●郭 婷

底線公平理論視角下的城鄉(xiāng)差距實(shí)證研究

●郭 婷

一、研究背景及文獻(xiàn)綜述

城鄉(xiāng)差距是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展中存在的突出問題之一。2013年我國(guó)城鄉(xiāng)人均可支配（純）收入比為3.0：1，而世界上大多數(shù)國(guó)家的城鄉(xiāng)收入差距大約在1.5-2倍。若將實(shí)物收入和補(bǔ)貼考慮在內(nèi),中國(guó)的城鄉(xiāng)收入差距是世界最高的。此外，城鄉(xiāng)差距還表現(xiàn)在教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面。城鄉(xiāng)差距不僅影響農(nóng)村發(fā)展活力，不利于城鄉(xiāng)共同繁榮，而且妨礙公平正義、和諧社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于結(jié)構(gòu)調(diào)整的轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入增長(zhǎng)速度減緩，因此如何最大限度地發(fā)揮財(cái)政在縮小城鄉(xiāng)差距方面的作用至關(guān)重要。底線公平理論則兼顧了政府責(zé)任、有限資源和公民權(quán)利等多方面因素，對(duì)現(xiàn)階段縮小中國(guó)城鄉(xiāng)差距、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧健康發(fā)展具有重要意義。

城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)理論最早由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉易斯（1954）提出，即發(fā)展中國(guó)家同時(shí)存在以傳統(tǒng)生產(chǎn)方式為主的農(nóng)業(yè)和以現(xiàn)代制造業(yè)為主的現(xiàn)代化部門，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變使得城鄉(xiāng)差距逐漸縮小,二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橐辉?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。劉易斯的研究針對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而中國(guó)城鄉(xiāng)差距的特殊性在于它不僅僅局限于二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)層面，而且滲透到政治、社會(huì)等各方面。王克強(qiáng)等（2012）使用了1997-2010年31個(gè)省份的面板數(shù)據(jù)，通過構(gòu)建Durbin模型，對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距的影響因素進(jìn)行了深入分析。溫嬌秀等（2007）通過實(shí)地調(diào)查，指出中小學(xué)生在生均教育經(jīng)費(fèi)、生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)和生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)等的配置方面存在明顯的城鄉(xiāng)偏差。張永梅等（2010）則基于兩次國(guó)家衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查數(shù)據(jù)，利用籌資均等化、可及性均等化、服務(wù)利用均等化和健康均等化構(gòu)建了城鄉(xiāng)基本醫(yī)療衛(wèi)生均等化指數(shù)，結(jié)果顯示我國(guó)當(dāng)前城鄉(xiāng)基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)均等化水平不高。劉成奎等（2011）通過構(gòu)建義務(wù)教育指數(shù)、衛(wèi)生服務(wù)指數(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施指數(shù)和社會(huì)保障指數(shù)反映城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化程度，同時(shí)使用2004-2008年我國(guó)28個(gè)省的實(shí)際數(shù)據(jù)計(jì)算了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化指數(shù)，得出結(jié)論：我國(guó)各省份內(nèi)部城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)均等化水平差異較大。

底線公平是指全社會(huì)除去個(gè)人之間的差異，共同認(rèn)可的一條線，這條線以下的部分是每個(gè)公民的生活和發(fā)展中共同具有的部分——起碼必備的部分，其基本權(quán)利必不可少的部分。一個(gè)公民如果缺少了這一部分，那就保證不了生存，保障不了溫飽，保證不了謀生所必需的基本條件。底線公平的提出是基于兩個(gè)背景：一是面對(duì)日益顯著的城鄉(xiāng)差距，政府應(yīng)該承擔(dān)起什么樣的責(zé)任促進(jìn)社會(huì)公平；二是在我國(guó)政府財(cái)力有限的條件下，保障公民最現(xiàn)實(shí)、最直接、最迫切的需要的同時(shí)不重蹈西方福利國(guó)家的覆轍。為了深入理解底線公平內(nèi)涵，國(guó)內(nèi)學(xué)者詮釋了底線公平的具體內(nèi)容。閻光才（2003）從教育研究者的角度出發(fā)，認(rèn)為中國(guó)義務(wù)教育發(fā)展水平在區(qū)域以及城鄉(xiāng)之間存在巨大差異，當(dāng)前我國(guó)教育的目標(biāo)應(yīng)該是提供均等的受教育機(jī)會(huì)，而非效率。景天魁（2004）認(rèn)為底線公平的制度內(nèi)容是就公民的基本需求而言，是社會(huì)保障制度中起碼的、不可缺少的項(xiàng)目，是政府必須承擔(dān)的責(zé)任，因此不僅包括保障發(fā)展權(quán)利的義務(wù)教育制度，還應(yīng)包括保障生存權(quán)利的最低生活保障制度及保障健康權(quán)利的公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療。崔璨（2011）則認(rèn)為底線公平是隨著社會(huì)發(fā)展而不斷發(fā)展的，所以維護(hù)底線公平的基礎(chǔ)性保障除了 “低?！敝贫?、全民醫(yī)療保險(xiǎn)和幼兒托管與教育外，還應(yīng)該包含基本住房保障，以實(shí)現(xiàn)貧有所助、病有所醫(yī)、住有所居、學(xué)有所教。

