席酉民+++張曉軍

摘 ? 要：黨的十八大提出了全面推進(jìn)依法治國的重大決策和戰(zhàn)略部署，十八屆四中全會(huì)首次以依法治國為主題，可見依法治國是今后我國各個(gè)領(lǐng)域改革和發(fā)展的核心。在教育領(lǐng)域，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確提出實(shí)施依法治校;教育部制定的《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》闡述了依法治校的重要性、指導(dǎo)思想和具體要求。針對我國高等教育領(lǐng)域全面推進(jìn)依法治校的需要，基于依法治校關(guān)鍵層面的系統(tǒng)分析和西交利物浦大學(xué)依法治校的實(shí)踐，為國家和高等學(xué)校實(shí)施《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》提出如下經(jīng)驗(yàn)和建議：高等學(xué)?？蓮恼鲁獭⒅卫斫Y(jié)構(gòu)、管理機(jī)制、師生權(quán)利保障、依法治校文化等方面的完善全面推進(jìn)依法治校;國家制定大學(xué)組織法明確大學(xué)的法律地位，并通過法律保障各類高校平等獲取資源的權(quán)利;引導(dǎo)全社會(huì)增強(qiáng)法律意識和建設(shè)遵紀(jì)守法的文化。

關(guān)鍵詞：依法治校;治理結(jié)構(gòu);管理機(jī)制;師生權(quán)利

黨的十八大提出了全面推進(jìn)依法治國的重大決策和戰(zhàn)略部署，十八屆四中全會(huì)首次以依法治國為主題，可見依法治國是今后我國各個(gè)領(lǐng)域改革和發(fā)展的核心。在教育領(lǐng)域，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確提出實(shí)施依法治校;教育部制定的《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》闡述了依法治校的重要性、指導(dǎo)思想和具體要求。要實(shí)施好兩個(gè)《綱要》，需要系統(tǒng)思考高校依法治校的關(guān)鍵層面，并針對當(dāng)前推進(jìn)依法治校的實(shí)踐中存在的問題制定對策。西交利物浦大學(xué)（簡稱西浦）是依法成立的具有法人資格的中外合作辦學(xué)高校，自成立以來遵循自主辦學(xué)、依法治校的原則，通過多種方法提升治校能力，其依法治校的實(shí)踐可為高校和國家推進(jìn)依法治校提供借鑒和啟發(fā)。

一、高校依法治校的“一種文化”

和“三種關(guān)系”

高校依法治校要求嚴(yán)格按照法律協(xié)調(diào)和處理辦學(xué)中的各種問題和關(guān)系，主要包括“一種文化，三種關(guān)系”?！耙环N文化”指的是法律主體的意識和法治文化。法律作為規(guī)范當(dāng)事人權(quán)利和義務(wù)的約束性社會(huì)規(guī)范，其作用的發(fā)揮取決于社會(huì)對法律以及具有法律意義的主體的認(rèn)知和尊重程度，依法治校首先需要具備法律意識，尊重具有法律地位的主體的權(quán)利和義務(wù)?！叭N關(guān)系”具體指的是：第一，高校的內(nèi)部法律主體及其關(guān)系，需要明確界定并落實(shí)高校具有法律地位的主體，以及不同主體之間的關(guān)系，主要是學(xué)生和教師的權(quán)、責(zé)、利界定與保障，以及主體間關(guān)系的協(xié)調(diào);第二，學(xué)校運(yùn)行過程中的幾個(gè)關(guān)鍵關(guān)系，包括治理與管理、學(xué)術(shù)和行政、學(xué)校和外部環(huán)境之間的關(guān)系;第三，與外部主體和情境的關(guān)系，需要明確和學(xué)校相關(guān)的外部主體的權(quán)責(zé)利關(guān)系，如國家、教育部和社會(huì)如何通過與高校建立規(guī)范有序的互動(dòng)關(guān)系，以維護(hù)和保障高校依法治校。

二、當(dāng)前我國高等教育依法治校

實(shí)踐中存在的主要問題

（一）各主體法律意識薄弱，全社會(huì)遵紀(jì)守法的文化有待加強(qiáng)

