吳鋒剛

[摘 要]本文指出了中國推進城鎮(zhèn)化所面臨的可持續(xù)發(fā)展三要素即人口、資源、環(huán)境方面的挑戰(zhàn)，并結合新世紀以來江西省推進城鎮(zhèn)化的成就與問題，提出中國城鎮(zhèn)化要走可持續(xù)發(fā)展之路，要遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，提出以人為本、創(chuàng)新驅動、深化改革、集約發(fā)展、低碳發(fā)展、智能發(fā)展的發(fā)展戰(zhàn)略。

[關鍵詞]城鎮(zhèn)化；城市群；城鎮(zhèn)體系；可持續(xù)發(fā)展

[中圖分類號]F292.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1674-6848（2014）05-0011-08

改革開放30多年來，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展是中國推進現(xiàn)代化的兩個主要方向，但中國在這兩個主要方向上的表現(xiàn)卻大相徑庭。快速工業(yè)化的發(fā)展推動中國大陸的GDP于2010年超過日本，正式成為世界第二大經(jīng)濟體，2013年中國大陸國內生產總值達568845億元，可以說“十萬億美元”離我們很近了。與此同時，中國大陸的城鎮(zhèn)化發(fā)展都呈現(xiàn)出了不同結果，城鎮(zhèn)化率雖然有了一定的提高，但與工業(yè)化程度很不匹配，與發(fā)達資本主義國家相比落后很多。伸長城鎮(zhèn)化這條短腿，是中國到2050年基本實現(xiàn)現(xiàn)代化需要完成的主要任務。

一、中國城鎮(zhèn)化面臨的巨大挑戰(zhàn)

未來中國在城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中將面臨人口數(shù)量大，土地和水資源匱泛等壓力，以及空氣質量惡化、化工圍城、垃圾圍城等環(huán)境問題。

（一）人口壓力

2013年中國大陸第一產業(yè)增加值56957億元，約占當年GDP的10%，非農產業(yè)增加值占比幾乎達到90%。但是，2013年中國大陸僅實現(xiàn)53.73%的常住人口城鎮(zhèn)化率，戶籍人口城鎮(zhèn)化率更只有35%左右。常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率的18個百分點之差，使2億多農民工（2013年人戶分離人口2.89億人，流動人口為2.45億人①）難以享受到城鎮(zhèn)人口的基本社會公共服務，他們的收入、就業(yè)、住房、社保、子女就學等問題都成了難題，更有甚者需要面對夫妻分居、留守兒童、留守老人和性饑渴等等一系列心理障礙以及家庭問題。到2050年，中國大陸人口可能達到16億，如果實現(xiàn)70%的城鎮(zhèn)化率，屆時11億城市人口將超過所有發(fā)達國家城市人口總和，這些城市居民尤其是新居民能夠安居樂業(yè)嗎？

（二）資源壓力

人多地少是中國的基本國情。隨著城鎮(zhèn)化推進，中國大陸平均每年減少耕地600多萬畝，日益逼近18億畝的耕地紅線。過去30多年土地相對粗放利用的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，已經(jīng)威脅到糧食安全。

目前，中國原有的118個資源型城市中已有44個演變?yōu)橘Y源枯竭型城市。我國是一個缺水嚴重的國家。我國淡水資源總量為28000億立方米，占全球水資源的6%，僅次于巴西、俄羅斯和加拿大，居世界第四位，但人均水資源占有量只有2200立方米，僅為世界平均水平的1/4，在世界上位列121，是全球13個人均水資源最貧乏的國家之一。據(jù)統(tǒng)計，全國660多個城市中有400多個存在不同程度的缺水問題，其中有136個城市缺水情況嚴重。同時，有50%的城市地下水受到不同程度的污染。健康的飲用水不足直接影響到市民的身體健康，過度抽取地下水很可能引發(fā)耕地沙化等不可逆轉的災害。

（三）環(huán)境問題

世界衛(wèi)生組織于2014年5月7日發(fā)布了覆蓋90多個國家的1600個城市的最新城市空氣質量數(shù)據(jù)庫，中國112個被列入新數(shù)據(jù)庫的城市中，蘭州、烏魯木齊、西安、西寧、北京污染程度最嚴重，其中北京的PM2.5指數(shù)為56，在世界排名第77。世衛(wèi)組織指出，在數(shù)據(jù)庫涵蓋的空氣污染監(jiān)測城市中，約半數(shù)城市人口生活區(qū)域的空氣污染程度至少超過世衛(wèi)組織規(guī)定標準的2.5倍，僅有12%的城市人口生活區(qū)域符合世衛(wèi)組織相關標準。數(shù)據(jù)庫中許多城市的空氣質量正在惡化，主要原因包括依賴化石能源、汽車數(shù)量增加、城市建筑中能源使用效率低下以及過多使用生物能源取暖和烹飪等。

