王金霞

摘 要：黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)作為中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、社會建設(shè)、文化建設(shè)五位一體的建設(shè)提出，對于中國實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略來說，是一個(gè)劃時(shí)代的里程碑。十八屆三中全會提出了這五大建設(shè)的制度改革，并首次提出了深化生態(tài)文明體制的改革，充分證明建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，既是全面深化改革的重要內(nèi)容，又是加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的核心任務(wù)。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明；制度建設(shè)；深化

中圖分類號：F124.5 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）36-0222-02

制度建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，也是生態(tài)文明建設(shè)的根本性保障，發(fā)揮著宏觀的生態(tài)戰(zhàn)略政策導(dǎo)向功能。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次確立了生態(tài)文明制度體系，闡述了生態(tài)文明制度體系的構(gòu)成及其改革方向、重點(diǎn)任務(wù)。

一、生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)一步深化了“五位一體”的總體布局

（一）生態(tài)建設(shè)是國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

生態(tài)是一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，它就像我們的生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不能沒有電和水一樣。把生態(tài)植被做好了，它賦予的治沙、水源、生物多樣性等等，都能改善公共生態(tài)環(huán)境，所以生態(tài)建設(shè)包括生態(tài)文明應(yīng)該是國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不把生態(tài)文明建設(shè)納入到公共基礎(chǔ)設(shè)施的視野里，直接影響到生態(tài)文明建設(shè)的全面推進(jìn)力度和成效。十八屆三中全會首次提出了深化生態(tài)文明體制的改革，指出，建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體制，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。這對于強(qiáng)化生態(tài)文明在建設(shè)美麗中國的基礎(chǔ)地位意義重大。

（二）生態(tài)修復(fù)要保護(hù)和建設(shè)并舉

生態(tài)建設(shè)必須和地方經(jīng)濟(jì)、國家經(jīng)濟(jì)的建設(shè)緊密結(jié)合起來，在保護(hù)中發(fā)展，在發(fā)展中保護(hù)。也就是說，產(chǎn)業(yè)發(fā)展在擺正經(jīng)濟(jì)和生態(tài)這兩點(diǎn)的關(guān)系上，一定要保障生態(tài)優(yōu)先。現(xiàn)在的問題是，在有些地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展往往是破壞生態(tài)。我們必須把產(chǎn)業(yè)建設(shè)生態(tài)化，其概念即是針對目前產(chǎn)業(yè)開發(fā)缺乏對生態(tài)的評價(jià)而提出。

建設(shè)生態(tài)文明，必須對現(xiàn)行的不符合生態(tài)文明要求的制度、體制、機(jī)制進(jìn)行改革。經(jīng)濟(jì)管理和行政管理還未能形成對粗放型、外延擴(kuò)張型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的有效制約，致使不少地方片面追求生產(chǎn)總值的增長，以攫取和損毀生態(tài)環(huán)境為代價(jià)獲得經(jīng)濟(jì)增長，自然資源的消耗越來越多，對環(huán)境的破壞越來越大，生態(tài)越來越惡化。面對嚴(yán)峻形勢，必須加強(qiáng)制度建設(shè)，加快體制機(jī)制改革。

深化生態(tài)文明體制改革，必須建立系統(tǒng)完整的制度體系。制度體系包括法律和政策性制度、公眾參與制度、政府和企事業(yè)單位責(zé)任制度。用制度對以損毀生態(tài)環(huán)境為代價(jià)追求生產(chǎn)總值增長的行為給予制約和懲罰。

（三）讓人人具有生態(tài)意識

十八屆三中全會提出了加快建設(shè)生態(tài)文明制度，充分體現(xiàn)了我們黨對人類社會發(fā)展規(guī)律認(rèn)識的不斷深化和大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的決心。離開了生態(tài)文明建設(shè)，其他四大建設(shè)都難以為繼。

首先，要認(rèn)識到，生態(tài)文明建設(shè)是可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的保障。如果僅僅把它看作是一個(gè)生態(tài)建設(shè)，就大大降低了國家要建設(shè)生態(tài)文明的核心內(nèi)容。其次，要處理好生態(tài)文明建設(shè)是與其他四個(gè)建設(shè)“一體化”的關(guān)系。必須把生態(tài)文明建設(shè)看成是經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、社會建設(shè)、文化建設(shè)四大建設(shè)的基礎(chǔ)。再次，我們今天的生態(tài)文明建設(shè)，要讓人人具有生態(tài)意識。人人都成為生態(tài)的保護(hù)者、建設(shè)者，人人都應(yīng)該成為生態(tài)文明的維護(hù)者。

