曹東亞　陳坤　馬宗成

作者簡介：曹東亞（1992.11-），女，漢族，山西省臨汾人，云南民族大學金融學研究生，保險與風險管理方向。

陳坤（1989-），男，安徽合肥人，云南民族大學金融學碩士研究生，保險與風險管理方向。

摘 要：近年來，我國農(nóng)村人口老齡化、家庭小型化以及空巢經(jīng)等現(xiàn)象越來越嚴重，加之農(nóng)村老年人收入相對較低、貧窮率相對較高，進而使得農(nóng)村子女贍養(yǎng)老年人的負擔日益加重。因此農(nóng)村養(yǎng)老問題已日益成為我國當前社會密切關注的焦點問題之一。而農(nóng)村養(yǎng)老保險制度在解決農(nóng)村養(yǎng)老問題上扮演著至關重要的角色，為此我國施行了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。新農(nóng)保制度自實施以來取得了顯著的成果，但也存在諸如保障水平低、統(tǒng)籌層次低、缺乏制度銜接、基金保值增值難，法律不健全等問題。在此背景下，文章在分析我國新農(nóng)保制度現(xiàn)狀的基礎上，指出其存在的問題，同時基于國際比較視角吸收和借鑒國外優(yōu)秀經(jīng)驗，緊密結(jié)合我國當前的實際情況，探索我國新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的最優(yōu)發(fā)展路徑。研究這些有利于我國應對人口老齡化的挑戰(zhàn)，彌補傳統(tǒng)養(yǎng)老方式功能的弱化，促進社會經(jīng)濟發(fā)展，完善城鄉(xiāng)社會保障體系。

關鍵詞：新農(nóng)保制度；國際比較；路徑選擇

一、引言

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是一項惠及全體農(nóng)村居民的利民政策。建立健全的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，它可以解決人們所擔心的養(yǎng)老問題，并能有效地保證老人們的生活質(zhì)量，促進社會和諧穩(wěn)定。

隨著人們生活條件的改善，人們的平均壽命逐漸延長，中國已進入老齡化社會。截至2013底，全國有2.02億的年齡超過60歲的老年人，占全國總?cè)丝诘?4.8%，從近幾年的數(shù)據(jù)分析來看，老齡人口及其增長速度都呈快速增長的趨勢，其中有超過百分之六十在農(nóng)村。近年來，我國農(nóng)村人口老齡化、家庭小型化以及空巢經(jīng)的現(xiàn)象越來越嚴重，再加之與城市相比，農(nóng)村老年人收入相對較低，而其貧窮率相對較高，從而使農(nóng)村孩子贍養(yǎng)老年人負擔日益沉重，因此，農(nóng)村養(yǎng)老是解決我國人口老齡化問題不可避免的措施之一。

在全國實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險，對各類人員的社會保障福利進行協(xié)調(diào)，建立健康的調(diào)整機制，從而我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作進入全新的發(fā)展階段新農(nóng)保制度在改善老農(nóng)保制度所存在的不足的基礎上，并依據(jù)社會保險的相應原則進行設計的，設計制度時在多方面進行了創(chuàng)新，克服了老農(nóng)保的缺陷，是我國農(nóng)保事業(yè)的一大進步。新農(nóng)保制度自實施以來取得了相應的成果，但也存在諸如保障水平低、統(tǒng)籌層次低、缺乏制度銜接、基金保值增值難，法律不健全等問題。在此背景下，結(jié)合國內(nèi)外研究成果以及實踐經(jīng)驗，對中國新農(nóng)保制度實施過程中所存在的問題進行了分析，并為改進新農(nóng)保制度的發(fā)展路徑選擇提出可行的建議，研究這些有利于應對人口老齡化的挑戰(zhàn)，彌補傳統(tǒng)養(yǎng)老方式功能的弱化，促進社會經(jīng)濟發(fā)展，完善城鄉(xiāng)社會保障體系。

二、我國新農(nóng)保試點中所存在問題

新農(nóng)保制度在改善老農(nóng)保制度所存在的不足的基礎上，并依據(jù)社會保險的相應原則進行設計的，設計制度時在多方面進行了創(chuàng)新。新農(nóng)保制度自實施以來取得了很大成就，但是，在試點和推廣過程中也存在不少問題應該引起我們的重視。