《中國環(huán)境發(fā)展報告（2014）》指出，自2012年底開始，從東北到西北，從華北到中部乃至黃淮、江南地區(qū)，一場持續(xù)的霧霾蔓延中國25個省區(qū)市，100余座大中城市出現(xiàn)不同程度的霧霾天氣，約波及8億人口。從京津冀地區(qū)到長三角地區(qū)，甚至汲及到珠三角，在如此大的范圍內PM2.5指數(shù)嚴重超標，部分地區(qū)PM2.5的最高測試值甚至超過每立方米1000微克，霧霾影響非常嚴重。經(jīng)過半年多的艱苦努力，《大氣污染防治行動計劃》（簡稱《行動計劃》）由國務院于2013年9月發(fā)布，劍指PM2.5，被稱為史上最嚴厲的大氣治理行動計劃。2014年11月初至亞太經(jīng)濟合作組織（APEC）會議期間，北京的空氣質量明顯好轉，北京市城區(qū)PM2.5濃度接近一級優(yōu)水平，天空也逐漸變藍，從而有了新詞—“APEC藍”。APEC藍，是氣象條件、污染物排放兩個變量綜合作用的結果。其中大氣污染物排放量大幅削減，雖有各地“重污染預警”最高級別標準啟動的“應急減排”臨時性措施的原因，但《行動計劃》以及隨后各地頒布的清潔空氣行動計劃的嚴格兌現(xiàn)等因素都在發(fā)揮積極作用。

隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展及城市的擴張，很多城市周邊的化工企業(yè)已經(jīng)呈現(xiàn)“圍城”的趨勢，化工廠給城市安全帶來極大的布局性環(huán)境風險，如果不采取有效的風險防范措施，將無法遏制突發(fā)性環(huán)境事故的激增勢頭。工信部、能源局等部委已著手改變石化項目“遍地開花”的局面。然而，對已然形成的“化工圍城”的局面，搬居民區(qū)還是搬石化區(qū)，這道誰去誰留的選擇題橫亙在多個城市面前亟需解決。

垃圾問題也一直是備受關注的城市環(huán)境問題。2000年，建設部確定8個城市為“生活垃圾分類收集試點城市”，實施10余年后效果卻并不樂觀，且逐漸銷聲匿跡。近幾年，隨著“垃圾圍城”、“焚燒事件”的出現(xiàn)，垃圾問題被重新重視，為提高垃圾分類率，國家和地方相繼出臺了政策，但仍然存在不少問題。

人口的大規(guī)模遷徙和資源的大規(guī)模動用以及發(fā)展對生態(tài)環(huán)境造成的巨大壓力，要求中國城鎮(zhèn)化必須走可持續(xù)發(fā)展之路

二、江西省城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀endprint

新世紀以來，江西省進入了城鎮(zhèn)化加速發(fā)展期，全省城鎮(zhèn)化水平跨上一個新臺階①，突出表現(xiàn)在以下幾個方面。一是城鎮(zhèn)化水平大幅度提高。江西省城鎮(zhèn)化率從2000年的27.7%提高到2013年的49%，年均上升1.6個百分點，增長速度高于全國平均水平，居中部六省之首。二是城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴大。2013年江西有城鎮(zhèn)799個，南昌已發(fā)展成為城區(qū)人口200萬以上的Ⅱ型大城市，省內擁有50萬-100萬人口的中等城市有7個，20萬-50萬人口的Ⅰ型小城市有12個，城市建城區(qū)面積超過了1千平方公里，基本形成了多層次城鎮(zhèn)體系。三是城鎮(zhèn)面貌有了很大改觀。城鎮(zhèn)綜合經(jīng)濟實力增強，教育、科技、體育、文化事業(yè)蓬勃發(fā)展，公交、排水、供水、供氣等市政公用設施新增供給能力提高，城市交通、污水處理、園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生等基礎設施建設加強。四是城鎮(zhèn)化的重要作用日益顯現(xiàn)。江西省正在經(jīng)歷發(fā)展史上最大規(guī)模的農村人口向城鎮(zhèn)遷移階段，城鎮(zhèn)化發(fā)展吸納了大量農業(yè)勞動力轉移就業(yè)，提高了城鄉(xiāng)生產要素的配置效率，帶來了社會結構的深刻變革，促進了城鄉(xiāng)居民生活水平的全面提升。

