全富波

（中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會舟山監(jiān)管分局，浙江 舟山 316000）

海域作為我國“藍色國土”，如同土地資源一樣具有重要的開發(fā)利用價值，但目前我國對海域資源開發(fā)利用還處于初級階段，其巨大的資產(chǎn)價值還未被挖掘。以浙江舟山群島新區(qū)為例，海洋經(jīng)濟發(fā)展過程中的融資問題一直成為新區(qū)發(fā)展的瓶頸。同時，舟山群島擁有2．08萬平方公里的廣闊海域，海域使用權抵押融資潛力巨大，海域使用權抵押貸款非常適合該海島城市的海洋經(jīng)濟發(fā)展模式。但是，由于受到多種因素制約，該市海域使用權抵押融資規(guī)模仍較小，潛在的融資價值有待挖掘。

一、海域使用權抵押貸款基本情況

本文在文獻閱讀和相關案例研究的基礎上形成調查問卷，以海域使用權抵押貸款情況為研究對象，采用問卷調查以及約見訪談的方式，以此來獲得本文的數(shù)據(jù)基礎，了解海域使用權抵押貸款總體情況，同時深入整理分析政府主管部門和商業(yè)銀行提出的主要困難，形成發(fā)展海域使用權抵押融資意見的建議。

筆者于2014年6月對舟山市內23家銀行機構分發(fā)并全部回收了問卷，走訪了3家銀行，同時從舟山市海洋與漁業(yè)局獲取了部分數(shù)據(jù)和信息；2015年4月，筆者再次對市內25家銀行機構(包括新設銀行)進行數(shù)據(jù)問卷調查，并更新了舟山市海洋漁業(yè)局數(shù)據(jù)信息。根據(jù)調研結果，發(fā)現(xiàn)交通運輸海域和工業(yè)用海海域是當?shù)睾Ｓ蚴褂脵嗟盅嘿J款的主要形式，其中的問題也是發(fā)展該類貸款業(yè)務面臨的最主要矛盾。具體特點如下：

（一）海域使用類型以交通運輸、漁業(yè)和工業(yè)用海為主

2015年4月末舟山市海洋與漁業(yè)局登記的有效海域使用權證書1361本，登記使用面積22172公頃，其中交通運輸用海域488本9341公頃，漁業(yè)用海域280本6849公頃，工業(yè)用海域375本3728公頃，圍海造地海域42本1131公頃。①各類型海域中，交通運輸用海、工業(yè)和圍墾用海市場價值最為明顯，也是海域使用權抵押融資業(yè)務最主要標的物。按海域使用權市場價格每公頃75萬元[1]、銀行抵押率50%估算，舟山市海域可融資余額達85億元，當?shù)?000多家用海企業(yè)平均每家可增加融資800多萬元。尤其是一批大型圍海造地用海項目的海域使用權也可進行抵押融資。因此，利用海域使用權抵押融資的增長潛力相當大。

（二）海域使用權貸款以船舶碼頭類企業(yè)為主

根據(jù)對當?shù)厝?5家銀行業(yè)金融機構的調查數(shù)據(jù)，至2015年3月，舟山市海域使用權抵押貸款113筆，余額14.5億元。抵押貸款共涉及海域面積1639公頃，評估價值約50.49億元（包括捆綁抵押物）。海域使用權抵押貸款借款客戶主要為船舶碼頭、圍墾造地等用海企業(yè)，其中船舶碼頭類客戶貸款82筆11.71億元，約占了80.8%，多采用海域使用權與碼頭、岸線及臨海土地捆綁抵押貸款模式，絕大多數(shù)貸款為一年內短期貸款；其他類海域使用權客戶（主要為圍墾類）貸款余額21筆2.73億元，約占18.8%，多采用保證追加海域使用權捆綁抵押方式，以短期貸款為主。②

