王穎志

(浙江警察學(xué)院治安系， 浙江杭州　310053)

交通事故責(zé)任認(rèn)定法律救濟(jì)制度的理性分析與思考

王穎志

(浙江警察學(xué)院治安系， 浙江杭州310053)

摘要理論界關(guān)于交通事故責(zé)任認(rèn)定的法律性質(zhì)一直爭(zhēng)論不休，其爭(zhēng)論的焦點(diǎn)為是否應(yīng)該將交通事故責(zé)任認(rèn)定行為定性為具體行政行為。在當(dāng)前的交通法律體系下應(yīng)當(dāng)如何理性地對(duì)待這一問(wèn)題，從交通事故責(zé)任認(rèn)定的工作內(nèi)容出發(fā)，對(duì)當(dāng)前法律救濟(jì)制度的現(xiàn)狀、存在的問(wèn)題以及如何完善等方面進(jìn)行了一定的分析與思考。

關(guān)鍵詞交通事故； 責(zé)任認(rèn)定； 法律救濟(jì)； 分析與思考

0引言

截止2015年3月，全國(guó)機(jī)動(dòng)車(chē)保有量已經(jīng)達(dá)到2.66億輛，機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛員達(dá)3.06億。隨著機(jī)動(dòng)車(chē)保有量的不斷增加，道路交通事故(以下簡(jiǎn)稱(chēng)為交通事故)已經(jīng)成為全社會(huì)普遍關(guān)注的一大問(wèn)題，相應(yīng)的交通事故處理始終是公安機(jī)關(guān)和人民大眾面臨的一大難題，關(guān)系著每個(gè)人的合法權(quán)益能否得到有效保障，也關(guān)系著公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法公信力。

交通事故責(zé)任是指公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)在查明交通事故的基本事實(shí)和形成原因后，依法對(duì)當(dāng)事人的行為在交通事故發(fā)生中所起的作用及當(dāng)事人主觀過(guò)錯(cuò)的嚴(yán)重程度作出定性和定量的結(jié)論。它作為交通事故認(rèn)定書(shū)的核心內(nèi)容，在交通事故處理和司法實(shí)踐中扮演著非常重要的角色。在現(xiàn)有的交通法律體系下，立法機(jī)關(guān)明確了交通事故認(rèn)定書(shū)是處理交通事故的證據(jù)，從而意味著交通事故當(dāng)事人對(duì)事故責(zé)任認(rèn)定不服時(shí)不能通過(guò)行政復(fù)議和行政訴訟來(lái)得到相應(yīng)的權(quán)益救濟(jì)。一直以來(lái)，交通事故責(zé)任認(rèn)定法律救濟(jì)問(wèn)題是理論界與實(shí)務(wù)界之間爭(zhēng)論不斷的話(huà)題，其爭(zhēng)論的焦點(diǎn)為是否應(yīng)當(dāng)把交通事故責(zé)任認(rèn)定行為定性為具體行政行為。其中肯定者認(rèn)為在交通事故處理工作中，當(dāng)事人既不能對(duì)交通事故責(zé)任認(rèn)定提起行政復(fù)議，也不能提起行政訴訟，導(dǎo)致相對(duì)人權(quán)益救濟(jì)途徑嚴(yán)重缺失和合法權(quán)益得不到有效地保障。那么，在當(dāng)前的交通法律體系下應(yīng)當(dāng)如何理性地對(duì)待這一問(wèn)題，筆者從交通事故處理的工作內(nèi)容出發(fā)，對(duì)交通事故責(zé)任認(rèn)定法律救濟(jì)制度的現(xiàn)狀、存在的問(wèn)題以及應(yīng)當(dāng)如何完善等方面進(jìn)行了一定的分析與思考。

1理論界與立法實(shí)務(wù)界關(guān)于交通事故責(zé)任認(rèn)定法律性質(zhì)的爭(zhēng)議

1.1　理論界的主要觀點(diǎn)

