劉子芳

摘??要：文章通過對兩起檔案行政執(zhí)法典型案例處理結(jié)果的評析，指出其存在定性不準(zhǔn)、行政處理不當(dāng)、行政處罰于法無據(jù)、自由裁量偏失等問題。進(jìn)而依據(jù)事實(shí)清楚、定性準(zhǔn)確、于法有據(jù)、處置適當(dāng)?shù)脑瓌t，明確了正確的行政處理方法和結(jié)果，以期達(dá)到提高檔案行政執(zhí)法技巧和行政處理決斷能力的目的。

關(guān)鍵詞：檔案行政執(zhí)法;典型案例;行政處理;評析

在檔案行政執(zhí)法實(shí)踐中，已有的檔案行政執(zhí)法典型案例，對以后的檔案行政執(zhí)法實(shí)踐起著不可忽視的引導(dǎo)和示范作用。但是，一些案例對檔案違法行為的處理結(jié)果存在明顯的問題和不足，令人遺憾，有必要給予評析和糾正，以防其起到不當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)和示范作用。

1??丟失國家所有檔案案例

案例描述：2002年11月，臨沭縣在檔案行政執(zhí)法檢查時，發(fā)現(xiàn)兩個鎮(zhèn)政府檔案室存在檔案丟失現(xiàn)象，其中一個鎮(zhèn)發(fā)現(xiàn)缺少33卷（包括組織人事方面的檔案19卷），后來從組織委員處找到8卷，尚缺25卷，缺少的案卷中永久卷17卷，長期卷8卷;另一鎮(zhèn)發(fā)現(xiàn)合并到本鎮(zhèn)的一原撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案缺少11卷，均為1992年至2000年的長期卷。縣檔案局對此高度重視，反復(fù)研究制訂了查處方案。先行下達(dá)時限一個月的《責(zé)令改正通知書》;在無改正結(jié)果的情況下，按照有關(guān)法律程序，成立了由檔案行政執(zhí)法員組成的調(diào)查小組進(jìn)行立案調(diào)查，制定了《臨沭縣檔案局立案報告表》，于2002年12月展開調(diào)查，調(diào)查過程中形成《陳述筆錄》、《調(diào)查詢問筆錄》和《案情調(diào)查終結(jié)報告》，并認(rèn)真填制了《違法行為處理意見審批表》。經(jīng)局長辦公會多次研究，最后決定對兩鎮(zhèn)下達(dá)《行政處罰事先告知書》，并收到告知書回執(zhí);告知期內(nèi)，兩鎮(zhèn)并無陳述和申辯，縣檔案局于2003年5月19日制發(fā)《行政處罰決定書》送達(dá)兩鎮(zhèn)，在事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、程序完備的情況下，分別對兩個鎮(zhèn)政府作出罰款2000元的行政處罰決定;在規(guī)定期限內(nèi)，這兩個鎮(zhèn)將罰款如數(shù)上繳財政罰款專戶。日前已形成《結(jié)案報告表》予以結(jié)案。[1]