二、建設(shè)生態(tài)文明在于體制

改革開放三十多年來，中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了偉大成就，人民生活總體上已達(dá)到小康水平。但不斷惡化的自然環(huán)境逐漸成為中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的瓶頸。中國當(dāng)前面臨的生態(tài)環(huán)境問題，有著自然的、歷史的原因，但不得不承認(rèn)，三十多年經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展及其部分領(lǐng)域和區(qū)域的盲目開發(fā)、無序開發(fā)、過度開發(fā)是主要原因，而改革不到位，體制不完善、機(jī)制不健全，則是更深層面的制度原因。

中國已經(jīng)基本建立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，但還沒有建立起體現(xiàn)生態(tài)文明理念和原則的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。比如，市場沒能很好發(fā)揮在資源配置中的決定性作用，在相當(dāng)程度上、許多領(lǐng)域中，主要還是政府直接配置資源或在政府不合理干預(yù)下配置資源。一些地方政府采取土地優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠、先征后返、財(cái)政補(bǔ)貼、電價(jià)優(yōu)惠、降低環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行招商引資，帶來產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的早熟，加劇了產(chǎn)能過剩，而產(chǎn)能過剩，是最大的資源浪費(fèi)和環(huán)境破壞。稅收和價(jià)格機(jī)制還難以有效抑制對資源及其資源性產(chǎn)品的過度需求，由于土地可以賣錢，各級地方政府對占用土地的需求幾乎是無限大的，工業(yè)用地、水資源、能源等的價(jià)格偏低，占用湖泊、河道、濕地、林地的成本過低或基本無成本，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法彌補(bǔ)生態(tài)價(jià)值。中央與地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配，地方政府承擔(dān)的事權(quán)多于其財(cái)力，迫使其不得不圈地賣地融資，導(dǎo)致耕地和生態(tài)空間被過多占用。以CDP論英雄的政績評價(jià)和干部任用辦法，對造成生態(tài)環(huán)境破壞的缺乏制約和責(zé)任追究等，一定程度上也助長了破壞生態(tài)環(huán)境的行為。

搞好生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)美麗“中國夢”，展現(xiàn)了全面建成小康社會新家園的圖景，這不僅是一種號召，更是一種理性的選擇。正如習(xí)近平指出的，只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。最重要的是要完善經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展考核評價(jià)體系，把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)狀況的指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展評價(jià)體系，使之成為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要導(dǎo)向和約束。要建立責(zé)任追究制度，對那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴(yán)重后果的人，必須且應(yīng)終身追究其責(zé)任。要加強(qiáng)生態(tài)文明宣傳教育，增強(qiáng)全民節(jié)約意識、環(huán)保意識、生態(tài)意識，營造愛護(hù)生態(tài)環(huán)境的良好風(fēng)氣。

三、加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)

（一）生態(tài)文明制度是否系統(tǒng)和完整，是否具有先進(jìn)性，在一定程度上代表了生態(tài)文明水平的高低

生態(tài)文明制度是指在全社會制定或形成的一切有利于支持、推動和保障生態(tài)文明建設(shè)的各種引導(dǎo)性、規(guī)范性和約束性規(guī)定和準(zhǔn)則的總和，其表現(xiàn)形式有正式制度（原則、法律、規(guī)章、條例等）和非正式制度（倫理、道德、習(xí)俗、慣例等）。endprint

生態(tài)文明制度既是約束人類行為的規(guī)則，同時(shí)也是衡量人類文明水平的標(biāo)尺。經(jīng)常有人把建設(shè)生態(tài)文明與保護(hù)生態(tài)環(huán)境等同起來，認(rèn)為建設(shè)生態(tài)文明主要就是防治污染、修復(fù)生態(tài)，只要環(huán)境質(zhì)量改善了，生態(tài)文明水平就提高了。其實(shí)，生態(tài)文明建設(shè)的重心是在“文明”上，更多的是反映人類行為的進(jìn)步。當(dāng)我們投入幾千億元治理環(huán)境，環(huán)境能得到一定程度的改善，但如果人們的生態(tài)環(huán)境意識和環(huán)境法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)還停留在原來的水平上，那么可以說生態(tài)文明水平并沒有得到大的提高。因此，制度是否系統(tǒng)和完整，是否具有先進(jìn)性，在一定程度上代表了生態(tài)文明水平的高低。良好的生態(tài)環(huán)境是生態(tài)文明的硬實(shí)力，先進(jìn)的制度體系是生態(tài)文明的軟實(shí)力。