關(guān)于交通事故責(zé)任認(rèn)定的法律性質(zhì)，在理論界歷來(lái)存在兩大學(xué)派，即具體行政行為說(shuō)和非具體行政行為說(shuō)。其中具體行政行為說(shuō)又可以分為行政裁決說(shuō)、行政確認(rèn)說(shuō)、行政證明說(shuō)、行政居間說(shuō)等等，他們認(rèn)為交通事故責(zé)任認(rèn)定具備了構(gòu)成具體行政行為的各個(gè)要件，而交通事故責(zé)任又直接關(guān)系到事故當(dāng)事人的民事、行政與刑事責(zé)任，所以認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在立法層面恢復(fù)其具體行政行為的性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)確認(rèn)交通事故責(zé)任認(rèn)定具有可訴性，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)事故責(zé)任認(rèn)定相對(duì)人提供有效的法律救濟(jì)途徑。而非具體行政行為說(shuō)又可以分為技術(shù)鑒定說(shuō)、特殊技術(shù)鑒定說(shuō)、證據(jù)說(shuō)、準(zhǔn)行政行為說(shuō)等等，他們認(rèn)為交通事故責(zé)任認(rèn)定行為不屬于具體行政行為，不能就交通事故責(zé)任認(rèn)定不服而提起行政復(fù)議和行政訴訟。

1.2　立法實(shí)務(wù)界的主要觀點(diǎn)

在不同歷史時(shí)期，雖然在司法實(shí)務(wù)中曾出現(xiàn)認(rèn)為交通事故責(zé)任認(rèn)定具有可訴性的案例，但從國(guó)家機(jī)關(guān)所作出的權(quán)威性文件來(lái)看，立法機(jī)關(guān)始終未將交通事故責(zé)任認(rèn)定列為行政訴訟的受案范圍。1992年發(fā)布實(shí)施的《道路交通事故處理辦法》和《道路交通事故處理程序規(guī)定》規(guī)定了當(dāng)事人對(duì)交通事故責(zé)任認(rèn)定不服的，可以申請(qǐng)重新認(rèn)定(行政復(fù)議)；1992年12月由最高人民法院、公安部共同發(fā)布的《關(guān)于處理道路交通事故案件有關(guān)問(wèn)題的通知》明確了當(dāng)事人僅就公安機(jī)關(guān)作出的道路交通事故責(zé)任認(rèn)定不服向人民法院提起行政訴訟的，人民法院不予受理；2000年1月在《關(guān)于對(duì)地方政府法制機(jī)構(gòu)可否受理對(duì)交通事故責(zé)任認(rèn)定的復(fù)議申請(qǐng)的批復(fù)》(公安部)中明確了交通事故責(zé)任認(rèn)定是公安機(jī)關(guān)所作出的鑒定結(jié)論；2004年5月發(fā)布實(shí)施的《道路交通安全法》指出交通事故認(rèn)定書(shū)是處理交通事故的證據(jù)，同時(shí)在《道路交通事故處理程序》中也刪除了對(duì)交通事故責(zé)任進(jìn)行重新認(rèn)定的條款；2005年1月全國(guó)人大法工委《關(guān)于交通事故責(zé)任認(rèn)定行為是否屬于具體行政行為，可否納入行政訴訟受案范圍的意見(jiàn)》中進(jìn)一步明確了交通事故認(rèn)定書(shū)作為處理交通事故案件的證據(jù)使用，交通事故責(zé)任認(rèn)定行為不屬于具體行政行為，不能向人民法院提起行政訴訟。

筆者認(rèn)為，從工作內(nèi)容上來(lái)看，交通事故責(zé)任認(rèn)定的重點(diǎn)在于還原事故發(fā)生的過(guò)程、形成的原因分析，以及確定各違法行為在事故中所起的作用大小，事故處理人員對(duì)交通事故責(zé)任的劃分實(shí)際上是對(duì)交通事故發(fā)生的一種事實(shí)認(rèn)定，這些都需要通過(guò)事故處理人員自身的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和工作經(jīng)驗(yàn)才能完成。所以，就其工作內(nèi)容而言，筆者更傾向于將交通事故責(zé)任認(rèn)定歸屬于技術(shù)鑒定的范疇，事故處理人員則是充當(dāng)著技術(shù)鑒定者的角色。