（三）政府和銀行開展海域使用權抵押貸款已積累一定經(jīng)驗

1.舟山市政府部門推進舉措。2013年，浙江省政府出臺了《浙江省海域使用權管理條例》，明確自當年3月1日起，工商業(yè)經(jīng)營性項目用海通過招拍掛方式取得海域使用權。受此影響，舟山市在海域使用權融資方面作了積極探索。一是于2013年7月23日成立海域海島使用權儲備中心。其涉及海域管理職能包括：對全市規(guī)劃開發(fā)利用的海域進行收購儲備；做好儲備海域前期開發(fā)、收購、資金測算平衡和出讓前的準備工作；作為全市實施海域使用權公開出讓、交易的指定場所和全市統(tǒng)一發(fā)布海域公開出讓、交易信息的平臺；具體實施海域的“招拍掛”出讓工作；負責規(guī)范與推進海域使用權的二級市場轉讓交易。中心的成立，為海域使用權定價機制的完善和交易流轉平臺的搭建創(chuàng)造了有利條件，目前有兩處海域使用權已通過“招拍掛”方式成功出讓。二是簡化用海項目手續(xù)。2014年，舟山市政府出臺了《憑海域使用手續(xù)辦理項目建設手續(xù)工作暫行辦法》，明確海域使用權抵押登記審批部門、限定審批時限；簡化用海項目建設審批手續(xù)，刪減了捆綁抵押土地證再審批等其他手續(xù)，大幅提升審批效率。三是推動銀行業(yè)建立配套海域使用權融資機制。如舟山海洋與漁業(yè)局和銀行管理部門聯(lián)合制定了《舟山市海域使用權抵押融資試行辦法》，多數(shù)銀行根據(jù)該辦法均制定各自的海域使用權融資專項管理辦法。

2.銀行在海域使用權抵押貸款方面的典型經(jīng)驗。目前舟山市主要以貸款方式作為海域使用權融資手段，貸款發(fā)放、審批、操作流程與其他貸款一致。其運作有三個典型特點：一是海域使用權抵押貸款全部采用捆綁抵押方式。多數(shù)為海域與臨海土地（廠房）相結合抵押，另有一部分采用由其他企業(yè)全額保證，海域使用權作追加抵押的方式。二是評估方式較為多樣。各家銀行根據(jù)自身實際情況采用多種評估方式。方式一是借力第三方評估機構。如對海域使用權評估價格通過外聘評估機構出具的評估報告確定，貸款金額綜合考慮抵押物價值、企業(yè)資信狀況、擔保意愿等確定。方式二是以捆綁抵押物價值作為海域使用權價值。如在貸款評估時，對海域使用權基本不作價，由其海域范圍內的碼頭或船塢體現(xiàn)價值，但到海洋與漁業(yè)局辦理海域使用權抵押登記證明書時，所有價值均記為海域使用權價值，不體現(xiàn)碼頭或船塢價值。方式三是在捆綁抵押物價值上小幅上浮。如銀行在對臨海土地評估時，將原先30萬元/畝的土地在考慮海域使用權價值的情形下，提高至35萬元/畝，合同總價為100萬元，根據(jù)抵押標的不同分別簽訂臨海土地抵押和海域使用權抵押兩份合同，兩份抵押合同抵押金額均設定為100萬元（即1筆100萬元的貸款對應200萬元的擔保）。方式四是以海域使用權作為追加擔保。主要應用對象為抵押的構筑物為碼頭，在按照普通動產(chǎn)抵押貸款辦理過程中，將其周邊的海域使用權追加抵押。此種方式不對海域使用權的價值進行評估，簡化了抵押評估手續(xù)。三是抵押期限短、抵押率較低。相對于海域使用權較長的使用年限，海域使用權抵押貸款一般為1年，最長不超過3年，有的金融機構規(guī)定海域使用權的抵押期限應小于海域使用權有效期一年以上。銀行一般參照海域使用權評估價值的40%至50%設定海域使用權抵押貸款額度，并根據(jù)貸款期限差異采用基準利率上浮10%至20%的貸款利率。

3.取得的社會效益及未來發(fā)展前景情況。一是拓寬企業(yè)的融資渠道。有利于充分發(fā)揮臨海企業(yè)的海洋資源優(yōu)勢，擴大擔保物范圍，一定程度上緩解了部分企業(yè)資金緊張問題。二是有利于更好提升海洋生態(tài)管理能力。不僅使業(yè)主更加重視海域相關環(huán)境的保護，更加規(guī)范合理地利用及開發(fā)海洋資源；而且也促進了政府管理部門加強對海域的使用管理，同時也對海域使用權的評估及咨詢工作提出了更高的要求，更加有利于海洋經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。三是更好地盤活了沉睡的海洋資源。開展該項貸款業(yè)務對盤活海域使用權資源、提升海域使用價值具有重要推動作用。面對舟山市豐富的海洋資源、漫長的可建泊位岸線，當?shù)睾Ｓ蚴褂脵嗟盅嘿J款業(yè)務具有非常廣闊的發(fā)展前景。

二、當前海域使用權抵押貸款業(yè)務發(fā)展遇到的困難和問題

（一）業(yè)務準入方面

海域使用權抵押貸款作為創(chuàng)新業(yè)務，其開展需要得到轄內銀行上級機構的認可和支持，而上級機構控制比較嚴格，有的銀行將海域使用權抵押核準權限集中于總行。目前舟山開辦此業(yè)務的機構，風險控制相當嚴格，抵押率一般控制在50%以內。由于未能得到上級機構授權，基層銀行信貸創(chuàng)新動力不足，即使已開辦海域使用權抵押貸款業(yè)務也未能大規(guī)模展開。已開展海域使用權抵押貸款業(yè)務多基于對借款人的還款能力、發(fā)展前景的肯定，或為維持客戶或擴大信貸規(guī)模而采取的變動手段，而非出于對抵押物的真正認可。