國(guó)內(nèi)學(xué)者較為全面地概括了我國(guó)城鄉(xiāng)差距的表現(xiàn)，為本文提供了有益的借鑒，但遺憾的是對(duì)城鄉(xiāng)差距的定量研究大多只涉及某一個(gè)方面。本文在使用時(shí)序主成分分析方法的基礎(chǔ)上，基于底線公平理論，從最低生活保障、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、義務(wù)教育3個(gè)方面出發(fā)，選取12個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)分析我國(guó)城鄉(xiāng)差距。

二、實(shí)證方法與指標(biāo)說明

（一）時(shí)序主成分分析法

時(shí)序主成分分析法是時(shí)間序列分析和主成分分析的結(jié)合。主成分分析法(PCA)是把多個(gè)原始指標(biāo)轉(zhuǎn)化為少數(shù)幾個(gè)綜合指標(biāo)的一種多元統(tǒng)計(jì)方法，即利用降維思想，在損失很少(保留原始數(shù)據(jù)85%以上)信息的前提下把多個(gè)指標(biāo)轉(zhuǎn)化為幾個(gè)不相關(guān)的綜合指標(biāo) （主成分)。簡(jiǎn)言之，時(shí)序主成分分析法是在主成分分析法的基礎(chǔ)上，以一個(gè)綜合變量來取代原有的全局變量，再以此為基礎(chǔ)描繪出系統(tǒng)總體水平隨時(shí)間的變化軌跡。這種方法可以簡(jiǎn)化統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，通過提取有代表性的主要成分比較準(zhǔn)確地分析問題，具有很高的效率。此外可以客觀地展現(xiàn)城鄉(xiāng)差距的動(dòng)態(tài)演進(jìn)過程。

（二）指標(biāo)說明

選取最低生活保障、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、義務(wù)教育指標(biāo)作為體現(xiàn)政府必須承擔(dān)的責(zé)任，以最大限度地發(fā)揮財(cái)政作用，原因如下：