首先，法律法規(guī)的權(quán)威性有待強(qiáng)化，全社會(huì)依法治校的氛圍不濃，權(quán)利主體通過法律途徑維護(hù)自身權(quán)利的意識和能力有限。其次，教育行政管理部門、高等學(xué)校、管理者和教師都存在著一定程度的違法違規(guī)。例如，行政管理部門利用行政權(quán)力干涉大學(xué)自主辦學(xué)，高校的違法辦學(xué)、招生、收費(fèi)，管理者和教師的造假、腐敗等現(xiàn)象仍然存在。

（二）高等院校依法治校的法規(guī)和制度不完善

要依法治校，高校需要制定和建立一套完善的法規(guī)和制度來規(guī)范各法律主體之間的關(guān)系。但當(dāng)前高校的法規(guī)和制度還不完善，主要表現(xiàn)在以下四點(diǎn)：第一，大學(xué)章程不完備;第二，治理結(jié)構(gòu)不完善，除政府外其他治理主體的地位無法保障;第三，管理機(jī)制不科學(xué)、不健全，難以遵循基本的教育和管理規(guī)律辦學(xué);第四，師生權(quán)利保障體系不完善，權(quán)利救濟(jì)和糾紛解決機(jī)制不健全，很多糾紛是按照行政意志而不是通過法律途徑來處理。

（三）國家層面的法律法規(guī)不完善

首先，主要表現(xiàn)在沒有專門的大學(xué)組織法明確大學(xué)的法律地位，大學(xué)作為法律主體的合法性不足。其次，不同類別高校的法律地位不平等，國家通過行政力量在教育資源配置上向“985”和“211”高校大幅傾斜，造成一般高校、民辦高校和中外合作辦學(xué)高校的教師和學(xué)生無法在法律層面上和“985”“211”高校的師生處于平等地位，更無法獲得與此類高校同等的資源待遇。再次，國家雖提倡高校自主辦學(xué)，但往往通過資源配置將行政意志強(qiáng)加于高校管理，缺乏明確的法律法規(guī)來保障高校的資源獲取權(quán)利，從而無法約束政府的行政干涉行為，實(shí)現(xiàn)政府、高校之間的良性互動(dòng)。

三、西交利物浦大學(xué)

實(shí)施依法治校的探索與啟示

（一）制定大學(xué)章程并嚴(yán)格按照章程辦學(xué)

西交利物浦大學(xué)成立時(shí)就依據(jù)國家《中外合作辦學(xué)條例》制定了大學(xué)章程，詳細(xì)規(guī)定了大學(xué)的內(nèi)外部治理關(guān)系、大學(xué)決策機(jī)構(gòu)的議事程序、大學(xué)運(yùn)行的規(guī)則和程序。作為規(guī)范不同利益相關(guān)者行為的“基本法”，對學(xué)校辦學(xué)理念與特色、發(fā)展目標(biāo)與戰(zhàn)略、治理結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)體制、學(xué)術(shù)權(quán)力、學(xué)位授予、學(xué)生事務(wù)、經(jīng)費(fèi)來源、財(cái)產(chǎn)與財(cái)務(wù)制度等重大事項(xiàng)做了規(guī)定，并根據(jù)發(fā)展需要依照程序不斷完善章程，如最近在章程中確立西交利物浦大學(xué)非盈利辦學(xué)機(jī)構(gòu)的定位。

（二）建立多方參與的、規(guī)范的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)

西交利物浦大學(xué)采用董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制和社會(huì)共同治理的模式。根據(jù)《中外合作辦學(xué)條例》的規(guī)定，兩所合作母校選派代表共同組成學(xué)校董事會(huì)，董事會(huì)依據(jù)章程在股東推薦和遴選基礎(chǔ)上選拔和任命校長。在分工上，董事會(huì)負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)任命、投資決策、辦學(xué)思路和方向等;校長領(lǐng)導(dǎo)高管團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)戰(zhàn)略決策的實(shí)施和日常運(yùn)作。董事會(huì)和校長之間的權(quán)責(zé)利及關(guān)系界定清晰，校領(lǐng)導(dǎo)選拔和退出機(jī)制健全。西交利物浦大學(xué)視教師為股東，學(xué)生為關(guān)鍵主體，在學(xué)校的各級委員會(huì)中設(shè)立代表席位直接參與決策。此外，學(xué)校還成立了由社會(huì)各界人士組成的發(fā)展咨詢委員會(huì)、工業(yè)咨詢委員會(huì)、校外導(dǎo)師團(tuán)隊(duì)、家長聯(lián)誼會(huì)，建立社會(huì)參與學(xué)校辦學(xué)與管理的機(jī)制。