1.相關法律法規(guī)不健全

雖然我國已經(jīng)實施農(nóng)保制度多年，但至今卻沒有一部專門的法律來確定農(nóng)保制度的地位，單純的一些規(guī)章制度難以滿足農(nóng)保事業(yè)快速發(fā)展的需要。主要是三個方面的問題：一是法律不健全；二是立法滯后；三是法律執(zhí)行和監(jiān)督機制相對較薄弱等。沒有明確的法律作為實施農(nóng)保制度的依據(jù)和保證，僅僅依靠《指導意見》文件，各個地方不能建立統(tǒng)一的農(nóng)保政策，或者只是建立一個制度框架，這就使得農(nóng)保制度沒有一個統(tǒng)一的標準，由此可能造成下面的市縣各行其是的現(xiàn)象，而且可能會使農(nóng)保工作成為地方政府政績意志的體現(xiàn)，新農(nóng)保制度也就不可能長久的實施下去。

2.籌集難度大

籌資是決定新農(nóng)保制度是否順利實行的最大問題，財政如何安全有效地分配資金來資助農(nóng)村老年人的參保，決定著新農(nóng)村保險制度是否健康發(fā)展。在國家和廣大人們的共同努力下，解決基礎養(yǎng)老金的問題相對來說較容易，然而目前暫未建立長久的機制來保障基礎養(yǎng)老金來源。然而對很大部分地區(qū)來說，“集體補助”還停留在理論階段，很難真正落實。要想建立完善的新農(nóng)保制度，在較大程度上取決于政府補貼，政府補貼的力度直接決定于收入水平相對較低的農(nóng)民參保愿意。但是各個地方政府都不同程度地存在財政困難，特別是在取消農(nóng)業(yè)稅收后，地方政府財政收支不平衡程度更加嚴重。隨著新農(nóng)保制度逐步推廣，中西部地方政府將會承擔巨大的財政壓力，既影響了新農(nóng)保制度的推廣，而且也嚴重阻礙了當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。

3.缺乏具有吸引力的制度

新農(nóng)保制度對可以享受國家基礎養(yǎng)老金的人群進行了相應的規(guī)定：一是年滿60周歲及以上的老年；二是其子女按有關規(guī)定進行了參保繳費。把老人領取基本養(yǎng)老保險和子女是否參保捆綁在一起，不符合新農(nóng)保自愿原則，反成為政府變相強制農(nóng)民投保，這樣，不但不能提高農(nóng)民參保率，反而將降低農(nóng)民的保險意識。

新農(nóng)保明確規(guī)定地方各級政府每年向參保人員補助30元，雖然與老農(nóng)保相比，有了一定的改善，但由于補貼水平低，而且并沒有綜合考慮各地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展水平，并不能有效地調(diào)動農(nóng)民參保的積極性。此外，“指導意見”中規(guī)定：如果被保險人死亡，個人賬戶余額可以繼承，而政府補貼部分暫時不能被繼承，這種規(guī)定將對農(nóng)民參保的積極性有相應的影響。

4.與其它制度缺乏有效的銜接

因為新農(nóng)業(yè)保險制度是農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的一部分，因此，新農(nóng)保制度應與其他相關制度可以進行有效的銜接，只有這樣，不僅可以使新農(nóng)保制度發(fā)揮最佳的效果，還可以使農(nóng)村養(yǎng)老保障制度全面、健康的發(fā)展，最終使農(nóng)村居民的養(yǎng)老問題能順利解決。各項制度沒有進行有效性銜接帶來以下問題：第一是多種制度之間的相互重疊交錯將使參保人員繳費負擔過重，可能導致適得其反的效果。第二是容易導致管理混亂，從而嚴重浪費資源。第三是可能造成部分農(nóng)民養(yǎng)老金水平偏高，無法公平分配養(yǎng)老資源。

三、我國新農(nóng)保制度的國際比較

（一）日本多支柱保障制度

20世紀30年代，日本開始探索農(nóng)保制度，在這一時期，保障的范圍限于公共醫(yī)療領域。

1.國民養(yǎng)老金

20世紀50年代，日本政府開始考慮建立農(nóng)保制度，頒發(fā)了《國民養(yǎng)老金法》。在這之后，日本逐步建立了多層次的社會養(yǎng)老保險制度。在1985年，國家養(yǎng)老金制度經(jīng)歷了重大改革，其保險覆蓋面大范圍的變更，由農(nóng)民以及個體經(jīng)營者更改為全體國民。根據(jù)有關資料表明：在農(nóng)民參保方面，采用定額繳費，對于低保收入者，可免繳費。

2.農(nóng)民養(yǎng)老金基金

日本于1971年頒布了《農(nóng)民養(yǎng)老金法》，該法對農(nóng)民有以下兩方面的好處：一是能使農(nóng)民得到一份追加的養(yǎng)老金，從而有效地提高老人的生活水平；二是農(nóng)民想要使土地經(jīng)營規(guī)?；?，可以轉(zhuǎn)讓土地的經(jīng)營權。