第一，最低生活保障作為社會(huì)保障體系最后一道“安全網(wǎng)”，它直接關(guān)系到貧困人口的生存問題，起著保障公民溫飽的作用，體現(xiàn)社會(huì)最基本的制度關(guān)懷；同時(shí)它對(duì)弱者的補(bǔ)償直接縮小了貧富差距、維護(hù)了社會(huì)公平和穩(wěn)定。國(guó)家財(cái)政低保支出衡量政府對(duì)最低生活保障制度的投入；城鄉(xiāng)低保中央支持率表示中央政府對(duì)城鄉(xiāng)最低生活保障制度的重視程度，比值越大說明中央政府對(duì)城市低保重視程度越高，城鄉(xiāng)差距拉大，反之，中央政府重視農(nóng)村低保，有助于縮小城鄉(xiāng)差距；城鄉(xiāng)低保救助標(biāo)準(zhǔn)直接反映救助差別，比值的大小同方向影響城鄉(xiāng)差距；低保救助標(biāo)準(zhǔn)替代率是衡量低保救助力度的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，一般情況下，數(shù)值大小與低保救助力度成正相關(guān)。在我國(guó)，由于農(nóng)村人均純收入低，因此農(nóng)村低保救助標(biāo)準(zhǔn)替代率一般較高。第二，生命權(quán)對(duì)每個(gè)人來說具有絕對(duì)的優(yōu)先性，對(duì)生命有直接保護(hù)作用的是衛(wèi)生、保健和醫(yī)療，衛(wèi)生和保健均花錢少、受益大，對(duì)保持身體的健康、預(yù)防各種疾病有著重要的作用；基本醫(yī)療是在目前經(jīng)濟(jì)條件下,守住醫(yī)療公平的底線，讓公民能夠看得起病。衛(wèi)生總費(fèi)用占GDP比重反映全社會(huì)對(duì)衛(wèi)生領(lǐng)域的投入；城鄉(xiāng)人均衛(wèi)生費(fèi)用表示國(guó)家對(duì)城鄉(xiāng)衛(wèi)生事業(yè)的投入力度，比值大小同方向影響城鄉(xiāng)差距；城鄉(xiāng)每千人口衛(wèi)生技術(shù)員、執(zhí)業(yè)(助理)醫(yī)師、注冊(cè)護(hù)士和城鄉(xiāng)每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位反映城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生資源分布情況，比值越大說明醫(yī)療衛(wèi)生資源集中分布于城市，進(jìn)而拉大城鄉(xiāng)差距，反之，有助于縮小城鄉(xiāng)差距。第三，義務(wù)教育公平是一種無差別的公平，體現(xiàn)教育的普享性，均等性和一致性，關(guān)乎起點(diǎn)公平，是實(shí)現(xiàn)其他社會(huì)公平的前提，保障了作為首要人權(quán)之一的發(fā)展權(quán)。公共財(cái)政預(yù)算義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)衡量政府對(duì)義務(wù)教育的重視程度；城鄉(xiāng)生均義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)衡量全社會(huì)對(duì)城鄉(xiāng)義務(wù)教育投入力度，比值越大表明社會(huì)對(duì)城市義務(wù)教育重視度越高，城鄉(xiāng)差距越大，反之，有助于縮小城鄉(xiāng)差距；城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師本科及以上學(xué)歷人數(shù)和城鄉(xiāng)義務(wù)教育生均占有教學(xué)計(jì)算機(jī)反映城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源費(fèi)配分布情況，比值大小同方向影響城鄉(xiāng)差距。

表1 城鄉(xiāng)差距指標(biāo)體系

三、城鄉(xiāng)差距綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及實(shí)證分析

（一）城鄉(xiāng)差距綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)置

基于以上論述，文章構(gòu)建了最低生活保障、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、義務(wù)教育三個(gè)二級(jí)指標(biāo)和12個(gè)三級(jí)指標(biāo)。具體指標(biāo)體系和層級(jí)結(jié)構(gòu)如表1所示。

（二）2007-2013年我國(guó)城鄉(xiāng)差距現(xiàn)狀

我國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度于2007年在全國(guó)范圍內(nèi)建立，因此根據(jù)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的內(nèi)容及數(shù)據(jù)的可獲得性，擬將時(shí)間段定在2007-2013年。表2反映了2007-2013年我國(guó)城鄉(xiāng)差距現(xiàn)狀。

表2 2007-2013年我國(guó)城鄉(xiāng)差距

（三）2007-2013年我國(guó)城鄉(xiāng)差距實(shí)證分析

主成分分析需要樣本個(gè)數(shù)大于指標(biāo)數(shù)量，在本文中樣本數(shù)為7個(gè)，而指標(biāo)為12個(gè)，因此采用兩步時(shí)序主成分分析。同時(shí)，由于12個(gè)指標(biāo)的量綱不同，在運(yùn)用時(shí)序主成分分析之前，使用SPSS17.0對(duì)其進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，以消除量綱和數(shù)量級(jí)的影響。

1、一步主成分——子系統(tǒng)綜合得分。第一，對(duì)各子系統(tǒng)提取主成分。根據(jù)累計(jì)貢獻(xiàn)率大于85%的原則，對(duì)最低生活保障制度、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、義務(wù)教育制度分別提取了一個(gè)主成分，如表3所示。第二，根據(jù)主成分系數(shù)矩陣及主成分方差貢獻(xiàn)率計(jì)算各子系統(tǒng)得分。以最低生活保障子系統(tǒng)為例，用提取的主成分comp_1代替原來的四個(gè)指標(biāo)，新指標(biāo)值的線性組合為：comp_1=(-0.49671)×zA1+0.49009×zA2+ 0.50638×zA3+0.50638×zA4。其中zA1、zA2、zA3、zA4為 A1、A2、A3、A4經(jīng)SPSS標(biāo)準(zhǔn)化處理后的數(shù)據(jù)。最后，利用主成分方差貢獻(xiàn)率計(jì)算生存權(quán)利子系統(tǒng)歷年的得分：0.96537× comp_1。其他子系統(tǒng)歷年得分計(jì)算方法相同，得到表5。

