定》，提出到2020年，民族地區(qū)教育整體發(fā)展水平及主要指標(biāo)接近或達(dá)到全國(guó)平均水平，著力增強(qiáng)教育服務(wù)民族地區(qū)全面建成小康社會(huì)的能力，為新時(shí)期民族教育事業(yè)發(fā)展指明了方向。

（一）完善民族教育優(yōu)先保障的制度框架

要針對(duì)民族地區(qū)辦學(xué)成本高、自身財(cái)力薄弱的特殊情況，樹立民族教育優(yōu)先發(fā)展的理念，努力構(gòu)建民族教育優(yōu)先保障的制度框架。一是加大國(guó)家財(cái)政向民族教育傾斜力度。中央財(cái)政支持的貧困地區(qū)教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目要向民族地區(qū)傾斜，加大省級(jí)政府對(duì)區(qū)域內(nèi)民族教育的統(tǒng)籌力度，地方財(cái)政要優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，優(yōu)先保障民族教育支出。二是完善民族教育撥款機(jī)制。提高民族地區(qū)義務(wù)教育生均公用經(jīng)費(fèi)撥款標(biāo)準(zhǔn)，加快制定完善非義務(wù)教育階段生均撥款標(biāo)準(zhǔn)，提高中央財(cái)政均等化轉(zhuǎn)移支付中民族地區(qū)所占比例和民族地區(qū)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中教育所占比例。三是全面落實(shí)民族教育財(cái)政投入政策。各地要在保證年初預(yù)算、超收部分按法定比例增長(zhǎng)的同時(shí)，足額征收教育費(fèi)附加、地方教育附加費(fèi)和按一定比例從土地出讓收益中計(jì)提教育資金。四要切實(shí)保障教育對(duì)口支援投入。對(duì)口支援是國(guó)家?guī)头雒褡宓貐^(qū)發(fā)展的特殊機(jī)制，在新的歷史時(shí)期，要繼續(xù)發(fā)揮對(duì)口支援機(jī)制的作用，對(duì)口支援省市和部門要針對(duì)民族教育面臨的突出問(wèn)題和特殊困難，擴(kuò)大規(guī)劃中教育項(xiàng)目安排數(shù)量，增加教育投資比重。

（二）加強(qiáng)民族地區(qū)基本公共教育服務(wù)能力建設(shè)

“十三五”時(shí)期，要加強(qiáng)基本公共教育服務(wù)能力建設(shè)，切實(shí)解決民族地區(qū)辦學(xué)基礎(chǔ)薄弱的問(wèn)題。一是以標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)為突破口，著力改善學(xué)校辦學(xué)條件。優(yōu)先支持邊境縣、民族自治縣學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。盡快在無(wú)幼兒園的農(nóng)牧區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)一所幼兒園，支持教育基礎(chǔ)薄弱地區(qū)改擴(kuò)建、新建一批高中階段學(xué)校，逐步實(shí)行免費(fèi)中等職業(yè)教育。二是加強(qiáng)寄宿制學(xué)校建設(shè)。因地制宜地推進(jìn)農(nóng)牧區(qū)和偏遠(yuǎn)地區(qū)集中辦學(xué)，根據(jù)實(shí)際情況，保留、改建一批村小或教學(xué)點(diǎn)，為居住相對(duì)分散的低年級(jí)學(xué)生創(chuàng)造學(xué)習(xí)條件。三是推進(jìn)民漢合校普通高中建設(shè)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)混合編班，促進(jìn)各族學(xué)生交往交流交融，提升學(xué)校雙語(yǔ)教育服務(wù)能力。四是加強(qiáng)職業(yè)學(xué)校基礎(chǔ)能力建設(shè)。在民族地區(qū)優(yōu)先統(tǒng)籌安排縣級(jí)職教中心建設(shè)計(jì)劃、高水平示范性中等職業(yè)學(xué)校建設(shè)計(jì)劃和職業(yè)教育實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)計(jì)劃。五是繼續(xù)實(shí)施民族院校建設(shè)項(xiàng)目。加強(qiáng)民族院校和全國(guó)民族預(yù)科基地學(xué)校校園基礎(chǔ)設(shè)施和實(shí)驗(yàn)室、圖書館建設(shè)，加強(qiáng)民族院校人才隊(duì)伍建設(shè)。

（三）加快建設(shè)高素質(zhì)穩(wěn)定的教師隊(duì)伍

提高民族教育質(zhì)量，關(guān)鍵是要建設(shè)高素質(zhì)穩(wěn)定的教師隊(duì)伍。一是建立實(shí)用的教師補(bǔ)充機(jī)制。我們不能期望所有的教師都扎根民族貧困地區(qū)，這是不現(xiàn)實(shí)的，但確實(shí)要穩(wěn)住一部分教師。比如通過(guò)師范生免費(fèi)教育，定向招收本土優(yōu)秀生源，可以降低培養(yǎng)層次。這些本土教師能夠適應(yīng)當(dāng)?shù)毓ぷ骱蜕?，要提高待遇，讓他們成為民族地區(qū)教師的中堅(jiān)力量。二是強(qiáng)化教師培養(yǎng)培訓(xùn)。國(guó)家教師培訓(xùn)計(jì)劃、國(guó)家職業(yè)教育師資培訓(xùn)計(jì)劃要向民族地區(qū)傾斜，將特崗教師計(jì)劃擴(kuò)大到民族地區(qū)學(xué)前和高中階段，支持民族地區(qū)依托發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)或與內(nèi)地院校、大中型企業(yè)共建“雙師型”教師培養(yǎng)培訓(xùn)基地。三是優(yōu)化教師資源配置。完善區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校教師和校長(zhǎng)流動(dòng)機(jī)制，建立優(yōu)秀教師到民族地區(qū)農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校巡回授課、指導(dǎo)制度。四是提高教師待遇。完善教師到艱苦地區(qū)和薄弱學(xué)校任教的崗位津貼制度，加快中小學(xué)教師周轉(zhuǎn)宿舍建設(shè)；國(guó)家要對(duì)在民族地區(qū)長(zhǎng)期從教、貢獻(xiàn)突出的教師給予獎(jiǎng)勵(lì)。

