李敏

摘要：普惠金融是指一個能有效為社會所有階層和群體提供服務(wù)的金融體系，注重的是弱勢群體所享受到的金融服務(wù)的權(quán)利，這與現(xiàn)代農(nóng)村金融制度所體現(xiàn)的核心本質(zhì)是相通的。目前農(nóng)村金融市場的發(fā)展所面臨的系統(tǒng)性缺陷，使得建立普惠金融的發(fā)展道路漫長而曲折。村鎮(zhèn)銀行作為普惠性新型農(nóng)村金融機構(gòu)代表，承擔(dān)和發(fā)揮著建設(shè)普惠型現(xiàn)代金融體系的艱巨任務(wù)，通過發(fā)展農(nóng)村金融力量，加強對小微企業(yè)及農(nóng)戶資金需求的支持，提升金融服務(wù)水平。尋求村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展路徑，消除基礎(chǔ)金融服務(wù)空白點，可以解決金融服務(wù)中的政策缺陷和法律支持等相關(guān)制度。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村金融；普惠金融；制度創(chuàng)新；法律保障

中圖分類號：F830 文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1005-913X（2014）12-0078-02

一、相關(guān)語義解讀

（一）基本含義

普惠金融是指能有效、全方位為社會所有階層和群體提供服務(wù)的金融體系，實際上就是讓所有老百姓享受更多的金融服務(wù)，更好地支持實體經(jīng)濟發(fā)展。

（二）發(fā)展?fàn)顩r

普惠金融源于英文“inclusive financial system”，始用于聯(lián)合國2005年宣傳小額信貸年時，后被聯(lián)合國和世界銀行大力推行。國內(nèi)最早引進這個概念的是中國小額信貸聯(lián)盟。2012年6月19日，原國家主席胡錦濤在墨西哥舉辦的二十國集團峰會上指出：“普惠金融問題本質(zhì)上是發(fā)展問題”，2013年11月12日，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，正式提出“發(fā)展普惠金融。鼓勵金融創(chuàng)新，豐富金融市場層次和產(chǎn)品。”[1]

普惠金融的核心理念是能有效、全方位地為社會所有階層和群體提供服務(wù)。普惠金融的主要任務(wù)是為傳統(tǒng)或正規(guī)金融機構(gòu)體系之外的廣大中、低收入階層甚至是貧困人口提供機會，為貧困、低收入人口和微小企業(yè)提供可得性金融服務(wù)?；萁鹑诘闹攸c在于，讓現(xiàn)代金融服務(wù)更好地惠及各個社會群體和經(jīng)濟社會發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，更好地支持實體經(jīng)濟發(fā)展，使更多企業(yè)或個人享受到金融服務(wù)。終將金融服務(wù)向欠發(fā)達地區(qū)和低收入群體擴展，提升發(fā)展均衡性和有效性。

二、普惠金融發(fā)展中的制約因素

（一）我國傳統(tǒng)的金融機構(gòu)主要有農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)信社

其主要提供存貸款業(yè)務(wù)，目前存在服務(wù)很難覆蓋小規(guī)模村鎮(zhèn)，微小企業(yè)和中低收入農(nóng)戶。在對企業(yè)及農(nóng)戶貸款意愿初步了解之后，企業(yè)或個人的資信情況進行貸前調(diào)查過程中，對客戶信息的采集，沒有形成統(tǒng)一的信息共享機制，造成調(diào)查成本上升，交易規(guī)模減少不能更好的體現(xiàn)微利互助的性質(zhì)。

（二）對微型金融機構(gòu)的法律規(guī)范和金融監(jiān)管缺失

目前我國針對的金融法律框架主要是“六法一條例一決定”，沒有專門針對農(nóng)村金融監(jiān)管機構(gòu)的法律法規(guī)，陷入無法可依，無章可循的尷尬境地。中央銀行對金融機構(gòu)的監(jiān)管指標(biāo)，資本充足率和資產(chǎn)負債比率，都是對商業(yè)銀行，并沒有專門針對微型金融機構(gòu)的特點，給予一定的彈性浮動。

