黃小強(qiáng)

摘要：住有所居是我國(guó)住房保障體制的目標(biāo)。在當(dāng)前普通商品房?jī)r(jià)格高企背景下，中低收入家庭居住困境日益凸顯。在“十一五”和“十二五”期間，我國(guó)開始大力發(fā)展保障房建設(shè)，已取得一定成效，保障房覆蓋率顯著提升，但資金不足、分配不公、管理低效等問(wèn)題制約了保障房的健康穩(wěn)定發(fā)展。針對(duì)以上問(wèn)題，本文提出引入PPP（public-private partnership）機(jī)制作為保障房領(lǐng)域的新型發(fā)展方式，通過(guò)對(duì)PPP的特征及優(yōu)勢(shì)進(jìn)行分析，提出了PPP在保障房領(lǐng)域運(yùn)用的政策建議。

關(guān)鍵詞：PPP;保障房

一、我國(guó)保障性住房發(fā)展情況

住有所居是人安身立命的根本。自1998年我國(guó)開始實(shí)行住房分配貨幣化改革以來(lái)，房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)功能被過(guò)度挖掘，甚至一度被確立為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，民生保障功能被忽視。數(shù)據(jù)顯示，1997-2002年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)適用房開發(fā)投資占住宅用地的比重保持在11%以上，最高時(shí)超過(guò)16%，從2003年開始下降，到2009年已降至44%。投入不足造成了我國(guó)住房供給的結(jié)構(gòu)性失衡：一方面普通商品房供給過(guò)剩，價(jià)格居高不下，居民難以承受，另一方面，保障性住房供給不足，覆蓋面狹窄，居民難以享受。為了解決住房供給失衡，平抑商品房?jī)r(jià)格，我國(guó)自2006年出臺(tái)了一系列辦法，大力推進(jìn)保障性安居工程建設(shè)。“十一五”期間，初步建立了以廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用房等為主要形式的住房保障體系。“十二五”住房規(guī)劃綱要進(jìn)一步提高了住房保障水平目標(biāo)。從實(shí)行情況看，保障房計(jì)劃得到了有力推進(jìn)，但也暴露出保障房建設(shè)在資金、效率等方面仍然存在較多問(wèn)題，制約了保障房的良性發(fā)展。

（一）住房保障建設(shè)資金存在較大缺口。保障房建設(shè)資金主要來(lái)源于中央、地方政府的專項(xiàng)資金供給，缺口較大，特別是近年來(lái)，保障房投資開工的數(shù)量增長(zhǎng)和單位建筑成本上升進(jìn)一步加大了資金缺口。以2011年為例，當(dāng)年全國(guó)保障住房建設(shè)目標(biāo) 1000 萬(wàn)套，每平方米建筑面積的建設(shè)成本為2372元，假定每套房平均面積為 60 平米，需要資金142萬(wàn)億，其中，各級(jí)政府資金來(lái)源大約5000 億，缺口為9000 億。比照2011年情況，“十二五”期間初步估計(jì)資金缺口在3萬(wàn)億-4萬(wàn)億之間。同時(shí)，地方政府保障房建設(shè)積極性不足進(jìn)一步擴(kuò)大了資金缺口。有研究對(duì)2009年江蘇省地方政府保障房實(shí)際支出值與其他國(guó)家政府保障房合理支出值相比較，除南京外，江蘇省12個(gè)地市保障房支出缺口平均為40%，即在一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政能力下，地方政府保障房建設(shè)的實(shí)際支出值低于合理支出值。

（二）保障房的使用效率偏低。除了資金缺口造成的保障房供給總量不足之外，保障房在質(zhì)量、規(guī)劃和分配等方面的問(wèn)題降低了現(xiàn)有保障房的使用效率，進(jìn)一步降低了保障房的有效供給。

一是保障房建設(shè)質(zhì)量不高。低成本投入導(dǎo)致保障房收益遠(yuǎn)低于普通商品房，企業(yè)僅能獲得微薄利潤(rùn)。在缺乏良好正向激勵(lì)機(jī)制情況下，企業(yè)在房屋建筑的技術(shù)使用和投入方面缺乏積極性和主動(dòng)性，容易出現(xiàn)偷工減料的現(xiàn)象，使得保障房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量低于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。2011年住建部對(duì)廣東省119項(xiàng)工程勘察項(xiàng)目檢查中，不符合22項(xiàng)，不符合項(xiàng)占比近20%。近幾年，各地關(guān)于保障房因墻體開裂、“瘦身鋼筋”、混凝土不達(dá)標(biāo)、抗震標(biāo)準(zhǔn)低等導(dǎo)致居住條件差、難以入住甚至推倒重建的報(bào)道頻頻出現(xiàn)。