（二）價值評估問題

盡管浙江省海洋與漁業(yè)局和浙江海洋學院合作，于2013年3月在全國率先明確了海域評估基準價格，但海域價值因用途、位置和地理特性不同而存在巨大差異，基準價格最低只有每年0．032萬元/公頃，最高達173萬元/公頃，價格波動空間很大。為保證評估的公正公平，海域使用權資產(chǎn)評估應由較強權威性的專門機構、具有較強專業(yè)性技能的人員進行評估。舟山市雖然有1家全省唯一符合資質要求的海域使用權評估機構，但由于缺乏有效的評估競爭，銀行機構對現(xiàn)實中能否實現(xiàn)評估價值存疑，制約了海域使用權抵押貸款業(yè)務的開展。在實際操作中，目前海域使用權的抵押價值主要由銀企雙方協(xié)商確定，但影響海域使用權市場價值的因素很多，銀企很難給出一個令雙方都滿意的估價。有的銀行則干脆參照海域使用金，但以此為標準抵押融資金額較小。舟山工業(yè)用海海域使用金征收標準為每年每畝300元，如某船廠30畝工業(yè)用海10年共交納海域使用金9萬元，以此抵押僅能貸款5-6萬元。過低的海域使用權的評估價值，不能適應海域資源的增值速度，涉海企業(yè)融資功能的目的未能很好體現(xiàn)。

（三）抵押物處置問題

一是海域使用權流轉困難。盡管舟山等地成立了海域使用權儲備中心，賦予了海域使用權流轉平臺的功能，但二級市場發(fā)展緩慢，受多種因素制約，轉讓范圍十分狹窄，海域流轉比較困難，增加了銀行資產(chǎn)處置風險。二是海域使用權抵押與臨海土地抵押分離難，影響了海域使用權轉讓價值。交通運輸用海和工業(yè)用海需要與之配套的臨海土地用于建設港口和碼頭，如果該海域與臨海土地分離，其實際價值將大打折扣，并且很難在二級市場上流轉。三是部分抵押登記內容不全，銀行存在一定處置風險。[2]部分海域使用權抵押登記機關出具的抵押登記證明書中未載明抵押的碼頭及土地價值（實際占抵押標的的全額或大部價值），導致海域使用權實際價值不能準確反映，可能成為抵押物處置時的困難之一。

（四）風險防范問題

目前養(yǎng)殖用海存在保險補償機制缺失問題。由于海洋養(yǎng)殖面臨自然災害、技術缺乏、環(huán)境污染等諸多隱患，總體經(jīng)營風險較高。[3]但由于風險保險補償機制缺失，也無專門針對海域使用權抵押貸款的擔保機構或擔?；穑诤Ｑ箴B(yǎng)殖業(yè)受到損失時，經(jīng)營者難以找到足夠的資金補償渠道，相應的貸款因失去還款來源而形成不良，銀行機構因此對該類抵押貸款持謹慎態(tài)度。目前，舟山銀行業(yè)多采用“海域使用權抵押+擔保人”的“雙保險”制度，提高對海洋養(yǎng)殖業(yè)貸款的抗風險能力。但這種基于風險防范的要求，又往往增加了信貸成本和操作復雜度。

（五）其他方面的問題

一是圍海造地用海的海域使用權抵押權較難落實。如圍海造地用海因海域使用權和回填后形成的土地分屬海洋與漁業(yè)局和國土資源局分別管理，在海域回填成為土地后，土地是否屬海域上的構筑物并未明確，兩部門未形成對用海企業(yè)的聯(lián)合制約機制，一旦企業(yè)違約，將對銀行造成抵押懸空，形成貸款風險。二是地區(qū)主管部門登記授權不足造成抵押登記困難。如在海域使用權抵押登記時，海域面積大小及審批主體不同，發(fā)證機關級別也不一樣，如有的使用證為國務院發(fā)，有的為縣（市）發(fā)，容易造成辦理抵押登記時銀企雙方需跑到北京去辦，為貸款辦理帶來不便，也增加企業(yè)貸款成本。三是偏遠海域使用權確權登記步伐過緩。如舟山市嵊泗縣內大部分實際已在開發(fā)利用的海域沒有確權，致使海域實際使用人無法將已在開發(fā)利用的海域作為抵押擔保物向銀行業(yè)金融機構申請融資。