在江西城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中，也積累了一些不容忽視的矛盾和問題。②一是城鎮(zhèn)化的總體水平還比較低。常住人口城鎮(zhèn)化率比全國的53.7%低近5個百分點，全省只有22個城市，數(shù)量少、規(guī)模小、空間布局也不合理，呈明顯的北密南疏、一大眾小態(tài)勢。二是人的城鎮(zhèn)化滯后于土地的城鎮(zhèn)化。1990年至2012年，江西省常住人口城鎮(zhèn)化率年均提高1.23%，與同期城市建成區(qū)面積年均增長6.06%相比，相差4.83個百分點。三是中心城市不大不強。全國擁有300萬以上人口的城市37個，江西省沒有1個；100萬至300萬人口城市103個，江西省只有1個；50萬至100萬人口城市138個，江西省卻有7個之多，人口集中度和首位度明顯偏低。南昌，作為江西省最大的城市，與多數(shù)省會城市相比，產業(yè)集聚和輻射能力都有較大差距。四是對城市經(jīng)濟發(fā)展和城市群演化規(guī)律的認識不足。江西省的城鎮(zhèn)體系長期處于不合理狀態(tài)，但多變的江西省城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略從來都沒有認真解決這個問題，結果是到了國家建設長江經(jīng)濟帶和長江中游城市群的時候，才發(fā)現(xiàn)武漢城市群和長株潭城市群都已經(jīng)呈現(xiàn)出顯著的區(qū)域城市群圈層結構，而我們的鄱陽湖城市群仍然是紙上談兵，圈入地域的經(jīng)濟實力弱小且無分工協(xié)作，處于打造發(fā)展核心的初級狀態(tài)，競爭力弱小。五是城鎮(zhèn)化過程中土地透支、人口透支、生態(tài)透支的現(xiàn)象日益突出。建設用地粗放低效，農業(yè)富余勞動力減少和人口老齡化程度提高，生態(tài)環(huán)境壓力加大，部分城鎮(zhèn)環(huán)境臟亂，甚至出現(xiàn)垃圾圍城等現(xiàn)象，都是城鎮(zhèn)化過程中不容忽視的嚴峻問題。

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。與全國一樣，現(xiàn)在江西省仍處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，同時也正處于一個重要關口，傳統(tǒng)的發(fā)展模式難以為繼，走可持續(xù)發(fā)展之路勢在必行。

三、中國城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的實現(xiàn)路徑

推動中國城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展，要遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，以人為本、創(chuàng)新驅動，深化改革，集約發(fā)展、低碳發(fā)展、智能發(fā)展。

（一）遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律

城鎮(zhèn)化是一個自然歷史過程，是我國發(fā)展必然要經(jīng)歷的經(jīng)濟社會發(fā)展過程。推進城鎮(zhèn)化必須從我國社會主義初級階段基本國情出發(fā)，遵循規(guī)律，因勢利導，使城鎮(zhèn)化成為一個順勢而為、水到渠成的發(fā)展過程。

城鎮(zhèn)化是農村人口向城鎮(zhèn)轉移的過程，在這過程中需要著重以下幾方面的工作：要從根本上解決“三農”問題，推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，縮小城鄉(xiāng)差距，讓廣大農民平等參與現(xiàn)代化進程，共同分享現(xiàn)代化成果；要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生產力布局，推進現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展，引導更多城市資金、技術、人才、管理、信息等生產要素流向農村，支持農村發(fā)展；要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎設施建設，加快基礎設施向農村延伸，強化城鄉(xiāng)基礎設施對接；要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境建設與保護，大力開展農村環(huán)境綜合整治，建設美麗鄉(xiāng)村；要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務供給，加快公共產品向農村延伸，加快公共服務向農村覆蓋，實現(xiàn)基本公共服務均等化。

推進城鎮(zhèn)化是一個龐大、復雜的系統(tǒng)工程，要科學謀劃，精心操作，加強統(tǒng)籌，協(xié)調有序推進。國家主體功能區(qū)規(guī)劃對城鎮(zhèn)化總體布局作了安排，提出了“兩橫三縱”的城市化戰(zhàn)略格局，要在中西部和東北有條件的地區(qū)，依靠市場力量和國家規(guī)劃引導，逐步發(fā)展形成若干城市群，成為帶動中西部和東北地區(qū)發(fā)展的重要增長極，推動國土空間均衡開發(fā)。根據(jù)區(qū)域自然條件，科學設置開發(fā)強度，盡快把每個城市特別是大城市開發(fā)邊界劃定，把城市放在大自然中，把綠水青山保留給城市居民。