（三）未建立多元的績效評價體制，使得以三農(nóng)為主要服務(wù)對象的農(nóng)村金融機構(gòu)在工作重點上有所弱化

農(nóng)戶融資特點是額度小，周期長、需求分散，季節(jié)性強，無抵押，存在的風(fēng)險也較大。至于村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司等新型金融機構(gòu)目前雖然在做小額信貸，但這是由其農(nóng)戶對農(nóng)村金融機構(gòu)，尤其如信用合作社、農(nóng)業(yè)銀行的天然信任度高，更愿意到身邊的小銀行辦理業(yè)務(wù)。

三、金融相關(guān)制度完善的必要性分析

（一）理論分析

1.金融服務(wù)作為一種公共產(chǎn)品，是助力地方經(jīng)濟發(fā)展的重要保障，需要政府及相關(guān)部門主導(dǎo)和推進

一個區(qū)域的金融服務(wù)水平狀況與經(jīng)濟的發(fā)展息息相關(guān)。金融服務(wù)的環(huán)境優(yōu)劣則對經(jīng)濟發(fā)展有很大的影響。金融環(huán)境作為公共產(chǎn)品，僅靠市場主體和個人是難以形成的，市場主體在政府的支持和服務(wù)之下謀求經(jīng)濟發(fā)展，政府針對市場失靈進行漸進性干預(yù)，如提供完善的制度安排或一定程度的金融傾斜等，吸引外部資金的流入接受城市輻射能量。金融也帶有公眾服務(wù)和公共產(chǎn)品的性質(zhì)，它的服務(wù)不純粹針對個人，而是把一切需要金融服務(wù)的群體、產(chǎn)業(yè)、地區(qū)，包括弱勢產(chǎn)業(yè)、地區(qū)、群體包括進來。在相當(dāng)長的時期內(nèi)金融普惠還很難充分實現(xiàn)。

2.區(qū)域金融差異化帶來的短板效應(yīng)

目前存在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距明顯的趨勢，相鄰地區(qū)之間的輻射帶動作用不夠，如地區(qū)間與區(qū)域間金融綜合競爭力極差比較大。適度的差距雖然有利于區(qū)域金融的發(fā)展，但是過度的差異必然會導(dǎo)致“馬太效應(yīng)”，而不利于區(qū)域金融的和諧發(fā)展。因此應(yīng)該加強區(qū)域間的金融聯(lián)系，同時實行差異化的區(qū)域金融政策，促進區(qū)域金融的協(xié)調(diào)發(fā)展，進一步提高我國金融市場化的程度。

（二）實踐之需

1.城市與農(nóng)村金融服務(wù)發(fā)展不協(xié)調(diào)，制約地方區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展

在廣大農(nóng)村地區(qū)，由于金融體系還不豐富、經(jīng)濟發(fā)展不平衡，金融基礎(chǔ)還比較薄弱、金融產(chǎn)品比較單一，這種金融資源分布不平衡的格局在相當(dāng)長的一段時期還將存在。銀行業(yè)金融機構(gòu)不論從思想認識、經(jīng)營觀念還是服務(wù)創(chuàng)新、機制建設(shè)，都難以適應(yīng)金融普惠的需要。真正立足于小企業(yè)市場定位、小企業(yè)金融服務(wù)做得較為出色的金融機構(gòu)少之又少。

2.中小企業(yè)及農(nóng)戶和合作社的先天不足就是規(guī)模小、市場勢力弱、融資渠道少等

在我國，銀行和非銀行等金融機構(gòu)經(jīng)常會對一些大企業(yè)爭貸，而對中小企業(yè)卻不愿借貸，并且對中小企業(yè)的貸款期限也很短，存在不能滿足企業(yè)發(fā)展需求的情況。這樣，由于經(jīng)營規(guī)模較小，資金不足，風(fēng)險投資業(yè)一開始就會面臨融資難度大、壁壘多、融資量小等問題。投資主體單一資本有效供給不足，而要改變這種格局就需要國家制定多項政策引導(dǎo)資金合理流向。