二是保障房規(guī)劃不盡合理。各地保障房，特別是經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)選址主要集中在城鄉(xiāng)結(jié)合處或比較偏僻的郊區(qū)。相比與普通商品房，保障房周邊基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、公用設(shè)施配套較少，低收入家庭接受的交通、醫(yī)療、娛樂(lè)、子女就學(xué)等服務(wù)相對(duì)落后，對(duì)于大多數(shù)工薪階層，生活和交通的不便會(huì)增加低收入家庭的生活成本，使得他們更愿意選擇租住或購(gòu)買居住條件較差但距市區(qū)較近的商品房，而不愿意租住或購(gòu)買價(jià)位較低的保障房。

三是保障房的準(zhǔn)入和退出機(jī)制不健全。與商品房市場(chǎng)定價(jià)不同，我國(guó)保障房采取輪候抽簽制度來(lái)保證符合條件的家庭享有公平獲取保障房的權(quán)利，但保障房分配領(lǐng)域仍然存在大量 “非低收入家庭”住進(jìn)保障房市場(chǎng)的案例，使得真正的低收入家庭得不到保證。此外，隨著家庭經(jīng)濟(jì)狀況的改善或人口變化，許多不再符合保障資格的購(gòu)買者或租用者因各種原因繼續(xù)占用保障房或享受政策補(bǔ)貼，導(dǎo)致大量排隊(duì)等候的家庭無(wú)法正常進(jìn)入獲得政策優(yōu)惠。

二、PPP機(jī)制的引入及其優(yōu)勢(shì)

PPP（public-private partnership）自上世紀(jì)90年代就已經(jīng)在我國(guó)進(jìn)行了相當(dāng)?shù)膶?shí)踐。世界銀行數(shù)據(jù)顯示，1990-2012年期間，我國(guó)共上馬1065個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目，遠(yuǎn)高于英國(guó)（648）、韓國(guó)（567）、澳大利亞（127）、印度（725）等國(guó)，并且圍繞基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用事業(yè)和保障性住房、社會(huì)事業(yè)等領(lǐng)域出臺(tái)了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》、《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》等一系列規(guī)定。但是PPP項(xiàng)目主要集中在能源、電信、交通、供水及污水處理等領(lǐng)域。2011年，北京成立保障性住房建設(shè)投資中心是我國(guó)首次在保障房建設(shè)方面引入PPP機(jī)制。隨著我國(guó)保障房建設(shè)規(guī)劃的推進(jìn)，為緩解或者彌補(bǔ)政府財(cái)政資金的不足，天津、重慶、青島、濰坊等地也陸續(xù)采取PPP機(jī)制建設(shè)保障房。

（一）PPP的概念及特征。PPP機(jī)制產(chǎn)生于20世紀(jì)70年代的英國(guó)，上世紀(jì)90年代被廣泛運(yùn)用于醫(yī)療、交通、教育、公共設(shè)施服務(wù)等領(lǐng)域。什么是PPP，理論上尚未一致。本文認(rèn)為，PPP是指公共部門和私人機(jī)構(gòu)在不違反相關(guān)法律法規(guī)前提下，基于平等地位，在自愿的基礎(chǔ)上達(dá)成的以建設(shè)準(zhǔn)公共物品或服務(wù)為標(biāo)的，以增進(jìn)社會(huì)福利為目的，共享收益和分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)期合作協(xié)議。具有以下幾點(diǎn)特征。

1PPP為有條件的平等及自由合作。簽訂合作協(xié)議時(shí)公共部門和私人機(jī)構(gòu)地位平等，不存公權(quán)力的運(yùn)用和強(qiáng)制。但基于PPP標(biāo)的的準(zhǔn)公共性，使其具有行政合同特征，在受私法制約的同時(shí)，還受公法制約，合作雙方在合同自由度上受到一定限制：一是政府不得超出法律授權(quán)范圍就PPP項(xiàng)目提供許諾;二是企業(yè)除承擔(dān)正常的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)外，還需承擔(dān)一定的社會(huì)效益評(píng)估責(zé)任，對(duì)有損社會(huì)效益的經(jīng)營(yíng)行為將有被處罰，甚至單方取消合作的風(fēng)險(xiǎn)。