表3 各子系統(tǒng)主成分對(duì)變量的解釋

表4 各子系統(tǒng)主成分系數(shù)矩陣

表5 各子系統(tǒng)得分

2、二步主成分——城鄉(xiāng)差距綜合得分。具體步驟同1，得到城鄉(xiāng)差距歷年綜合得分，如表6所示。

表6 城鄉(xiāng)差距綜合得分

四、結(jié)論與原因分析

根據(jù)表6的城鄉(xiāng)差距綜合得分，繪制城鄉(xiāng)差距動(dòng)態(tài)發(fā)展時(shí)序圖，如圖1所示。

圖1 城鄉(xiāng)差距動(dòng)態(tài)發(fā)展時(shí)間序列圖

通過觀察圖1數(shù)據(jù)點(diǎn)相對(duì)位置變化和折線的傾斜方向得出結(jié)論：2007-2013年城鄉(xiāng)差距持續(xù)擴(kuò)大。出現(xiàn)上述現(xiàn)象的原因如下：

（一）城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)是城鄉(xiāng)差距根源

長(zhǎng)期以來，我國(guó)實(shí)行“重工輕農(nóng)”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，農(nóng)村服務(wù)于城市工業(yè)發(fā)展的需要，逐步形成了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，此外國(guó)家制定了嚴(yán)格的戶籍制度，人為地把國(guó)民分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口（2014年7月取消），并使其與福利保障、義務(wù)教育等緊密地結(jié)合在一起。伴隨著城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的深化，戶籍制度的固化，中國(guó)城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)也逐漸形成。最低生活保障制度的城鄉(xiāng)二元對(duì)立主要表現(xiàn)在低保標(biāo)準(zhǔn)、保障內(nèi)容等城鄉(xiāng)有別的制度設(shè)計(jì)，這種二元格局的不斷強(qiáng)化使得農(nóng)村最低生活保障制度的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于城市,進(jìn)而城鄉(xiāng)最低生活保障制度的差距不斷加大。在義務(wù)教育領(lǐng)域，實(shí)施義務(wù)教育的學(xué)校新建、改建、擴(kuò)建，在城鎮(zhèn)由政府列入基本建設(shè)投資計(jì)劃；而在農(nóng)村則由鄉(xiāng)、村負(fù)責(zé)投資，縣級(jí)財(cái)政只是酌情予以補(bǔ)助。鄉(xiāng)政府財(cái)政薄弱，只能往下推卸責(zé)任，村級(jí)又沒有財(cái)政能力，只能把建校的責(zé)任落實(shí)到農(nóng)民的頭上。城鄉(xiāng)二元教育格局——城市的教育國(guó)家辦，農(nóng)村的教育農(nóng)民辦，成為城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育差距的根源。在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，長(zhǎng)期以來，基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的供給采取兩種政策,城市醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的供給靠公共財(cái)政，在農(nóng)村，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)本該由政府提供或政府與農(nóng)民合作提供的全由農(nóng)民一力承擔(dān)，由此造成了衛(wèi)生資源配置不平衡；此外，我國(guó)現(xiàn)階段的醫(yī)療保險(xiǎn)制度——城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和農(nóng)村合作醫(yī)療在制度設(shè)計(jì)上，帶有明顯的城鄉(xiāng)二元化色彩，也使城鄉(xiāng)差距越來越大。