2交通事故責(zé)任認(rèn)定法律救濟(jì)制度的現(xiàn)狀分析

不管交通事故責(zé)任認(rèn)定的法律屬性是什么，也不能簡(jiǎn)單地把交通事故責(zé)任等同于嚴(yán)格意義上的法律責(zé)任，但交通事故責(zé)任對(duì)于當(dāng)事各方的民事、行政和刑事責(zé)任都可能會(huì)產(chǎn)生一定的影響，這也是顯而易見(jiàn)的?；诖?，立法機(jī)關(guān)也在法律層面上對(duì)交通事故責(zé)任認(rèn)定也作了一些法律救濟(jì)的具體規(guī)定。

2.1　交通事故責(zé)任認(rèn)定的復(fù)核機(jī)制

由于受到客觀認(rèn)知能力的限制，事故處理人員作出的交通事故責(zé)任認(rèn)定難免會(huì)出現(xiàn)失誤或不當(dāng)?shù)目赡苄?，其科學(xué)性與合理性都會(huì)在一定程度上受到事故處理人員分析問(wèn)題的能力、法律知識(shí)、相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)等因素的影響。

現(xiàn)階段，交通事故當(dāng)事人對(duì)道路交通事故認(rèn)定有異議的，可以向上一級(jí)公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)提出書(shū)面復(fù)核申請(qǐng)，上一級(jí)公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)在受理復(fù)核申請(qǐng)后就事實(shí)是否清楚，證據(jù)是否確實(shí)充分，適用法律是否正確，責(zé)任劃分是否公正，事故調(diào)查及認(rèn)定程序是否合法等問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查并作出復(fù)核結(jié)論，對(duì)于經(jīng)審查認(rèn)為原交通事故認(rèn)定事實(shí)不清，證據(jù)不確實(shí)充分，責(zé)任劃分不公正，或者調(diào)查及認(rèn)定違反法定程序的，應(yīng)當(dāng)作出復(fù)核結(jié)論，責(zé)令原辦案單位重新調(diào)查和認(rèn)定*公安部104號(hào)令《道路交通事故處理程序規(guī)定》第六章第二節(jié)。。在《道路交通事故處理工作規(guī)范》中對(duì)事故認(rèn)定的復(fù)核細(xì)則作了明確的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)于執(zhí)法辦案本身有一整套完善的內(nèi)部監(jiān)督和錯(cuò)案追究機(jī)制，在《人民警察法》《公安機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定》和《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究規(guī)定》等法規(guī)中均有明確的規(guī)定。實(shí)際上交通事故認(rèn)定的復(fù)核機(jī)制與行政復(fù)議在性質(zhì)上是一致的，具有行政性，監(jiān)督性，程序性，救濟(jì)性等特點(diǎn)。它為當(dāng)事人提供了一種切實(shí)可行的行政內(nèi)權(quán)益救濟(jì)途徑，在實(shí)際的工作中發(fā)揮了重要的作用。

2.2　行政外法律救濟(jì)途徑

結(jié)合實(shí)際工作，當(dāng)前針對(duì)交通事故責(zé)任認(rèn)定的行政外法律救濟(jì)途徑主要有訴訟程序中的證據(jù)審查制度與信訪制度。

2.2.1訴訟程序中的證據(jù)審查制度

在現(xiàn)行交通法律法規(guī)體系下，一方面，交通事故認(rèn)定書(shū)作為處理交通事故的證據(jù)使用*最高人民法院《關(guān)于審理道路交通事故損害賠償案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第27條；最高人民法院、公安部《關(guān)于處理道路交通事故案件有關(guān)問(wèn)題的通知》第 4 條規(guī)定；另一方面，在訴訟程序中司法機(jī)關(guān)也有權(quán)對(duì)公安機(jī)關(guān)作出的交通事故認(rèn)定書(shū)不予采信，重新確定交通事故的責(zé)任。所以，在訴訟程序中實(shí)際上已經(jīng)為交通事故責(zé)任人提供了間接權(quán)益救濟(jì)途徑。