（二）建設(shè)生態(tài)文明需要建立系統(tǒng)完整的制度體系

我們已經(jīng)建立了不少生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的制度，但不系統(tǒng)、不完整。源頭上，沒有建立起有效防范的制度。自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度還沒有完整建立，許多全民所有自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)所有者不到位，用途管制在耕地方面落實(shí)較好，但沒有擴(kuò)展到占用其他自然生態(tài)空間。過程中，沒有建立起嚴(yán)密監(jiān)管的制度。對各地沒有資源環(huán)境方面的警示和約束，一些地區(qū)在資源環(huán)境承載能力減弱后仍在過度開發(fā)；環(huán)境保護(hù)的制度不少，但在環(huán)境保護(hù)中居核心地位的污染物排污許可制和企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度還很不健全。后果上，沒有建立起嚴(yán)厲的責(zé)任追究和賠償制度。對那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴(yán)重后果的領(lǐng)導(dǎo)，沒有追責(zé)。一些不法企業(yè)偷排、超排，甚至造成嚴(yán)重后果的，也只是象征性地交點(diǎn)罰款就可擺平，等等。另外，建設(shè)生態(tài)文明具有高度的多樣性和復(fù)雜性。當(dāng)今世界，生態(tài)環(huán)境問題的表現(xiàn)形式十分復(fù)雜：大氣污染、水污染、土壤污染、水土流失、自然災(zāi)害、荒漠化、生態(tài)系統(tǒng)退化、海洋環(huán)境問題、新型污染物、農(nóng)村環(huán)境問題、氣候變化、環(huán)境污染事故、環(huán)境社會性群體事件等。對各類環(huán)境問題制定相應(yīng)的制度，累計(jì)起來就會達(dá)到極大的數(shù)量，龐大而全面，再加上生態(tài)文明建設(shè)還涉及國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用和生態(tài)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這都需要有力的制度保障。因此，生態(tài)文明制度必將是一個(gè)系統(tǒng)和完整的體系。

（三）生態(tài)文明制度體系內(nèi)容需要進(jìn)一步豐富完善

黨的十八大報(bào)告提出了生態(tài)文明制度建設(shè)的主要任務(wù)，十八屆三中全會《決定》進(jìn)一步完善了生態(tài)文明制度體系的內(nèi)容：“要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制。”

建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，主要從以下三方面展開：

完善科學(xué)決策制度，提高對建設(shè)生態(tài)文明的政治領(lǐng)導(dǎo)力。改革黨政干部考核評價(jià)任用制度，加大對各級黨政領(lǐng)導(dǎo)者生態(tài)文明建設(shè)的問責(zé)力度，特別是把生態(tài)文明建設(shè)實(shí)績作為任用干部的依據(jù)。對重大規(guī)劃和發(fā)展項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)的、有廣泛社會參與的環(huán)境影響評價(jià)。加快資源環(huán)境部門的大部門制改革，增加資源環(huán)境主管部門在經(jīng)濟(jì)發(fā)展決策中的話語權(quán)。增加各級人民代表大會和政治協(xié)商對生態(tài)文明建設(shè)的立法監(jiān)督問責(zé)職能。

強(qiáng)化法治管理制度，提高生態(tài)文明制度的執(zhí)行能力。加快生態(tài)文明建設(shè)立法進(jìn)程，特別是地方人大應(yīng)加快出臺生態(tài)文明建設(shè)的地方條例。按照建設(shè)“五位一體”總體布局要求，在生態(tài)文明建設(shè)中，推動現(xiàn)有各種法律的生態(tài)化調(diào)整。加強(qiáng)資源環(huán)境等部門的執(zhí)法力量和軟硬條件，提高執(zhí)法水平。加大司法力量對建設(shè)生態(tài)文明的保障作用。

形成道德文化制度，提高全社會的生態(tài)文明自覺行動能力。將生態(tài)價(jià)值觀納入社會主義核心價(jià)值體系，形成資源節(jié)約和環(huán)境友好型的執(zhí)政觀、政績觀。強(qiáng)化企業(yè)的社會責(zé)任感和榮譽(yù)感，形成對保護(hù)環(huán)境引以為榮的道德風(fēng)氣。對企業(yè)家進(jìn)行環(huán)境知識啟蒙教育和可持續(xù)發(fā)展教育，激勵激發(fā)企業(yè)家的環(huán)境慈善之心。培育公眾的現(xiàn)代環(huán)境公益意識和環(huán)境權(quán)利意識，逐步形成 “利益相關(guān)，匹夫有責(zé)”的社會主流風(fēng)氣。將公民環(huán)境權(quán)明確地確立在憲法中，加大公眾對政府環(huán)境保護(hù)工作的監(jiān)督力度。

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[責(zé)任編輯 王玉妹]endprint