四、普惠金融服務(wù)創(chuàng)新的實證分析——以村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展為例

根據(jù)銀監(jiān)會規(guī)定，村鎮(zhèn)銀行是指經(jīng)中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會依據(jù)有關(guān)法律、批準，由境內(nèi)外金融機構(gòu)、境內(nèi)非金融機構(gòu)企業(yè)法人、境內(nèi)自然人出資，在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立的主要為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供金融服務(wù)的銀行業(yè)金融機構(gòu)。據(jù)統(tǒng)計截至2012 年4 月，全國共組建村鎮(zhèn)銀行 749 家，其中開業(yè) 681 家，籌建68 家。2011 年 7 月銀監(jiān)會印發(fā)《關(guān)于調(diào)整村鎮(zhèn)銀行組建核準有關(guān)事項的通知》淡化村鎮(zhèn)銀行設(shè)立數(shù)量目標(biāo)要求，進一步提高了設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的門檻和難度。

（一）村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展?fàn)顟B(tài)

村鎮(zhèn)銀行銀監(jiān)會批準的解決農(nóng)村金融問題的金融機構(gòu)，是基于一定的地緣關(guān)系成立，經(jīng)營機制靈活，能根據(jù)農(nóng)村需求和農(nóng)戶的個性化特征，針對性地提供多層次的產(chǎn)品。村鎮(zhèn)銀行是銀監(jiān)會新近在中西部六省區(qū)農(nóng)村試點的一種服務(wù)于農(nóng)村的銀行業(yè)金融機構(gòu)。在滿足多元化的三農(nóng)金融服務(wù)需求，有效緩解農(nóng)戶及農(nóng)村中小企業(yè)融資困難方面發(fā)揮積極的作用。再次，村鎮(zhèn)銀行的出現(xiàn)增加了金融供給，增強了農(nóng)村金融市場競爭，實現(xiàn)了制度變遷的“帕累托改進”效應(yīng)。

（二）亟待解決的法律和政策支持

村鎮(zhèn)銀行作為個體的經(jīng)濟組織為謀求自身的發(fā)展，必然向國家提出以法制環(huán)境保障其發(fā)展空間的訴求，需要國家建設(shè)和完善法律制度與政策體系來保障村鎮(zhèn)銀行發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)。盡管目前村鎮(zhèn)銀行總體運行良好，但作為新生事物，在發(fā)展的道路上也遇到一些亟待解決的問題。村鎮(zhèn)銀行的市場準入、資金運營和內(nèi)部組織治理規(guī)則，風(fēng)險監(jiān)控和外部監(jiān)管機制，都必須由國家確立相應(yīng)的法律規(guī)范。除此外，村鎮(zhèn)銀行還需要社會公眾的認知、政府部門的重視，以及金融文化的繁榮等多種因素共同作用的促進。相應(yīng)地，村鎮(zhèn)銀行的健康發(fā)展亦將回報經(jīng)濟金融，形成良性循環(huán)。

五、提升區(qū)域金融服務(wù)水平的探索

（一）加強金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提供多方硬件設(shè)施的支撐

要使金融服務(wù)更多向貧困和低收入客戶延伸，就必須加強基礎(chǔ)性金融設(shè)施建設(shè)。從整個金融服務(wù)層次來說，要提供金融多元化服務(wù)機構(gòu)，應(yīng)建立農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)信社、村鎮(zhèn)銀行、社區(qū)銀行，擴大金融資源覆蓋面及數(shù)量，對貧乏地區(qū)的金融網(wǎng)點加強基本機具的布設(shè)，建立區(qū)域性股份制小銀行，利用熟人社會彌補銀行與中小企業(yè)信用信息不對稱，或者彌補信用體系之不足，提高基礎(chǔ)性金融服務(wù)水平。允許和鼓勵設(shè)立村鎮(zhèn)銀行，實施跨區(qū)經(jīng)營，使越來越多的人參與和享受到金融服務(wù)，符合普惠金融的理念。