（四）有效推進(jìn)雙語(yǔ)教育

要把雙語(yǔ)教育作為民族教育最基礎(chǔ)的工作來(lái)抓。一是大力培養(yǎng)培訓(xùn)雙語(yǔ)教師。嚴(yán)格雙語(yǔ)教師資格標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)把入口關(guān)。在高等學(xué)校建立雙語(yǔ)教師培養(yǎng)培訓(xùn)基地，支持民族地區(qū)師范院校免費(fèi)培養(yǎng)雙語(yǔ)教師和內(nèi)地為民族地區(qū)中小學(xué)和幼兒園定向培養(yǎng)雙語(yǔ)教師，實(shí)施專項(xiàng)雙語(yǔ)教師特崗計(jì)劃。要?jiǎng)?chuàng)新培訓(xùn)模式，完善考核評(píng)價(jià)機(jī)制。二是建立雙語(yǔ)教育質(zhì)量保障機(jī)制。建立國(guó)家、地方雙語(yǔ)教育專家咨詢委員會(huì)，對(duì)雙語(yǔ)教育提供專業(yè)指導(dǎo)，完善雙語(yǔ)教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)與督導(dǎo)機(jī)制。三是加強(qiáng)雙語(yǔ)教育資源開發(fā)與雙語(yǔ)教育研究。加大民族文字教材、教輔資料、音像制品的編譯、審定和出版資助力度。整合研究力量，建立雙語(yǔ)教育科研平臺(tái)，依托大學(xué)和科研單位建立雙語(yǔ)教育研究機(jī)構(gòu)，設(shè)立專項(xiàng)課題，開展雙語(yǔ)教育理論和實(shí)踐研究，提高雙語(yǔ)教育質(zhì)量。

（五）加快少數(shù)民族人才培養(yǎng)

一是大力發(fā)展職業(yè)教育。適應(yīng)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整需要，加強(qiáng)職業(yè)教育基礎(chǔ)能力建設(shè)，以未就業(yè)的初中畢業(yè)生和高中畢業(yè)生為重點(diǎn)，加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)，提高就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力。二是完善內(nèi)地民族班辦學(xué)和管理體制。實(shí)施內(nèi)地各類民族班基礎(chǔ)能力建設(shè)項(xiàng)目，依托東中部?jī)?yōu)質(zhì)教育資源培養(yǎng)少數(shù)民族人才，實(shí)施東中部地區(qū)與民族地區(qū)互增招生規(guī)模和在校生交換培養(yǎng)計(jì)劃。三是優(yōu)化高等教育結(jié)構(gòu)，提高辦學(xué)質(zhì)量。加強(qiáng)民族學(xué)科、理工農(nóng)醫(yī)類等特色和薄弱學(xué)科基礎(chǔ)能力建設(shè)，支持民族地區(qū)高校和民族院校培養(yǎng)雙語(yǔ)人才，繼續(xù)實(shí)施少數(shù)民族高層次骨干人才培養(yǎng)計(jì)劃，對(duì)民族地區(qū)高校，在重點(diǎn)學(xué)科、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、工程研究中心、哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地建設(shè)和碩士博士學(xué)位點(diǎn)設(shè)置等方面予以特殊支持，在本專科招生計(jì)劃、研究生培養(yǎng)計(jì)劃、國(guó)家公派留學(xué)生計(jì)劃和骨干教師培訓(xùn)等方面予以傾斜。

［1］吳德剛.少數(shù)民族教育改革淺論［J］.新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），1997（01）.

［2］中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室.西藏和平解放60年白皮書［R］.2011-07-11.

［3］中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室.新疆的發(fā)展與進(jìn)步白皮書［R］.2009.

［4］鄭功成.從福利教育走向混合型的多元教育體系［J］.清華大學(xué)教育研究，2004（05）.

［5］吳德剛.西藏教育50年［J］.中國(guó)民族教育，2001（03）.

［6］國(guó)家教育發(fā)展研究中心.在1994-1995年進(jìn)行的一項(xiàng)大型義務(wù)教育專項(xiàng)調(diào)查表明，貧困地區(qū)兒童失學(xué)的首要原因是家庭貧困。

［7］袁貴仁主編.百年大計(jì)教育為本——黨的十六大以來(lái)教育事業(yè)改革發(fā)展回顧［M］.北京:人民出版社，2012:112.

［8］全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)執(zhí)法檢查組.關(guān)于檢查〈中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法〉實(shí)施情況的報(bào)告［R］.2013-12-23.

［9］馬戎.新疆城鎮(zhèn)發(fā)展和雙語(yǔ)教育的進(jìn)程-南疆地區(qū)兩個(gè)專題調(diào)研報(bào)告［J］.西北民族研究，2011（02）.

［10］馬戎.我國(guó)部分少數(shù)民族就業(yè)人口的職業(yè)結(jié)構(gòu)變遷與跨地域流動(dòng)［J］.中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)，2013（06）.

責(zé)任編輯：許如江

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1671-2994（2015）05-0139-05

2015-08-19

單大圣（1984-），男，湖北黃梅人，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心副研究員。研究方向：社會(huì)建設(shè)與社會(huì)管理。

*本文系國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目《我國(guó)少數(shù)民族地區(qū)的貧困與反貧困研究——基于社會(huì)保障反貧困的視角》12AZD106）的階段性成果。