江西要考慮長三角、珠三角以及高鐵經(jīng)濟對我省城鎮(zhèn)化的帶動和影響，考慮江西在“兩路一帶”國家戰(zhàn)略、長江中游城市群和跨省域分工中應有的地位和作用，明確城鎮(zhèn)化發(fā)展方向、戰(zhàn)略及重點?，F(xiàn)在我省正大力推進昌九一體化“雙核”發(fā)展，筆者以此為基礎，認為江西省城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略應該體現(xiàn)“雙核、一圈、一帶”的主旨。省會南昌腹地太小、多數(shù)設區(qū)市所轄區(qū)只有1個，與城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢很不匹配，應將行政區(qū)劃調整提上議事日程，適當擴大南昌市的行政區(qū)劃，加快具備條件的縣（市）改區(qū)和縣改市的工作，目標是盡快發(fā)展出2至3個擁有百萬人口以上的大城市，使城鎮(zhèn)體系更為合理，并把南昌打造成中心城區(qū)人口300萬以上的Ⅰ型大城市（中期目標是占全省人口的10%），昌九雙核加起來達到中心城區(qū)人口500萬以上，成為江西融入長江經(jīng)濟帶的龍頭；昌九新宜萍加上景鷹撫吉部分地區(qū)形成經(jīng)濟圈，要成為江西競合中三角的主力；將江西東線的景上鷹撫贛部分地區(qū)打造成“開放帶”，使之成為對接長三角、珠三角特別是海上絲綢之路經(jīng)濟帶的產業(yè)延伸區(qū)。

（二）以人為本、創(chuàng)新驅動

解決好人的問題是推進城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的關鍵。從目前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展要求來看，主要任務是解決已經(jīng)轉移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農業(yè)轉移人口落戶問題，努力提高農民工融入城鎮(zhèn)所需的素質和能力。產業(yè)發(fā)展是城市發(fā)展的源泉和動力，產業(yè)集聚是人口集聚的前提和基礎，要在深入調研、科學認證的基礎上，認真研究、科學確定適應本地發(fā)展的主導產業(yè)；要明確城市產業(yè)功能定位，合理確定產業(yè)發(fā)展重點，優(yōu)化產業(yè)布局，發(fā)展各具特色的城市產業(yè)體系；要強化城市間專業(yè)化分工協(xié)作，增強中小城市產業(yè)承接能力，特別是要著力提高服務業(yè)比重，增強城市創(chuàng)新能力。endprint

要以科技創(chuàng)新推動產業(yè)升級。經(jīng)過近年來經(jīng)濟的快速增長，2013年中國R&D投入強度達到2.08%，已經(jīng)與世界平均水平相當；①而江西的R&D投入強度增長緩慢，到2013年僅為1%，不及全國平均水平的一半。按照科技部公布的全國及各地區(qū)科技進步統(tǒng)計檢測①，江西省綜合科技進步水平指數(shù)在40%左右并緩慢下滑，2012年列全國第二十五位、中部倒數(shù)第一，與全國平均指數(shù)60%左右并逐年上升相比，差距太大，經(jīng)濟系統(tǒng)運行效益十分低下?？茖W和技術的外部性較強，存在較多市場失靈的領域，不能完全依靠市場配置資源，建議我省設定2020年R&D投入強度達到2%、綜合科技進步水平指數(shù)達到60%的目標，即達到2013年的全國平均水平，其中昌九核心要率先一步，要在2020年超過全國平均水平。要迅速提高財政支持創(chuàng)新活動的投入水平，特別是增強對產業(yè)共性技術、關鍵技術研發(fā)及創(chuàng)新平臺建設的資助力度，迅速提升科技進步水平和經(jīng)濟系統(tǒng)的效益。建議依照比較優(yōu)勢原則，瞄準替代進口產品和“兩帶一路”目標市場，重點發(fā)展中等智力密集型產業(yè)，把戰(zhàn)略性新興產業(yè)收縮為新材料產業(yè)、生物醫(yī)藥產業(yè)和IT產業(yè)，以適用技術、中等創(chuàng)新深度為突破口，真正形成江西本土產業(yè)未來的競爭優(yōu)勢。