在司法實(shí)踐中，司法機(jī)關(guān)對(duì)交通事故案件的審查內(nèi)容主要包括交通事故的基本事實(shí)情況、現(xiàn)場(chǎng)勘查的程序規(guī)范、交通事故相關(guān)的證據(jù)、適用的法律條文、對(duì)當(dāng)事人的處罰、交通事故認(rèn)定書(shū)格式等。訴訟程序中的證據(jù)審查制度在工作內(nèi)容上跟行政訴訟并無(wú)太大差異，但是，交通事故當(dāng)事人對(duì)交通事故認(rèn)定有異議的關(guān)鍵點(diǎn)基本上都集中在交通事故責(zé)任認(rèn)定這一核心問(wèn)題上，也就是對(duì)交通事故責(zé)任的劃分存在異議*2012~2013年，浙江公安交通管理部門(mén)(總隊(duì)，支隊(duì)，大隊(duì))共受理各類(lèi)交通信訪案件334起，其中對(duì)交通事故責(zé)任認(rèn)定不服的案件總共288起，占86.2%。。雖然司法機(jī)關(guān)經(jīng)審查如果認(rèn)為公安機(jī)關(guān)所作出的交通事故責(zé)任認(rèn)定確屬不妥，則可以不予采信，但在司法實(shí)踐中，交通事故責(zé)任認(rèn)定作為證據(jù)被采信的概率非常高[3]。究其原因，主要是因?yàn)榻煌ㄊ鹿守?zé)任認(rèn)定的專(zhuān)業(yè)性非常強(qiáng)，司法機(jī)關(guān)在審查時(shí)存在審查能力部分缺失的問(wèn)題。在這一問(wèn)題上，公安交通管理部門(mén)具有技術(shù)和專(zhuān)業(yè)的優(yōu)勢(shì)，如果要求司法機(jī)關(guān)作出比公安機(jī)交通管理部門(mén)更加科學(xué)、合理的事實(shí)認(rèn)定，顯然已經(jīng)超出了他們的能力范圍。

2.2.2信訪制度

當(dāng)前，各級(jí)人民政府和公安機(jī)關(guān)內(nèi)部(包括交管局，交警支隊(duì)，交警大隊(duì))均設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)。對(duì)于信訪部門(mén)所受理的案件，在目前的工作機(jī)制下，絕大部分轉(zhuǎn)由作出交通事故認(rèn)定書(shū)的單位辦理。即使信訪部門(mén)直接介入調(diào)查, 由于交通事故責(zé)任認(rèn)定工作的特殊性，需要調(diào)查人員具有一定的交通事故處理專(zhuān)業(yè)知識(shí)和工作經(jīng)驗(yàn)，能否對(duì)交通事故責(zé)任認(rèn)定進(jìn)行科學(xué)、合理地審查是值得商榷的。

因此，交通事故當(dāng)事人雖然不能僅就對(duì)交通事故責(zé)任認(rèn)定不服提起行政復(fù)議或行政訴訟，但在司法實(shí)踐中并非沒(méi)有相應(yīng)的法律救濟(jì)途徑。而是由于受到客觀的條件限制，在現(xiàn)有的行政外法律救濟(jì)機(jī)制下交通事故當(dāng)事人權(quán)益無(wú)法得到真正的救濟(jì)。在現(xiàn)階段，由于受到客觀認(rèn)知能力的限制，面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜，形式各樣的交通事故，要想對(duì)每一個(gè)交通事故都完全真實(shí)地還原為事故發(fā)生的客觀面貌是不現(xiàn)實(shí)的。交通事故處理人員只能根據(jù)自身的業(yè)務(wù)能力和工作經(jīng)驗(yàn)盡可能真實(shí)地還原事故發(fā)生的過(guò)程，盡最大限度科學(xué)合理地對(duì)各方當(dāng)事人的責(zé)任進(jìn)行劃分。要想讓沒(méi)有相應(yīng)專(zhuān)業(yè)知識(shí)和工作經(jīng)驗(yàn)的司法或信訪人員擔(dān)任交通事故責(zé)任認(rèn)定的工作顯然是不現(xiàn)實(shí)的，也難以從根本上保障事故責(zé)任認(rèn)定相對(duì)人的合法權(quán)益。