存在問題：行政處理不當(dāng)、自由裁量偏失。

處理結(jié)果評析：本案存在的第一個問題是行政處理不當(dāng)。檔案行政處罰必須堅(jiān)持處罰法定原則，必須嚴(yán)格依據(jù)檔案法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行，它是檔案行政執(zhí)法合法性原則在檔案行政處罰中的具體體現(xiàn)?！稒n案行政處罰程序暫行規(guī)定》（以下簡稱“暫行規(guī)定”）第三條第一項(xiàng)規(guī)定：檔案行政處罰以《行政處罰法》、《檔案法》、《檔案法實(shí)施辦法》等法律法規(guī)為依據(jù)。對于丟失國家所有檔案（以下簡稱“丟失檔案”）的違法行為，《檔案法》第二十四條規(guī)定：由縣級以上人民政府檔案管理部門、有關(guān)主管部門對直接負(fù)責(zé)的主管人員或者其他直接人員依法給予行政處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。在利用檔案館的檔案中，有丟失檔案的違法行為時，由縣級以上人民政府檔案管理部門給予警告，可以并處罰款。也就是說，按照《檔案法》的規(guī)定，對于丟失檔案的違法行為，行政處理的第一選項(xiàng)應(yīng)是追究當(dāng)事人的行政責(zé)任，視情節(jié)給予不同的行政處分。第二選項(xiàng)才是行政處罰，視情節(jié)給予警告，可以并處罰款。而且這種行政處罰還是有條件的，即在利用檔案館的檔案時發(fā)生丟失檔案違法行為的，給予警告可以并處罰款。由此可以看出，按照《檔案法》的規(guī)定，對于丟失檔案的違法行為，除在利用檔案館的檔案發(fā)生丟失檔案違法行為時可以進(jìn)行行政處罰外，其他丟失檔案的違法行為均應(yīng)根據(jù)不同情節(jié)給予相應(yīng)的行政處分。那么，作為臨沭縣所在地的《山東省檔案管理?xiàng)l例》（1996年版，以下簡稱《條例》）對丟失檔案是如何規(guī)定的呢？《條例》第三十七條第一款規(guī)定：丟失檔案的，由縣級以上檔案行政管理部門、有關(guān)主管部門對直接負(fù)責(zé)的主管人員或者其他直接責(zé)任人員給予行政處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。該條第二款規(guī)定：有第三十七條規(guī)定的丟失檔案違法行為的，由縣級以上檔案行政管理部門給予警告，對單位可以并處二千元以上、二萬元以下罰款，對個人可以并處二百元以上、五百元以下罰款;造成損失的，責(zé)令賠償損失。從《條例》第三十七條的規(guī)定來看，對于丟失檔案違法行為的行政處理，其第三十七條第一款的規(guī)定與《檔案法》第二十四條第一款的規(guī)定是一致的。不同的是其第二款去除了《檔案法》第二十四條第二款“在利用檔案館的檔案中”的限制，將行政處罰的范圍擴(kuò)大到了所有丟失國家所有檔案的違法行為，并明確了行政處罰的數(shù)額。按照《條例》規(guī)定，對丟失檔案違法行為的行政處理，第一選擇仍是給予行政處分，第二選擇才是給予行政處罰。即便是給予行政處罰，首選是給予警告，可以并處罰款。也就是說，在給予警告行政處罰時，可以并處罰款，也可以不并處罰款，罰款只是選擇項(xiàng)，而不是必選項(xiàng)。通過以上《檔案法》、《條例》對丟失檔案違法行為行政處理有關(guān)規(guī)定的分析，可以得出這樣的結(jié)論：對于丟失檔案的違法行為，行政處理的第一選項(xiàng)應(yīng)是視情節(jié)給予行政處分，第二選項(xiàng)應(yīng)是行政處罰。在選擇行政處罰時，只有給予警告，可以并處罰款的選項(xiàng)。也就是說，行政罰款只是給予警告的附屬性選項(xiàng)，只能與警告行政處罰同時出現(xiàn)。《檔案法》、《條例》并沒有單獨(dú)給予行政罰款的行政處罰規(guī)定。至此，可以說，臨沭縣檔案局對兩鄉(xiāng)鎮(zhèn)單獨(dú)處以2000元罰款的行政處罰，顯然缺乏法律依據(jù)，行政處理明顯失當(dāng)。雖然《暫行規(guī)定》規(guī)定，檔案行政處罰的種類有警告、罰款、沒收非法所得三種，并可以單獨(dú)使用，但是，本案所依據(jù)的《檔案法》、《條例》等實(shí)體法中沒有單獨(dú)使用行政罰款的法條規(guī)定，所以不適用于本案。至于檔案實(shí)體法法條與程序法法條之間的不協(xié)調(diào)，只能通過修改相關(guān)實(shí)體法的法條來解決，而不能在檔案行政執(zhí)法實(shí)踐中突破實(shí)體法的法條規(guī)定，使檔案行政處罰失去處罰依據(jù)。就本案來說，正確的行政處理應(yīng)該是：在調(diào)查核實(shí)的基礎(chǔ)上，首先建議臨沭縣監(jiān)察機(jī)關(guān)給予兩鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)的直接責(zé)任人員行政處分，然后給予兩鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政警告并處2000元的行政處罰。