推進農業(yè)轉移人口市民化要堅持自愿、分類、有序，充分尊重農民意愿，因地制宜制定具體辦法，優(yōu)先解決存量，有序引導增量。要有足夠的歷史耐心，不能采取強迫的做法，逼農民進城，讓農民工“被落戶”、“被上樓”。

要科學推進產城融合。產城融合是指產業(yè)與城市融合發(fā)展的一種模式。它擺脫了產與城分離、生產與生活脫節(jié)的功能區(qū)劃，把產業(yè)發(fā)展與城市建設有機結合起來，讓大家出行距離更短，效率更高，具有以產促城、以城興產和在一定程度上防止城市交通擁堵等城市病的積極作用，應當大力提倡。但在實踐中要科學規(guī)劃，特別是較大規(guī)模的開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)功能分區(qū)要合理，生產區(qū)與生活區(qū)既不宜太遠，也不宜太近，防止幾年后二次“退城進郊”。

把握新轉移人口居住需求的特殊性，為進城農民工提供固定居所。住房是基本的生活設施，安居才能樂業(yè)，解決好進城農民工的居住問題是城鎮(zhèn)化面臨的一項重要任務。進城務工人員結婚生子，全家進城落戶，住房需求很大。但由于其家庭財富積累不足，現(xiàn)階段多數(shù)人不可能通過購買商品房解決長期居住問題。目前進城務工人員大多居住在企業(yè)提供的員工宿舍，少數(shù)租住城郊結合部的民房，極少數(shù)就近購買了商品房。解決此問題的途徑有三：一是將符合條件的進城就業(yè)農民工及其家屬納入城鎮(zhèn)住房保障體系，并根據(jù)產城融合的思路，在新城區(qū)和工業(yè)園、物流園、商業(yè)區(qū)等產業(yè)集聚區(qū)統(tǒng)籌建設一批主要面向農民工的保障房。二是采取多種方式加大公租房供應量，政府應支持用工較多的企業(yè)單位和工業(yè)園區(qū)自建公租房，同時綜合運用土地供應、資本金注入、投資補助、財政貼息、稅費優(yōu)惠等政策措施，鼓勵和引導各種社會力量參與公租房的建設和運營。在市場租賃房源充裕、空置房源較多的城鎮(zhèn)，探索試行政府“租賃收儲、統(tǒng)一配租”或發(fā)放租賃補貼等多種市場化渠道籌措公租房房源，既可減少政府和社會投資，又可更充分滿足進城務工人員居住需要。三是探索有意愿改變戶籍的農戶以農村宅基地置換城鎮(zhèn)住房的辦法。

突破身份限制，讓進城農民工享受平等的公共服務。穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋，使農業(yè)轉移人口和城鎮(zhèn)居民共建共享城市現(xiàn)代文明。按照保障基本、循序漸進、與城鎮(zhèn)戶籍人口平等的原則，將農民工隨遷子女義務教育納入城鎮(zhèn)政府教育發(fā)展規(guī)劃和財政保障范疇，保障農民工隨遷子女平等享有受教育的權利。完善社會保險關系轉移接續(xù)政策，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度。鼓勵農民工參加待遇水平較高的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，并連續(xù)參保。廣泛推行“一卡通”社會保障卡，為廣大城鄉(xiāng)居民提供方便、快捷的各項社會保險服務。

著力提高農民工融入城鎮(zhèn)所需的素質和能力，使進城農民尤其是新生代農民工有機會均等的享有社會上升通道。這需要從以下幾個方面入手：加大職業(yè)培訓力度，增加財政投入，整合有關部門的職業(yè)教育和職業(yè)技能培訓資源，實施農民工職業(yè)技能提升計劃；建立健全人力資源市場監(jiān)測體系，根據(jù)產業(yè)發(fā)展需要和勞動力市場變化，科學、有序引導農民工選擇就業(yè)方向，免費為農民工提供基本職業(yè)技能培訓；支持農民工創(chuàng)業(yè)發(fā)展，完善小額擔保貸款政策，為農民工在城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)提供信貸支持；健全農民工權益保護機制，保障農民工合法權益；提高農民工社會參與程度，鼓勵和引導農民工參加黨組織、工會和社團組織，參加社區(qū)活動、參與社區(qū)建設和管理，培養(yǎng)農民工的市民意識，使進城工作生活的農民真正融入城市文明，有尊嚴，有奔頭。