三、海域使用權抵押融資機制完善對策

（一）完善相關制度和操作流程

一是明確海域使用權價值評估標準，提高評估的權威性和可信度，逐步建立起科學、規(guī)范的海域使用權價值評估制度。二是完善海域使用權抵押登記制度，建立抵押登記檔案管理和信息查詢系統(tǒng)，確保在用海域確權全覆蓋，加強海域使用權證書及有效年限的審查，海域使用權登記用途與實際用途的審查，進一步提升海域使用權流轉管理的合理性和可操作性。三是建議金融機構加強海域使用權融資創(chuàng)新，根據(jù)海域使用權抵押業(yè)務特性，不斷創(chuàng)新信貸產(chǎn)品以及多種融資方式，探索和完善該業(yè)務的運作模式。[2]

（二）完善政府部門間協(xié)調配合機制

一是建立協(xié)作登記機制，提高抵押登記效率。建議由省市政府出面制定海域使用權捆綁抵押登記辦法，督促各職能部門分工協(xié)作，建立雙線協(xié)作登記機制。即單線仍按職能實行分別登記，復線則在捆綁抵押登記表上統(tǒng)一注明抵押物相關事項，經(jīng)各職能部門一致簽章后正式生效。二是實行過渡性聯(lián)合評估方式，合理確定抵押價值。鑒于海域使用權捆綁抵押還處于起步階段，應采用簡便宜行的“評估公司—主管部門—銀行—企業(yè)”四方聯(lián)合評估機制，各方相互聯(lián)合又相互制約。在評估公司的選擇上，擇優(yōu)確定兩至三家供企業(yè)自主選擇，年度還要對評估公司進行綜合考評、優(yōu)勝劣汰，以此促進評估公司盡職盡責。在市場價值的評估上，可由銀行同業(yè)協(xié)會、用海企業(yè)聯(lián)合會與海洋管理部門商議確定不同用海類型的參考價格范圍。同時，建議加快專業(yè)的海域使用權抵押評估機構培育，形成多家專業(yè)機構競爭局面，形成海域使用權價值方面中立或公證的價格認可機制。三是實施過渡性回購價格認定機制。針對當前海域使用權實際價值難以確定與海域使用權難以變現(xiàn)的現(xiàn)狀，建議海洋與漁業(yè)局等部門制定回購價格認定機制，以有效地積極推動海域使用權作為單一擔保方式業(yè)務的快速發(fā)展。

（三）按市場原則培育海域使用權的流轉機制

一是推廣完善海域使用權招拍掛制度。通過對比招拍掛出讓海域的定價，銀行機構能較為準確地判斷海域使用權評估價值，合理確定抵押率，提高辦理海域使用權抵押貸款的積極性，但舟山市海洋與漁業(yè)局反映，從2013年3月實施了海域使用權招拍掛制度兩年來，只成功拍賣了8筆③，因此有必要進一步加大海域使用權公開招標拍賣掛牌工作力度。二是培育和發(fā)展海域使用權二級流轉市場，完善海域使用權市場交易體系。主要方式包括大力培育海域使用權交易中介機構，適時建立海域使用權公開交易有形市場。三是規(guī)范海域使用權流轉管理。通過明確各參與方的準入條件、權利范圍、應負責任及其他限制性措施，規(guī)范海域使用權流轉各參與方的行為，最終達到保護海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的目的。[4]

（四）成立海域使用權流轉的專業(yè)化擔保機構或擔保基金

一旦產(chǎn)生海域使用權經(jīng)營風險而導致貸款不能及時歸還，應由擔保機構或擔保基金收購風險資產(chǎn)用于歸還欠款，再進行資產(chǎn)流轉或者處置，從而保證金融機構能及時化解抵押融資風險。[2]同時，要引入農(nóng)業(yè)保險分擔金融機構信貸風險，金融機構可考慮要求有條件的企業(yè)辦理以金融機構為第一受益人漁業(yè)養(yǎng)殖保險，確保金融機構能夠比較合理規(guī)避赤潮、臺風等自然災害，保障自身利益。

注釋：

①③數(shù)據(jù)來源：舟山市海洋漁業(yè)局。

②數(shù)據(jù)來源：舟山市銀行業(yè)金融機構數(shù)據(jù)匯總。

[1]馬克強．海域使用權也可作價出資——舟山拓寬企業(yè)融資渠道[EB/OL]．(2012-8-13)[2015-03-26]．http://www．zjscdb．com/detail．php?newsid=81004．htm l．

[2]顧培峰．舟山地區(qū)開展海域使用權抵押融資的難點與建議[J]．時代金融,2008(2):89-90．

[3]劉景欣,李三強．海域使用權抵押中的法律風險及其防范[J]．中國集體經(jīng)濟,2009(21):119-120．

[4]鄭貴斌．孫吉亭．我國海域使用權流轉問題初探[J]．東岳論叢,1998(5):54-57．