本案存在的第二個問題是自由裁量偏失?！稌盒幸?guī)定》規(guī)定：檔案行政處罰要堅(jiān)持事實(shí)清楚、處罰適當(dāng)?shù)脑瓌t。處罰適當(dāng)原則實(shí)際上是涉及檔案行政自由裁量權(quán)的問題。檔案行政自由裁量權(quán)是檔案行政管理機(jī)關(guān)在法律事實(shí)要件確定的情況下，在法律規(guī)定的裁量范圍內(nèi)合理地選擇法律結(jié)果的權(quán)力。在檔案行政處罰案件中，檔案行政管理機(jī)關(guān)會大量地行使自由裁量權(quán)，如果行使不當(dāng)，不僅會侵犯行政相對人的合法權(quán)益，自身也可能因行政處罰顯失公正或者不當(dāng)而導(dǎo)致不必要的行政訴訟。按照處罰適當(dāng)原則要求，在檔案行政處罰中，對違法程度較重的違法行為給予較重的行政處罰，對于違法程度較輕的違法行為給予較輕的行政處罰。不能重過輕罰，也不能輕過重罰。本案中臨沭縣檔案局自由裁量是否偏失，取決于兩個問題：一是兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)丟失檔案的性質(zhì)是否一樣。二是對兩鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政處罰的幅度是否恰當(dāng)。就第一個問題而言，兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)丟失檔案的行為都違反了《檔案法》第二十四條第一款第一項(xiàng)、《條例》第三十七條第一款第一項(xiàng)和第二款的規(guī)定，臨沭縣檔案局適用上述法律法規(guī)對兩鄉(xiāng)鎮(zhèn)丟失檔案的行為定性是正確的。第二個問題，對兩鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政處罰的幅度是否恰當(dāng)，這主要看適用法律和兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)丟失檔案違法行為情節(jié)的輕重上。本案中，一個鎮(zhèn)丟失檔案25卷，其中永久卷17卷，長期卷8卷。另一個鎮(zhèn)丟失檔案長期11卷。臨沭縣檔案局對兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都按《條例》第三十七條第二款的規(guī)定給予了2000元罰款的最低行政處罰。問題是這樣的行政處罰是否適當(dāng)？從《條例》第三十七條第二款“對單位可以并處二千元以上、二萬元以下罰款”的規(guī)定來看，對違法單位處以2000元罰款的行政處罰，是對違法單位行政罰款的最低下線。從兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)丟失檔案的數(shù)量來看，都應(yīng)該是較重以上的丟失檔案行為。由此可以看出，臨沭縣檔案局對法律法規(guī)的適用存在兩個偏失：一是兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是較重以上的丟失檔案行為，適用對違法單位罰款標(biāo)準(zhǔn)的下線進(jìn)行行政處罰，顯然是重過輕罰。二是兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)丟失檔案的數(shù)量、價值不一樣。一個鎮(zhèn)是丟失檔案永久17卷、長期卷8卷，應(yīng)該是嚴(yán)重或者特別嚴(yán)重的違法行為;一個鎮(zhèn)丟失檔案長期11卷，相對于另一個鎮(zhèn)來說，其違法行為明顯較輕。在對兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行行政處罰時，應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別，而臨沭縣檔案局都以2000元罰款的行政處罰進(jìn)行處理，顯然是處罰失當(dāng)，不足以彰顯檔案行政處罰適當(dāng)?shù)脑瓌t。

2??出賣國有檔案案例

案例描述：西部山區(qū)某縣肉聯(lián)廠，原是該縣較大的國有企業(yè)，共有職工近二百人，年產(chǎn)值上千萬元。2006年10月，該廠正式改制為股份制民營企業(yè)。在改制期間，縣檔案局接到反映，說該廠檔案有可能已丟失。檔案局隨即派人到該廠進(jìn)行現(xiàn)場查看，發(fā)現(xiàn)該廠檔案柜內(nèi)文書及會計(jì)檔案數(shù)百卷已全部不知去向，于是立即展開調(diào)查，后調(diào)查到原是負(fù)責(zé)看守該廠的留守人員張××（原在該廠食堂）當(dāng)廢紙全給賣到造紙廠處理了。因本案檔案數(shù)目較大，經(jīng)請示縣政府同意，對原該廠及改制工作相關(guān)人員以及當(dāng)事人張××分別作了相應(yīng)的行政處分和經(jīng)濟(jì)處罰。[2]