充分尊重農民的意愿，積極穩(wěn)妥推進農業(yè)轉移人口市民化。現(xiàn)實的情況是，農民工除了考慮到方便子女在城市上學的因素外，基本沒有轉城鎮(zhèn)戶口的意愿，原因有：一、農民工在城市就業(yè)尚不穩(wěn)定；二、農村戶籍附著了土地承包權、宅基地使用權以及各種涉農補貼，生育政策也相對寬松，“含金量”很高。這表明，指望改革戶籍管理制度，降低進城門檻，吸引農民改變戶籍進城落戶是一廂情愿，被寄予厚望的小城市、小城鎮(zhèn)更沒什么吸引力。最受歡迎和改革共識最高的市民化形式是，允許進城農民保留農村戶籍，持居住證享有城鎮(zhèn)基本公共服務。戶籍制度改革的方向是注重社會公平，剝離附著在戶籍上的各種利益，還原戶籍的人口登記功能，逐步創(chuàng)造居民自由遷徙的公平環(huán)境。

（三）深化改革

城鎮(zhèn)化是一個以經(jīng)濟發(fā)展為基礎的自然發(fā)展過程，也是復雜的社會發(fā)展過程，在很大程度上可以說是一場社會大變革，必須解放思想，深化改革，有所突破。當前有幾項與推進新型城鎮(zhèn)化緊密相關的改革應當認真研究，穩(wěn)步推進：一是農村土地管理制度改革，重點是搞好農村土地確權登記頒證工作，改革完善農村宅基地制度，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經(jīng)營性建設用地與國有土地同等入市，同權同價。二是征地制度改革，縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，保障被征地農民的利益。三是完善財政轉移支付制度，建立財政轉移支付同人口市民化掛鉤的機制。四是深化行政管理體制改革，進一步簡政放權，既要防止放虛權不放實權，又要防止下放的權限中間截流。在城鎮(zhèn)化進程中扮演重要角色的開發(fā)區(qū)、高新區(qū)管委會不是一級政府機構，市設區(qū)政府職能不完整，如何更好發(fā)揮它們的作用，賦予它們與責任相統(tǒng)一的權限，也需要用改革創(chuàng)新的思維和辦法來破解。endprint

要加強城鎮(zhèn)化宏觀管理，制定實施好國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，有關部門要加強重大政策統(tǒng)籌協(xié)調，各地區(qū)也要研究提出符合實際的推進城鎮(zhèn)化發(fā)展意見。建立空間規(guī)劃體系，推進規(guī)劃體制改革，加快規(guī)劃立法工作。城市規(guī)劃要由擴張性規(guī)劃逐步轉向限定城市邊界、優(yōu)化空間結構的規(guī)劃；城市規(guī)劃要保持連續(xù)性，不能政府一換屆規(guī)劃就換屆；編制空間規(guī)劃和城市規(guī)劃要多聽取群眾意見、尊重專家意見，形成后要通過上級人大立法確定下來。

城市建設水平，是城市生命力所在。城鎮(zhèn)建設，要實事求是確定城市定位，科學規(guī)劃和務實行動，避免走彎路；要體現(xiàn)尊重自然、順應自然、天人合一的理念，依托現(xiàn)有山水脈絡等獨特風光，讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁；要融入現(xiàn)代元素，更要保護和弘揚傳統(tǒng)優(yōu)秀文化，延續(xù)城市歷史文脈；要融入讓群眾生活更舒適的理念，并體現(xiàn)在每一個細節(jié)中。建筑質量事關人民生命財產安全，事關城市未來和傳承，要加強建筑質量管理制度建設，對導致建筑質量事故的不法行為，必須堅決依法打擊和追究。在促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中，要注意保留村莊原始風貌，慎砍樹、不填湖、少拆房，盡可能在原有村莊形態(tài)上改善居民生活條件。

推進城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展，不僅僅是建設城市，更應該不斷提升城市治理水平，塑造城市精神，提升城市文明，展示城市的良好形象。城市治理要實現(xiàn)五個轉變：治理對象，要從單純的管理城市經(jīng)濟增長和空間規(guī)模擴張轉變?yōu)楣芾沓鞘薪?jīng)濟、社會、文化、生態(tài)環(huán)境復合系統(tǒng)的協(xié)調發(fā)展，追求城市福利最大化與可持續(xù)發(fā)展的統(tǒng)一；治理主體，要從政府一元化的行政化管理轉變?yōu)檎?、企業(yè)、社會多元化的社會治理；治理觀念，要從重建設輕管理向建管并重轉變，深化城市管理體制改革，以公共服務為導向，轉變城市政府職能，培養(yǎng)一批專家型的城市管理干部，用科學態(tài)度、先進理念、專業(yè)知識建設和管理城市，提高城市綜合運行效益；治理方法，要推動公眾參與，由粗放低效管理向精細高效科學管理轉型，由運動突擊式管理向持續(xù)常態(tài)化管理轉型；治理績效目標，要從以物為本的績效目標轉化為以人為本的績效目標，增強城市的公平性、包容性和文明程度，增強市民的歸屬感、幸福感。