（二）財(cái)政投入不足、分配不公、體制不合理拉大城鄉(xiāng)差距

首先，國(guó)家財(cái)政投入不足。2007年國(guó)家財(cái)政用于最低社會(huì)保障支出、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療支出、義務(wù)教育支出的總額占財(cái)政支出的15.2%，2013年增加到17.8%，年均增長(zhǎng)速度為2.3%，遠(yuǎn)低于GDP和財(cái)政收入年均11.5%和14.1%的增速。其次，由于國(guó)家財(cái)政投入不足，在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)下，必然形成先城鎮(zhèn)后農(nóng)村的結(jié)果。如表2所示，在義務(wù)教育領(lǐng)域，城鎮(zhèn)生均經(jīng)費(fèi)始終高于農(nóng)村；而在衛(wèi)生領(lǐng)域，城鎮(zhèn)人均衛(wèi)生費(fèi)用高達(dá)農(nóng)村2.8倍以上。最后，分稅制財(cái)政管理體制存在的內(nèi)在缺陷阻礙了中國(guó)城鄉(xiāng)底線公平的實(shí)現(xiàn)。1994年分稅制改革使得財(cái)權(quán)層層上收，與此同時(shí)，則是事權(quán)的層層下放，其結(jié)果導(dǎo)致位于最底層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收入來源極其有限,而支出范圍卻越來越廣，義務(wù)教育、基本醫(yī)療大都由基層財(cái)政負(fù)擔(dān)，最后轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民身上，拉大了城鄉(xiāng)差距。2007-2013年期間，中央財(cái)權(quán)平均為50.7%，在醫(yī)療衛(wèi)生支出中，中央財(cái)政每年負(fù)擔(dān)不足2%，且呈逐年下降趨勢(shì)；在義務(wù)教育支出中，中央財(cái)政年均負(fù)擔(dān)僅為5.6%。在最低生活保障領(lǐng)域中，盡管中央政府已經(jīng)成為支出主體，支出總額占城鄉(xiāng)低保各級(jí)財(cái)政支出70%以上，然而，由于城市低保人數(shù)已穩(wěn)定在2000萬人，而農(nóng)村低保人數(shù)則由3566萬人增加到5382.1萬人，因此城鄉(xiāng)低保差距依然很大。

（三）轉(zhuǎn)移支付制度不完善加劇城鄉(xiāng)差距

首先，一般性轉(zhuǎn)移支付比重偏低。一般性轉(zhuǎn)移支付不指定特殊用途，由地方統(tǒng)籌安排，不需地方財(cái)政資金配套，給予下級(jí)政府更大的財(cái)政支配權(quán)，有利于基層政府根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際需要安排財(cái)政支出，進(jìn)而促進(jìn)地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、群體之間的公平發(fā)展。目前世界上大多數(shù)國(guó)家一般性轉(zhuǎn)移支付占比在50%以上，2007-2013年我國(guó)一般性轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付的比例平均為44.3%，中國(guó)區(qū)域發(fā)展和城鄉(xiāng)發(fā)展極不平衡，不同地區(qū)城鄉(xiāng)差距表現(xiàn)不盡相同，而一般性轉(zhuǎn)移支付比重偏低限制了基層政府提供服務(wù)的自主性，可能導(dǎo)致基層政府提供的服務(wù)不符合農(nóng)村實(shí)際，進(jìn)而固化了城鄉(xiāng)差距。其次，逆均等化的稅收返還比重過高。2007-2013年我國(guó)稅收返還占全部轉(zhuǎn)移支付的比例平均為15.2%，稅收返還以維護(hù)地方既得利益的基數(shù)法進(jìn)行分配，體現(xiàn)了向收入能力較強(qiáng)地區(qū)的傾斜原則，拉大了區(qū)域間、城鄉(xiāng)間的差距。最后，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模偏大，撥款資金范圍過寬，重點(diǎn)不突出。高達(dá)33.7%的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中用于底線公平的所占比重為18.2%，往往還被層層截留、擠占、挪用，此外由于要求接受補(bǔ)助的地方政府必須提供相應(yīng)的配套資金，而農(nóng)村地方政府財(cái)政困難使得一些本應(yīng)建設(shè)在農(nóng)村地區(qū)的項(xiàng)目無法得到，進(jìn)一步加劇了城鄉(xiāng)差距。