存在問題：違法行為定性不準(zhǔn)、行政處理不當(dāng)。

處理結(jié)果評析：本案中的第一個問題是檔案違法行為定性不準(zhǔn)。本案例取自《西部山區(qū)縣幾起檔案丟失案例引發(fā)的思考》一文，是以丟失檔案案例的形式出現(xiàn)的。從案件的行政處理結(jié)果看，也是按照丟失檔案來處理的。那么，案件中違法行為的性質(zhì)真是丟失檔案的性質(zhì)嗎？不是。筆者認(rèn)為這是一起典型的因工作失誤造成檔案損失和擅自出賣國家所有檔案的綜合性檔案違法案例。第一，從起因上看，負(fù)責(zé)該企業(yè)改制的相關(guān)工作人員沒有按《國有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動檔案處置暫行辦法》（以下簡稱“暫行辦法”）的規(guī)定，對某肉聯(lián)廠的檔案進(jìn)行有效的處置，使其處于無人監(jiān)管的狀態(tài)，以致最后導(dǎo)致被人擅自出賣，負(fù)有因工作失誤造成檔案損失的責(zé)任。第二，從案件反映的實(shí)質(zhì)上看，留守人員張××將檔案出售是檔案違法行為的實(shí)質(zhì)。檔案丟失是指檔案去向不明。本案調(diào)查初期以檔案去向不明展開調(diào)查無可厚非，但在調(diào)查終結(jié)時發(fā)現(xiàn)檔案是由留守人員張××將檔案出售給造紙廠時，檔案的去向已經(jīng)明了。也就是說，檔案丟失只是假象，某肉聯(lián)廠的檔案并沒有丟失，而是留守人員張××擅自將檔案出售，違反了《檔案法》第十七條“禁止出賣屬于國家所有的檔案”的規(guī)定。第三，從留守人員張××的主觀意圖上看，某肉聯(lián)廠的檔案放在檔案室的檔案柜里，有明顯的檔案案卷特征，其與一般的廢紙是有明顯區(qū)別的。留守人員張××作為看廠留守人員，其職責(zé)就是看護(hù)企業(yè)的財產(chǎn)不受損失，在明知企業(yè)檔案是企業(yè)財產(chǎn)的情況下，仍將其出售，存在著明顯的主觀故意。第四，從留守人員張××的行為結(jié)果上看，其出售檔案給造紙廠，致使其損毀滅失，已經(jīng)造成了國有檔案實(shí)質(zhì)性損失的客觀結(jié)果。綜合上述分析可以看出，本案例中存在著兩種不同性質(zhì)的違法行為，一是負(fù)責(zé)某肉聯(lián)廠改制的相關(guān)工作人員違反《暫行辦法》規(guī)定，沒有有效地處置某肉聯(lián)廠的檔案，致使其最終被擅自出賣，負(fù)有因工作失誤造成檔案損失的責(zé)任。二是留守人員張××違反了《檔案法》第十七條禁止出賣屬于國家所有的檔案的規(guī)定，擅自出賣檔案，負(fù)有擅自出賣國家所有檔案的責(zé)任。