3完善交通事故責(zé)任認(rèn)定法律救濟(jì)制度的思考

綜上所述，從工作內(nèi)容上來(lái)看，針對(duì)交通事故當(dāng)事人權(quán)益救濟(jì)雖然在行政內(nèi)與行政外都有相應(yīng)的工作機(jī)制，但顯然行政外的權(quán)益救濟(jì)效果是有所欠缺的，究其原因是除了公安交通管理部門(mén)，其他組織與機(jī)構(gòu)均不具備相應(yīng)的資質(zhì)與能力。不管采用何種法律救濟(jì)模式，相關(guān)的審查人員必須具備對(duì)交通責(zé)任認(rèn)定的審查能力。所以，要想進(jìn)一步完善現(xiàn)有的交通事故責(zé)任認(rèn)定法律法濟(jì)制度，也只能以此為突破口，從問(wèn)題的根源入手，才能真正為交通事故當(dāng)事人提供切實(shí)可行的權(quán)益救濟(jì)途徑。

3.1　進(jìn)一步完善現(xiàn)有的交通事故認(rèn)定行政復(fù)核機(jī)制

根據(jù)《道路交通事故處理程序》規(guī)定，對(duì)交通事故認(rèn)定采用“一級(jí)終審”的行政復(fù)核機(jī)制，也就是說(shuō)如果當(dāng)事人對(duì)于交通事故認(rèn)定不服而提起的行政復(fù)核，僅限一次。根據(jù)實(shí)際的工作情況，筆者認(rèn)為在各級(jí)公安交通管理部門(mén)應(yīng)該建立相對(duì)固定的復(fù)核機(jī)構(gòu)和人員組成，并且應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)事人提起多次復(fù)核，當(dāng)事人對(duì)當(dāng)?shù)亟痪箨?duì)作出的交通事故責(zé)任認(rèn)定不服時(shí)，可以向上一級(jí)交警支隊(duì)提請(qǐng)復(fù)核，如果對(duì)交警支隊(duì)作出的復(fù)核決定不服的，應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)事人再次向上一級(jí)交警總隊(duì)提請(qǐng)復(fù)核，以最大限度地完善行政內(nèi)法律救濟(jì)制度。建議在修訂《道路交通事故處理程序》時(shí)能對(duì)當(dāng)前的“一級(jí)終審”的行政復(fù)核機(jī)制加以完善，進(jìn)一步明確復(fù)核工作的實(shí)施細(xì)則，在程序上給當(dāng)事人權(quán)益提供最大程度地保障。

3.2　適時(shí)建立與完善行政外法律救濟(jì)制度

造成當(dāng)前交通事故認(rèn)定行政外法律救濟(jì)能力相對(duì)缺乏的根本原因在于對(duì)交通事故責(zé)任認(rèn)定審查能力部分缺失的問(wèn)題。在實(shí)際的工作中，司法機(jī)關(guān)和信訪部門(mén)均不具備相應(yīng)專(zhuān)業(yè)知識(shí)的人員配置，也無(wú)法得到可靠的、科學(xué)的技術(shù)支持。想要改變目前的現(xiàn)狀就必須從這一根本點(diǎn)出發(fā)去尋找解決途徑。比如設(shè)立專(zhuān)門(mén)的交通事故法庭，從人員配置上進(jìn)行改革，應(yīng)當(dāng)具備有相應(yīng)交通事故處理專(zhuān)業(yè)知識(shí)與工作經(jīng)驗(yàn)的人員，確保在制度和人員配置上解決當(dāng)前司法機(jī)關(guān)在交通事故責(zé)任認(rèn)定審查能力上的欠缺。同時(shí)，如果條件允許，也可以成立獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的交通事故責(zé)任綜合鑒定機(jī)構(gòu)，為司法機(jī)關(guān)和信訪部門(mén)提供可靠的、科學(xué)的技術(shù)支持，構(gòu)建切實(shí)可行的有利于為交通事故當(dāng)事人提供權(quán)益救濟(jì)的工作機(jī)制。

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(責(zé)任編輯陳小明)

作者簡(jiǎn)介王穎志(1973—)，男，浙江杭州人，碩士。研究方向?yàn)榈缆方煌ü芾怼?/p>

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