城鎮(zhèn)化發(fā)展需要大量資金支撐，市民化成本平均每人為10萬元左右，僅計算解決農民工這個存量就需要二十多萬億元，相當于2013年中央六萬億財政收入的三、四倍，僅僅依賴政府資金，既不可持續(xù)，也蘊含巨大隱患，必須建立由政府、企業(yè)、個人等共同參與的成本分擔機制。要把農業(yè)轉移人口市民化與農村產權制度改革有機連接起來。農民變市民不應以放棄農村原有的資產權益為前提，要在確權的基礎上，讓農民自愿通過市場化的手段，將其在農村占有和支配的各種資源轉變?yōu)橘Y產，使離開農村的農民帶著資產進城，從而跨越市民化的成本門檻。

建立多元可持續(xù)的資金保障機制。一要完善地方稅體系，逐步建立地方主體稅種，建立財政轉移支付同農業(yè)轉移人口市民化掛鉤機制。二是在完善法律法規(guī)和健全地方政府性債務管理制度基礎上，建立健全地方債券發(fā)行管理制度。從成熟市場的經(jīng)驗看，市政債券具有信息公開、債務透明、品種期限多樣化的特點，有利于把地方政府隱性的、不規(guī)范的債務顯性化、規(guī)范化，從而有利于管理舉債行為。三是推進政策性金融機構改革。當前要發(fā)揮好現(xiàn)有政策性金融機構在城鎮(zhèn)化中的重要作用，同時研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構。資產證券化的好處是增強沉淀資產的流動性，加快固定資產投資的回收和再利用，銀行管理部門應制定辦法和政策措施，推動銀行強化對城鎮(zhèn)化建設的融資力度，監(jiān)督銀行特別是大型商業(yè)銀行重返縣域基層，增設機構和網(wǎng)點，加強縣域基層的金融服務工作；指導銀行機構大力開展金融工具和融資方式的創(chuàng)新，開發(fā)設計適應縣域基層城鎮(zhèn)化建設的擔保模式和金融產品，加大對縣域城鎮(zhèn)化建設的投融資力度和規(guī)模；根據(jù)各銀行實際，對各商業(yè)銀行下達金融支持城鎮(zhèn)化建設信貸指導計劃和工作目標，指導銀行落實執(zhí)行；制定銀行信貸支持城鎮(zhèn)化建設考核評價指標，對商業(yè)銀行縣域金融服務、貸款投放、金融產品和擔保方式創(chuàng)新等工作進行量化考核，并將考核評價作為享受金融優(yōu)惠政策和政府獎勵的重要依據(jù)；積極開辦發(fā)行“縣級城鎮(zhèn)化集合債券”，開辟地方政府融資平臺新的城鎮(zhèn)化建設融資渠道；充分利用銀行間市場融資功能，協(xié)助地方政府通過發(fā)行短期融資券和中期票據(jù)、區(qū)域集優(yōu)、小微企業(yè)債等融資工具，為城鎮(zhèn)化建設需求融資。四是放寬市場準入，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，制定非公有制企業(yè)進入特許經(jīng)營領域的辦法，鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營。在投資范圍上，應鼓勵民間資本參與城市公共設施、鐵路、信息產業(yè)、健康醫(yī)療、養(yǎng)老產業(yè)等領域。在路徑選擇上，應鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營、股權投資、公私合營等方式，參與城市基礎設施投資和運營。在引導機制上，應發(fā)揮好政府投入的基礎作用和金融支持的孵化作用，通過財政補貼，信貸扶持以及政府購買公共服務等方式，達到以較少的財政資金和銀行貸款撬動更大規(guī)模社會資金投入的杠桿效應。處理好城市基礎設施服務價格問題，既保護消費者利益，又讓投資者有長期穩(wěn)定收益。