（二）加強農(nóng)村金融相關(guān)政策及制度的改進

在目前經(jīng)濟運行和增長速度放緩和銀行系統(tǒng)穩(wěn)健的貨幣財政政策下，銀行或者其他非銀行業(yè)金融機構(gòu)出于成本和效益的考量，中小企業(yè)及小微企業(yè)、農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)合作社的融資需求很難得到滿足，增加銀行經(jīng)營成本，提現(xiàn)不出預(yù)設(shè)的社會效益。當(dāng)前情況下的最佳選擇是從政府制定實施金融政策的角度，將村鎮(zhèn)銀行納入存款保險制度的試點范圍，為其建立存款保險的“安全網(wǎng)”。這將較大地提高村鎮(zhèn)銀行的公信度和社會認可度。從財政稅收方面，根據(jù)量能負擔(dān)原則，通過減免稅賦，扶持對中小銀行及政策性銀行的降低成本，減少風(fēng)險出臺的相關(guān)激勵機制，在貸款政策上傾斜，財政每年的貼息資金可通過預(yù)算列支，實現(xiàn)金融政策、財政政策和產(chǎn)業(yè)政策等各類支農(nóng)政策的緊密結(jié)合。

（三）增加信貸政策支持，努力改善金融服務(wù)

通過金融創(chuàng)新，增加金融服務(wù)的層次，豐富金融服務(wù)和產(chǎn)品，擴大普惠金融服務(wù)的邊界，滿足不同類型資金需求者的多樣化需求，國際上有一些可借鑒的做法，如孟加拉鄉(xiāng)村銀行等，形成了不同類型的小額信貸模式。支持小微企業(yè)、三農(nóng)等發(fā)展，即在推廣完善農(nóng)戶聯(lián)保、錢物結(jié)合、農(nóng)戶授信、小額貸款證等行之有效的貸款辦法基礎(chǔ)上，探索新型擔(dān)保方式，例如，以農(nóng)作物、農(nóng)產(chǎn)品、承包的土地使用權(quán)、商標(biāo)使用權(quán)，發(fā)展普惠金融，提供豐富的金融服務(wù)和產(chǎn)品。注重扶持小微企業(yè)發(fā)展、加快信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整。

（四）完善并細化管理制度，使《商業(yè)銀行法》能與時俱進

金融監(jiān)管法應(yīng)該注重經(jīng)濟發(fā)展與金融監(jiān)管之間關(guān)系的平衡，充分運用“小額貸款”杠桿作用，特別是適應(yīng)區(qū)域特點的金融監(jiān)管制度，協(xié)調(diào)好經(jīng)濟發(fā)展與金融監(jiān)管之間深層次的矛盾，來敦促金融監(jiān)管做出符合經(jīng)濟金融發(fā)展需求的調(diào)整。可以通過“寬嚴相濟”的差異化監(jiān)管，如適度降低最低注冊資本、存款準備金率等監(jiān)管要求，適當(dāng)放寬服務(wù)對象的擔(dān)保要求和擔(dān)保品范圍，鼓勵和引導(dǎo)各類金融機構(gòu)主動提供普惠金融服務(wù)。其次，注意防范監(jiān)管套利，要嚴厲打擊借普惠金融創(chuàng)新名義逃避監(jiān)管的行為。努力提高金融監(jiān)管的針對性和有效性。緊密結(jié)合農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展階段性特點，推動深化改革，努力激發(fā)機構(gòu)改革發(fā)展的內(nèi)生動力和活力。

參考文獻：

[1] 高戰(zhàn)勝.論村鎮(zhèn)銀行的法律性質(zhì)[J].河南教育學(xué)院學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2007（4）.

[2] 王原聲.金融發(fā)展與經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系研究[D].青島：中國海洋大學(xué)，2008.

[3] 尹優(yōu)平.中國區(qū)域金融協(xié)調(diào)發(fā)展研究[D].成都：西南財經(jīng)大學(xué)，2007.

[責(zé)任編輯：高 瑞]