2PPP以提供準(zhǔn)公共物品或公共服務(wù)為目的。在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、醫(yī)療等準(zhǔn)公共物品或服務(wù)領(lǐng)域，通過(guò)PPP機(jī)制將政府集生產(chǎn)者和提供者于一身的模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎洚?dāng)提供者，私人機(jī)構(gòu)充當(dāng)生產(chǎn)者，可以充分發(fā)揮政府和私人機(jī)構(gòu)的各自優(yōu)勢(shì)來(lái)提升準(zhǔn)公共產(chǎn)品服務(wù)的效率和水平，為普通民眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共物品或服務(wù)。

3PPP具有一致的項(xiàng)目目標(biāo)。具體體現(xiàn)為利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。一是PPP不以利潤(rùn)最大化為目的。私人機(jī)構(gòu)只能在約定條件下實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，而公共部門則是在約定條件下實(shí)現(xiàn)公共福利和利益的最大化;二是PPP追求項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)最小化。公共部門和私人機(jī)構(gòu)按照各自優(yōu)勢(shì)，承擔(dān)自己最善于應(yīng)對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)，減少合作對(duì)方風(fēng)險(xiǎn)，而不是減少自己的風(fēng)險(xiǎn)，從而降低整個(gè)項(xiàng)目的成本。

4PPP采取項(xiàng)目全壽命周期管理模式。PPP屬長(zhǎng)期合作關(guān)系，包含了項(xiàng)目從規(guī)劃、立項(xiàng)、評(píng)估、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、移交等整個(gè)周期。合作各方在各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行密切合作，通過(guò)生產(chǎn)技術(shù)和管理技術(shù)創(chuàng)新提高提供公共物品或服務(wù)的效率和水平，通過(guò)私人機(jī)構(gòu)提高經(jīng)濟(jì)資源特別是公共資源的使用效益和綜合效率，最大限度地滿足社會(huì)公眾的需要。

（二）PPP與傳統(tǒng)方式的比較優(yōu)勢(shì)

在保障房建設(shè)領(lǐng)域，我國(guó)目前采取的方式主要有三種：一是政府直接建造住房。由政府成立相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)保障房的建造、招標(biāo)、設(shè)計(jì)、管理等;二是向開發(fā)商提供補(bǔ)貼，間接提供住房。政府承擔(dān)監(jiān)督和規(guī)劃職能，不承擔(dān)開發(fā)職能;三是直接發(fā)放補(bǔ)貼。政府直接向低收入家庭發(fā)放住房補(bǔ)貼支持他們改善住房條件。這三種方式在保障房建設(shè)中發(fā)揮重要作用的同時(shí)，也暴露出了如資金來(lái)源單一造成財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)大，收益較低造成開發(fā)商熱情不高，補(bǔ)貼使用管理困難造成補(bǔ)貼效益低下等問(wèn)題，且三種方式主要集中在保障房建設(shè)環(huán)節(jié)，對(duì)保障房分配和管理均未過(guò)多涉及。與之相比，PPP的優(yōu)勢(shì)在于其能夠全程參與保障房的建設(shè)、分配、管理各個(gè)環(huán)節(jié)。

1建設(shè)環(huán)節(jié)。一是PPP能更加有效地吸引社會(huì)資本進(jìn)入保障房領(lǐng)域，緩解政府財(cái)政壓力。私人機(jī)構(gòu)作為PPP公司股東僅以其股權(quán)份額為限承擔(dān)有限責(zé)任。同時(shí)，PPP公司為政府和私人機(jī)構(gòu)的利益共同體，能夠確保私人機(jī)構(gòu)獲得政府承諾的穩(wěn)定回報(bào)。二是PPP能夠鼓勵(lì)私人機(jī)構(gòu)加大技術(shù)投入，提升保障房建設(shè)質(zhì)量。在收入確定的情況下，通過(guò)投入新技術(shù)，提高管理效率，可以降低工程成本，獲取更多的收益。三是PPP收益除來(lái)源于政府，還有相當(dāng)部分來(lái)自使用者付費(fèi)，保障房的區(qū)域規(guī)劃、配套設(shè)施、戶型設(shè)計(jì)與PPP未來(lái)收益相關(guān)，有利于提升保障房居住的舒適性。