（四）集約發(fā)展、低碳發(fā)展、智能發(fā)展

提高城鎮(zhèn)建設用地利用效率。要按照嚴守底線、調整結構、深化改革的思路，嚴控增量，盤活存量，優(yōu)化結構，提升效率，切實提高城鎮(zhèn)建設用地集約化程度。耕地紅線一定要守住，紅線包括數(shù)量，也包括質量。城鎮(zhèn)建設用地特別是優(yōu)化開發(fā)的三大城市群地區(qū)，要以盤活存量為主，不能再無節(jié)制擴大建設用地。按照促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的總體要求，形成生產、生活、生態(tài)空間的合理結構。減少工業(yè)用地，適當增加生活用地特別是居住用地，切實保護耕地、園地、菜地等農業(yè)空間，劃定生態(tài)紅線。

以城市群為主體形態(tài)，是推進城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的重要抓手，要因地制宜，科學布局，切實提高土地集約利用水平，要著重從以下幾方面入手：一是建立土地利用空間管制制度，嚴格劃定城市開發(fā)邊界，堅決控制城鎮(zhèn)無序擴張，優(yōu)化城鎮(zhèn)建設用地結構，提高生活用地比例，減少工業(yè)用地比例；二是加強對工業(yè)用地的節(jié)約集約利用，引導大項目、大產業(yè)向省級以上產業(yè)園區(qū)集中，提高建設用地單位GDP產出率，降低固定資產投資地耗水平；三是研究推廣節(jié)地技術和節(jié)地模式，提高城市建成區(qū)用地開發(fā)強度；四是合理開發(fā)利用城市地下空間，編制地下空間開發(fā)利用專項規(guī)劃，積極探索城市地下空間的綜合開發(fā)利用，開展地下空間產權界定、使用權出讓、綜合管理等；五是加大棚戶區(qū)和城中村改造力度，堅持規(guī)劃先行，依法推進，產居聯(lián)動，科學合理控制開發(fā)強度，制定統(tǒng)一拆遷安置標準和政策。通過棚戶區(qū)和城中村改造，努力實現(xiàn)改善群眾居住條件，改善市容市貌、優(yōu)化配置土地資源、促進土地合理利用三重目標。

要突出特色，把城市特色作為核心競爭力加以培育和挖掘，努力形成自己的產業(yè)特色、文化特色、生態(tài)特色。避免千城一面，萬樓一貌，建設有歷史記憶、地域風貌、民族特點的美麗城鎮(zhèn)。要傳承文化，在舊城區(qū)規(guī)劃建設過程中，要保存好代表某一時期、有歷史價值的傳統(tǒng)街巷肌理、原有的城市形態(tài)以及歷史建筑。城市大型公共建筑，要重視體現(xiàn)傳統(tǒng)文化特色，建筑創(chuàng)作要傳承發(fā)展地域建筑文化。要加大各級財政對歷史文化保護的投入，省級財政設立歷史文化街區(qū)和建筑保護專項資金，鼓勵以社會公眾“認領、認養(yǎng)、認?！焙妥庥?、購買等方式參與保護利用。要注重城市生態(tài)環(huán)境保護，嚴格劃定基本生態(tài)控制線和城市開發(fā)邊界，實現(xiàn)生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，形成生產、生活、生態(tài)空間的合理結構。要加大環(huán)境治理力度，推廣使用清潔能源，從源頭上最大限度地削減污染物排放總量；加快建筑節(jié)能與綠色建筑發(fā)展，積極推進“綠道”建設，加強對建筑、道路拆遷等施工工地的監(jiān)督管理，減少施工揚塵對城市空氣的污染；改善路況，減少交通堵塞，提高行車速度，減少機動車尾氣排放污染；提高工業(yè)廢水和生活污水的處理率，減輕對河流和地下水的壓力。要推動循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展，按照“資源—產品—再生資源”的方式發(fā)展經(jīng)濟，盡快實現(xiàn)從傳統(tǒng)工業(yè)化向新型工業(yè)化的發(fā)展方式轉變。

智慧城市是運用物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、空間地理信息集成等新一代信息技術，促進城市規(guī)劃、建設、管理和服務智慧化的新理念和新模式。建設智慧城市，對加快工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化融合，提升城市可持續(xù)發(fā)展能力具有重要意義。要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，加強和完善政府引導，統(tǒng)籌物質、信息和智力資源，推動新一代信息技術創(chuàng)新應用，加強城市管理和服務體系智能化建設，積極發(fā)展民生服務智慧應用，強化網(wǎng)絡安全保障，有效提高城市綜合承載能力和居民幸福感受，促進城鎮(zhèn)化發(fā)展質量和水平全面提升。

責任編輯：鄭 穎endprint