（三）構(gòu)建學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力良性互動(dòng)的運(yùn)行機(jī)制

在西交利物浦大學(xué)，行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力各負(fù)其責(zé)。涉及到學(xué)術(shù)判斷和發(fā)展的事務(wù)，如學(xué)科建設(shè)、學(xué)術(shù)評價(jià)、教師升遷、學(xué)生升級、學(xué)術(shù)違紀(jì)處罰等均由專門的學(xué)術(shù)組織或委員會(huì)處理。如果師生認(rèn)為有不公之處，可以向行政部門申訴，行政部門負(fù)有監(jiān)督責(zé)任。如果學(xué)術(shù)決策所依據(jù)的事實(shí)成立和程序合法，行政權(quán)力會(huì)全力支持學(xué)術(shù)權(quán)力的判斷和獨(dú)立性，不會(huì)干預(yù)學(xué)術(shù)事務(wù)。另外，學(xué)校所有職能部門不是權(quán)力部門，它們的主要職責(zé)是提供服務(wù)和支持。

（四）實(shí)行學(xué)生自治，保障學(xué)生權(quán)利

在學(xué)生管理方面，西交利物浦大學(xué)遵循“學(xué)生自治，學(xué)校引導(dǎo)與服務(wù)”的原則，要求學(xué)生學(xué)會(huì)獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，學(xué)校提供引導(dǎo)、服務(wù)和幫助，并圍繞育人的中心地位構(gòu)建相應(yīng)的組織架構(gòu)和支撐體系。在引入英國嚴(yán)格的教學(xué)質(zhì)量保證體系的基礎(chǔ)上，整合美式教育的靈活性、中國教育的扎實(shí)基礎(chǔ)，探索制定了融合東西方教育最優(yōu)實(shí)踐的五星育人模式。同時(shí)，積極探索與社會(huì)互動(dòng)的機(jī)制，建立校外導(dǎo)師制度，為每位高年級學(xué)生聘請社會(huì)成功人士為校外導(dǎo)師，幫助學(xué)生參與和理解社會(huì)，汲取人生經(jīng)驗(yàn)并發(fā)展職業(yè)和人生規(guī)劃。

（五）探索適合知識組織（大學(xué)）的管理支撐平臺

根據(jù)知識型組織的發(fā)展需求，西交利物浦大學(xué)采用網(wǎng)絡(luò)式大學(xué)結(jié)構(gòu)，每位員工都是網(wǎng)絡(luò)中的節(jié)點(diǎn)，每個(gè)節(jié)點(diǎn)都通過互動(dòng)在整個(gè)網(wǎng)絡(luò)中扮演特定的角色，節(jié)點(diǎn)與節(jié)點(diǎn)之間不強(qiáng)調(diào)主次和級別，而是關(guān)注角色如何通過互動(dòng)促進(jìn)知識的創(chuàng)造和傳播，以實(shí)現(xiàn)自身的價(jià)值。為了規(guī)范網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)互動(dòng)，學(xué)校制定了員工行為規(guī)范，并開發(fā)了管理技術(shù)工具，從而保障網(wǎng)絡(luò)組織高效、有序運(yùn)行。

（六）規(guī)范制度、規(guī)則建設(shè)，保障教職工權(quán)利義務(wù)