3.農(nóng)業(yè)勞動者年金

日本政府于2002年實施了繳費確定型養(yǎng)老金計劃，主要是為了減輕經(jīng)營者以及農(nóng)業(yè)勞動者的壓力。該養(yǎng)老金計劃分為兩類：一類是企業(yè)型；另一類是個人型。農(nóng)民可以加個人型，同時，參與者可以根據(jù)自己實際情況來選擇相應的資金運營方式及機構，月繳費在一定范圍以內(nèi)可以免稅。

總之，日本經(jīng)過多年的探索和發(fā)展，建立了多層次的養(yǎng)老保險制度，農(nóng)民不僅可以享有國民養(yǎng)老金，還可以針對自身的收入情況以及對養(yǎng)老保障的需求情況來選擇不同的養(yǎng)老保險模式。

（二）德國社會保險型保障制度

德國作為歐洲發(fā)達國家之一，其經(jīng)濟狀態(tài)較好，農(nóng)村人口比重相對較小，因此，通過政府財政支持來解決農(nóng)村養(yǎng)老問題相對較容易。德國在1886年就開始探索建立農(nóng)村社保制度，但主要針對農(nóng)業(yè)企業(yè)中的從業(yè)人員，而農(nóng)民并未包含在內(nèi)；1957年，德國政府頒布了《農(nóng)民老年救濟法》，針對農(nóng)民群體，建立了惠及農(nóng)民農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。

根據(jù)《農(nóng)民老年救濟法》中對參保對象進行了相關規(guī)定：一是必須是農(nóng)場主及其配偶以及勞作的家屬；二是大型農(nóng)業(yè)企業(yè)中從業(yè)人員不屬于農(nóng)村養(yǎng)老保險之列。

德國農(nóng)村養(yǎng)老保險體制主要采用一種新的模式—現(xiàn)收現(xiàn)付模式，農(nóng)民養(yǎng)老金來源于以下方面：一方面是聯(lián)邦資金補貼；另一方面是投保人繳納的保險費其運行機制主要包括以下幾方面：

（1）農(nóng)民繳費方面：實行統(tǒng)一的繳費制。分兩個時間段：在1995年前，繳費基數(shù)按照農(nóng)場的價值。在1995年后，繳費基數(shù)按應稅收入，其收入較低的農(nóng)民可以申請領取政府繳費補貼。采用該統(tǒng)一標準后，保險費由農(nóng)場主承擔。

（2）管理方面：成立經(jīng)辦農(nóng)村社會保險的管理機構，由各州自治管理，同時也受聯(lián)邦以及州行政部門的監(jiān)管。

（3）覆蓋范圍：：一是酒、水果、蔬菜及魚類養(yǎng)殖業(yè)主；二是農(nóng)業(yè)業(yè)主的配偶；三是與農(nóng)民從事共同勞動的配偶及家庭成員。

（4）資金籌集：資金籌集主要以下兩種：一是聯(lián)邦財政資金；二是個人繳費，其中聯(lián)邦財政資金占主體。

（5）待遇領?。鹤畹屠U費年限需達15年，領用年齡從65周歲開始，采用均一給付型。同時其待遇還包括以下方面：一是受保險人死亡后的遺屬補償金；二是喪失勞動能力后的補償金；三是工作能力受到威脅時的康復待遇；四是在康復期為家庭提供援助。

四、國外農(nóng)保制度的啟發(fā)

（一）明確政府的社會保障責任

政府在應對社會老齡化風險、提供農(nóng)村老年人基本生活保障方面負有社會責任，無論農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展水平如何，政府應當對整個社會提供養(yǎng)老保障。由于我國農(nóng)村人口所比例較多，再加之老齡化趨勢越來越嚴重，明確政府在農(nóng)保事業(yè)中的責任是保障農(nóng)村老年人尤其是孤寡老人基本生活的必要手段。政府責任在于向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付社會養(yǎng)老資源，解決農(nóng)村居民的養(yǎng)老問題，保證社會經(jīng)濟快速發(fā)展的成果能使廣大農(nóng)民得惠。