本案例中的第二個問題是行政處理不當(dāng)。從本案作者介紹的行政處理結(jié)果來看，對原該廠及改制工作相關(guān)人員以及當(dāng)事人張××分別作了相應(yīng)的行政處分和經(jīng)濟(jì)處罰。這個看似合理的行政處理結(jié)果其實(shí)也存在著不當(dāng)。第一，對原該廠及改制工作相關(guān)人員分別給予相應(yīng)的行政處分和經(jīng)濟(jì)處罰是不對的。案例中沒有提及給予相應(yīng)行政處分和經(jīng)濟(jì)處罰的依據(jù)，筆者不好揣測，但通過上述的分析可以看出，原該廠及改制工作相關(guān)人員的違法行為，與《檔案法》第二十四條規(guī)定的八種行為和《檔案法實(shí)施辦法》第二十七條規(guī)定的六種行為都不相符，無法作為行政處分和行政處罰的依據(jù)。而原該廠及改制工作相關(guān)人員的違法行為符合《暫行辦法》第二十五條第一項(xiàng)規(guī)定的行為，即違反本辦法造成損失或嚴(yán)重后果的行為。而且，這也是國家檔案局專門用于調(diào)節(jié)國有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動檔案處置關(guān)系的部門規(guī)章，是特別法。所以，按照特別法優(yōu)于一般法的原則，應(yīng)以《暫行辦法》的規(guī)定來作為本案行政處理的依據(jù)。按照《暫行辦法》第二十五條的規(guī)定：違反本辦法造成損失或嚴(yán)重后果的，由縣級以上有關(guān)主管部門視情節(jié)輕重，給予負(fù)有直接責(zé)任者及領(lǐng)導(dǎo)行政處分。案例中，經(jīng)請示縣政府同意，對原該廠及改制工作相關(guān)人員給予相應(yīng)的行政處分是正確的，但對原該廠及改制工作相關(guān)人員給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)處罰則于法無據(jù)，是違反法律法規(guī)規(guī)定的錯誤行為。第二，對留守人員張××的行政處理是以行代刑、以罰代刑。在我國檔案法律法規(guī)中，擅自出賣或者轉(zhuǎn)讓國有檔案是嚴(yán)重的檔案違法行為?！缎谭ā返谌俣艞l第二款規(guī)定：違反檔案法的規(guī)定，擅自出賣、轉(zhuǎn)讓國家所有的檔案，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑或者拘役?！稒n案法》第二十四條規(guī)定：違反本法第十六條、十七條規(guī)定擅自出賣或者轉(zhuǎn)讓檔案的，給予行政處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任;企業(yè)或者個人有上述行為的，給予警告，可以并處罰款;有違法所得的，沒收非法所得。從案例描述中可知，留守人員張××出售的“檔案數(shù)目較大”，符合《刑法》、《檔案法》規(guī)定的情節(jié)嚴(yán)重情形，應(yīng)當(dāng)追究留守人員張××的刑事責(zé)任。而案例中只對留守人員張××給予行政處分和經(jīng)濟(jì)處罰，明顯背離了法律法規(guī)的規(guī)定，是一種以行代刑、以罰代刑的息事寧人行為。針對案例中留守人員張××出售“檔案數(shù)目較大”的違法行為，正確的行政處理方式有兩種：第一是在調(diào)查核實(shí)的基礎(chǔ)上，按照《檔案法》第二十四條第一款、第三款規(guī)定，首先，是給予留守人員張××行政警告并處罰款的行政處罰，沒收非法所得;其次，是按照《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（國務(wù)院310號令）第三條規(guī)定，將案件按照程序移送當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)處理;最后，是根據(jù)法院判決結(jié)果決定給予留守人員張××行政處分的處理。第二是在案件調(diào)查核實(shí)過程中，發(fā)現(xiàn)留守人員張××出售的國有檔案數(shù)目較大，涉嫌犯罪時，首先，是立即按照《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第三條規(guī)定，將案件移送當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)偵查處理;其次，是配合公安機(jī)關(guān)、法院進(jìn)行案件偵查、審判工作，及時掌握案件進(jìn)度和最終結(jié)果;最后，是根據(jù)案件審判結(jié)果，給予留守人員張××相應(yīng)的行政處分、行政處罰等行政處理。

通過對上述兩起典型案例處理結(jié)果的評析可以看到，檔案行政執(zhí)法效果如何，關(guān)鍵在于對違法行為的行政處理。要做到行政處理于法有據(jù)，定性準(zhǔn)確，處理適當(dāng)，檔案行政執(zhí)法人員就要不斷地加強(qiáng)對檔案專業(yè)和相關(guān)公共法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，真正地熟悉法律法規(guī)。只有真正地掌握和熟悉法律法規(guī)，才能把法律法規(guī)準(zhǔn)確地運(yùn)用到行政執(zhí)法實(shí)踐中去，不斷地提高檔案行政執(zhí)法技巧和行政處理決斷能力，防止對檔案違法案件行政處理失當(dāng)現(xiàn)象的發(fā)生。

參考文獻(xiàn)：

[1]臨沭檔.山東臨沭縣查處兩起檔案違法案件〔J〕.山東檔案，2003（6）：42.

[2]姚小春.西部山區(qū)縣幾起檔案丟失案例引發(fā)的思考.http：//www.360doc.com/content/14/0722/15/11384847_396281323.shtml.

（作者單位：許昌縣檔案局????來稿日期：2014-10-20）