西交利物浦大學(xué)除了將教師看成股東參與大學(xué)治理外，嚴(yán)格按照國家勞動(dòng)法、合同法等相關(guān)政策法規(guī)，制定了一套系統(tǒng)的教職工聘任和管理制度，依法辦理教職工入職前后規(guī)定手續(xù)，依法制定和履行合同義務(wù)，制定并嚴(yán)格遵循員工手冊章程條例，注重教職工遵法守法的教育和培訓(xùn)。學(xué)校尊重教師的專業(yè)權(quán)利，不干預(yù)學(xué)術(shù)自由，通過成立教師廣泛參與的學(xué)術(shù)決策結(jié)構(gòu)來保障教師權(quán)利。

（七）營造法治、規(guī)范、職業(yè)化的校園文化

西交利物浦大學(xué)將法律和規(guī)范作為大學(xué)運(yùn)行遵循的基本原則，權(quán)利糾紛和矛盾要按照法律程序和規(guī)則處理。特別是學(xué)術(shù)判斷和處罰，都要遵循聽證制度，由委員會(huì)做出決定。學(xué)校注重建設(shè)尊重規(guī)則的校園文化，提倡遵守共同規(guī)則基礎(chǔ)上的多元化，激發(fā)學(xué)術(shù)共同體的互動(dòng)和創(chuàng)新。學(xué)校聘請法律專業(yè)人員審核合同、協(xié)議和相關(guān)制度，塑造職業(yè)化的依法治校氛圍。學(xué)校安全工作依靠當(dāng)?shù)馗呓虆^(qū)提供硬件設(shè)備及基本維護(hù)，物業(yè)公司具體負(fù)責(zé)與巡查，公安部門指導(dǎo)，學(xué)校分管部門協(xié)調(diào)、協(xié)查、協(xié)辦的協(xié)同治理體制。學(xué)校成立健康與安全委員會(huì)統(tǒng)領(lǐng)安全事務(wù)，對學(xué)生進(jìn)行經(jīng)常性安全教育與培訓(xùn)，每年開展一次消防演習(xí)。

四、進(jìn)一步完善國家層面的法律法規(guī)

（一）國家制定法律，保障各類高校平等獲取資源的權(quán)利

2012年國家對教育投入雖已達(dá)到GDP的4%，但如何配置教育資源仍沒有科學(xué)合理的法律和政策規(guī)定，造成大學(xué)受制于教育行政部門配置資源的干涉而無法真正獲得自主權(quán)，以及不同類別高校師生的教育資源占有量不公等問題。因此，國家亟需出臺法律法規(guī)，規(guī)定所有高校師生享有的資源權(quán)利，行政部門的撥款均需按照法律規(guī)定執(zhí)行，這樣大學(xué)才能真正享有自主權(quán)，高校學(xué)生也能平等地享有受教育權(quán)利，促進(jìn)《教育法》等基本法律的實(shí)施。

（二）制定大學(xué)組織法，保障大學(xué)合法性

大學(xué)組織法是明確大學(xué)作為法律主體合法地位的基本法律依據(jù)，但當(dāng)前我國并沒有專門的大學(xué)組織法。雖然《教育法》和《高等教育法》等對大學(xué)成立和解散的法律程序作了基本規(guī)定，但并沒有從法律高度明確大學(xué)的合法地位，這也是造成當(dāng)前大學(xué)附屬于政府且獨(dú)立性不足的重要原因。因此，迫切需要制定大學(xué)組織法將大學(xué)界定為獨(dú)立的法律實(shí)體，同政府和企業(yè)等組織一樣擁有同等的法律地位，方可有效保障其獨(dú)立性。

（三）增強(qiáng)全社會(huì)的法律意識和文化

雖然高等教育領(lǐng)域已制定了一批法律法規(guī)，但全社會(huì)的法律意識和文化薄弱，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的情況依然存在。要改變這一局面，需要執(zhí)法和監(jiān)督部門嚴(yán)格追究違法違規(guī)行為。建議制定規(guī)范的違法違規(guī)追究制度和程序，對于任何違法違規(guī)現(xiàn)象都能按照完整的程序追究責(zé)任，消除執(zhí)法和監(jiān)督部門行政意志的隨意干涉，形成全社會(huì)自覺遵守法律的意識和文化。

編輯 潘雅 肖偉芹