（二）體現(xiàn)社會公平

國外實行的全國統(tǒng)一標準的養(yǎng)老保險制度，使其國內(nèi)公民都能享受到相應的政策福利，最大限度地實現(xiàn)社會保障公平。我國建設完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度應該體現(xiàn)社會主義公平正義深刻內(nèi)涵，讓養(yǎng)老保障覆蓋更廣大的農(nóng)民群體。我國在養(yǎng)老保險體制改革上，堅持以效率與公平并重，著重體現(xiàn)公平原則，能使廣大勞動人民在晚年均能享受基本生活水平保障。然而，由于我國戶籍制度的限制使城鄉(xiāng)的居民在享受社會保障方面存在一定的差異，最終使中國的養(yǎng)老保險模式也呈現(xiàn)了城鄉(xiāng)二元化結(jié)構。但從長遠來看，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度一體化符合人民群眾尤其是農(nóng)村居民的根本利益。我國目前農(nóng)村養(yǎng)老保險制度尚存在養(yǎng)老保障水平低等缺陷，因此，改革當務之急是加快戶籍制度改革，以及建立城鄉(xiāng)一體化的保障體系，從而使農(nóng)民享受相應的保障權益，體現(xiàn)社會公平性。

（三）建立健全的法律法規(guī)

從農(nóng)保制度比較完善的國家可以看出，他們在建設農(nóng)保制度的過程中，都建立了健全的法律。建立健全的相關法律法規(guī)，為農(nóng)保制度的建設提供法律支持，這樣既能確保制度實施的規(guī)范性，又能保障農(nóng)民享受公正權益。法律作為社會保障制度能順利實施的基礎，因此，國外在農(nóng)民社會養(yǎng)老保險上，都以立法先行為基本原則，建立相應的社會保障法律，能保證保障體系的正常運行。然而，在我國，與養(yǎng)老保險制度相關的法律法規(guī)都處于落后狀況，尤其是在農(nóng)村養(yǎng)老保險方面上，其相應的法律更是一片空白。我國主要是以相應的政策、規(guī)章及規(guī)范性文件為開展養(yǎng)老保險工作的根本依據(jù)，但由于每個地方的標準無統(tǒng)一，在實際實行過程中經(jīng)常出現(xiàn)無法可依的現(xiàn)狀，嚴重性阻礙農(nóng)村社會保障事業(yè)的發(fā)展。因此，我國需要加快農(nóng)村養(yǎng)老保險方面的立法進程，從法律方面加強對社會保險事業(yè)的管理，維護廣大農(nóng)村居民的社會保障權益。

（四）建立具有中國特色的新農(nóng)保制度

國外農(nóng)保制度的建立和發(fā)展過程中都是充分考慮了其自身的特點，選擇了適合其國情和農(nóng)民需要的養(yǎng)老保險模式。在中國，農(nóng)村主要采用家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度，發(fā)展社會主義特色的市場經(jīng)濟，具有不同其他國家的農(nóng)村發(fā)展特色。所以，應該在發(fā)揮政府保障農(nóng)民晚年基本養(yǎng)老保障水平的同時，充分發(fā)揮家庭和土地的養(yǎng)老功能，建立完善多層次的社會養(yǎng)老保障體系，從而為農(nóng)民提供更廣泛更全面的養(yǎng)老保障服務。

五、我國新農(nóng)保制度發(fā)展的路徑選擇

加強新農(nóng)保基金的籌集，加大中央財政的補貼力度，提高農(nóng)民的繳費能力。政府應進一步加大對農(nóng)業(yè)的支持力度，繼續(xù)增加財政投入，包括對農(nóng)民進行直接補貼和免稅。繼續(xù)執(zhí)行戶籍制度改革，讓有相應條件狀態(tài)的農(nóng)民留在城市發(fā)展，減少農(nóng)民數(shù)量。支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力。加大對貧困人口的資助以及扶貧。明確新農(nóng)?；鸬耐顿Y方向，逐步實行新農(nóng)保基金的集中管理，設置新農(nóng)保基金監(jiān)管機構，建立規(guī)范的新農(nóng)?；鸨O(jiān)管體系。建立協(xié)同監(jiān)管體系，建立全程監(jiān)管制度，建立實時監(jiān)控系統(tǒng)，建立行業(yè)自律和社會監(jiān)督機制。同時加快立法建設，加快新農(nóng)保制度與其它制度的銜接，為保障新農(nóng)保制度的順利開展，保證做到讓每一個農(nóng)民都享受到老有所養(yǎng)的普惠制政策，必須使新農(nóng)保制度與其他社會保障制度之間可以互相接續(xù)轉(zhuǎn)移。完善現(xiàn)有的管理體系，提高社會保險經(jīng)辦機構的服務能力和質(zhì)量。統(tǒng)一新農(nóng)保管理機構，培養(yǎng)專業(yè)人才，提高管理人員綜合素質(zhì)，加快信息網(wǎng)絡建設，大力弘揚敬老、養(yǎng)老的傳統(tǒng)美德。

（作者單位：云南民族大學經(jīng)濟學院）

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