五、對(duì)策建議

（一）統(tǒng)一城鄉(xiāng)發(fā)展，建立城鄉(xiāng)一體化體制

二元戶籍制度的取消為縮小城鄉(xiāng)差距、建立城鄉(xiāng)一體化體制創(chuàng)造了條件。在最低生活保障領(lǐng)域，首先，對(duì)全國(guó)城鄉(xiāng)低保工作機(jī)構(gòu)、申請(qǐng)程序、經(jīng)費(fèi)、編制、人員、設(shè)施等方面作出統(tǒng)一的規(guī)定；其次，逐步整合城鄉(xiāng)最低生活保障制度的內(nèi)容；最后，統(tǒng)一城鄉(xiāng)最低生活保障制度的制定標(biāo)準(zhǔn)和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，明確規(guī)定城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整時(shí)間、調(diào)整幅度、調(diào)整頻率等。在公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療方面，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的衛(wèi)生財(cái)政投入機(jī)制、衛(wèi)生人力資源管理機(jī)制，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療的整合；在義務(wù)教育領(lǐng)域，進(jìn)行一體化、標(biāo)準(zhǔn)化的建設(shè)，主要包括經(jīng)費(fèi)投入標(biāo)準(zhǔn)、校舍建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、教學(xué)設(shè)施和設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)、師資標(biāo)準(zhǔn)等，使得城鄉(xiāng)同一層次的學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)要一致，不能根據(jù)學(xué)校設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，而是設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)讓學(xué)?？待R。

（二）健全城鄉(xiāng)資源共享和雙向流動(dòng)機(jī)制

建立健全城鄉(xiāng)低保對(duì)象個(gè)人電子檔案，通過信息化平臺(tái)共享城鄉(xiāng)低保對(duì)象資料，使農(nóng)村低保對(duì)象居住城市時(shí)也可以享受到相同待遇；通過城鄉(xiāng)各類醫(yī)療機(jī)構(gòu)組建醫(yī)療服務(wù)體的方式緩解農(nóng)村技術(shù)設(shè)備和醫(yī)務(wù)人才匱乏狀況，在集團(tuán)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)病人分流，技術(shù)、設(shè)備和信息共享，鼓勵(lì)人才合理流動(dòng)，醫(yī)生多點(diǎn)執(zhí)業(yè)，積極探索市（區(qū)）、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))、村三級(jí)醫(yī)療資源一體化模式，實(shí)現(xiàn)設(shè)備、資源、信息的共享，減少低水平重復(fù)投入；建立和完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段中小學(xué)師資互助和雙向流動(dòng)的機(jī)制，可通過校長(zhǎng)互派、教師互聘和資源互享打破師資人員的城鄉(xiāng)分割局面，實(shí)現(xiàn)教育理念、資源方法和成果的共享。

（三）加大財(cái)政投入，理順財(cái)政體制

首先，根據(jù)政府首責(zé)和持久效應(yīng)原則，增加最低生活保障、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、義務(wù)教育制度的財(cái)政支出，使得國(guó)家財(cái)政支出真正用于保障和改善民生，同時(shí)對(duì)用于底線公平的財(cái)政支出比例及增長(zhǎng)速度作出明確規(guī)定。其次，根據(jù)弱者優(yōu)先和社會(huì)補(bǔ)償原則，中央和地方政府要真正將農(nóng)村發(fā)展擺在國(guó)家財(cái)政分配的重要位置，加大對(duì)農(nóng)村底線公平制度的財(cái)政支出。最后，理順財(cái)政管理體制，重新界定中央政府、省級(jí)政府與縣、鄉(xiāng)基層政府的事權(quán)范圍，強(qiáng)化中央和省級(jí)政府對(duì)最低生活保障、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、義務(wù)教育制度的責(zé)任和義務(wù)，建立以中央和省級(jí)政府為主的財(cái)政投入機(jī)制。

（四）完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

首先，提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例，保證一般性轉(zhuǎn)移支付的公平性。給予地方政府更多的資金使用權(quán)，在一定程度上可以使地方政府提供更符合農(nóng)村實(shí)際需要的服務(wù)；同時(shí)可以將最低生活保障、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、義務(wù)教育作為基本因素納入轉(zhuǎn)移支付體系中，保證農(nóng)村底線公平制度的水平不斷提高，從而縮小城鄉(xiāng)差距。其次，降低稅收返還比例，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)取消稅收返還。最后，規(guī)范清理專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。明確界定專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付范圍和性質(zhì)，以促進(jìn)地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間協(xié)調(diào)發(fā)展為目的；壓縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，建立精確的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付瞄準(zhǔn)機(jī)制；中央通過的用于底線公平的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付直接委托更低級(jí)次（比如縣）政府負(fù)責(zé)提供，取消資金配套要求；同時(shí)加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的監(jiān)督檢查和績(jī)效評(píng)估，建立經(jīng)費(fèi)使用績(jī)效評(píng)價(jià)制度和問責(zé)制度，防止專項(xiàng)資金被截留、挪用，提高其使用效果。■

（作者單位：武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心）

（本欄目責(zé)任編輯：王光?。?/p>