2分配環(huán)節(jié)。一是由政府與私人機(jī)構(gòu)合作成立的PPP公司作為保障房分配規(guī)則的執(zhí)行者，政府部門僅充當(dāng)規(guī)則制定者，可以有效降低政府部門內(nèi)部尋租，減少腐敗帶來(lái)的分配不公。二是PPP公司可以更加有效地整合各類信息，提高保障房分配效率。如建立家庭收入調(diào)查制度，由專門部門和專業(yè)人員對(duì)申請(qǐng)保障房家庭收入、信用進(jìn)行核定和確認(rèn)，對(duì)申請(qǐng)者資格進(jìn)行更加適時(shí)、準(zhǔn)確地確認(rèn)，提升分配效率。

3管理環(huán)節(jié)。一是PPP公司可以通過(guò)配套商業(yè)設(shè)施收費(fèi)等方式對(duì)遠(yuǎn)低于低市場(chǎng)價(jià)格的保障房物業(yè)費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)貼，低收入家庭只需負(fù)擔(dān)較少的物業(yè)費(fèi)即可享有優(yōu)質(zhì)的物業(yè)服務(wù)，在住得起的同時(shí)，避免保障房變成“貧民窟”。二是PPP公司基于利益驅(qū)動(dòng)和收回成本的需要，會(huì)比政府部門更加及時(shí)的根據(jù)保障房使用者的財(cái)產(chǎn)變動(dòng)及其房屋使用情況等信息，針對(duì)不同條件的家庭采取不同保障措施，提升保障房的使用流轉(zhuǎn)效率。

三、政策建議

（一）合理選擇PPP模式。根據(jù)前文所述，就保障房PPP而言，公共部門與私營(yíng)部門之間應(yīng)根據(jù)自身在融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)以及運(yùn)營(yíng)和維護(hù)等四個(gè)方面的優(yōu)勢(shì)來(lái)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)不同組合，形成不同的合作模式（見(jiàn)下表）。

目前，我國(guó)保障房主要分為經(jīng)濟(jì)適用房和公共租賃住房（2014年起公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行）兩大類，對(duì)于已建成的項(xiàng)目，其融資性要求不高，主要在于后續(xù)的維護(hù)和管理，可以采取管理合同、TOT、租賃（現(xiàn)有設(shè)施）和特許經(jīng)營(yíng)等模式，而對(duì)于需要新設(shè)計(jì)、新開發(fā)的項(xiàng)目，則可以選擇DBL、BTO、BOT、DBFO等模式。

（二）完善PPP管理制度。一是出臺(tái)具體的管理辦法。對(duì)PPP范圍進(jìn)行界定，明確政府部門和私人機(jī)構(gòu)各自的權(quán)利和義務(wù)，建立PPP項(xiàng)目承包商競(jìng)爭(zhēng)性程序，明確 PPP 項(xiàng)目運(yùn)用與保障性住房建設(shè)的程序設(shè)定、參與方權(quán)責(zé)、風(fēng)險(xiǎn)分配、退出以及糾紛處理機(jī)制。二是構(gòu)建PPP運(yùn)行框架，明確各方主體職責(zé)。明確財(cái)政部部門主要負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目審核、風(fēng)險(xiǎn)把關(guān)，保證在PPP生命周期內(nèi)政府財(cái)力可負(fù)擔(dān)，宏觀財(cái)政狀況可持續(xù);成立PPP中心等單獨(dú)機(jī)構(gòu)作為政府唯一代表，將保障房投資、建設(shè)、管理等職能從政府部門分離出來(lái)，克服政府“多部門多頭管理”的問(wèn)題;采取公開、透明的名單化管理，接受社會(huì)監(jiān)督，確保合作方的資質(zhì)合格;健全法律、財(cái)務(wù)、金融等第三方專業(yè)咨詢市場(chǎng)，借鑒國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)完善信息披露和審計(jì)制度，提高項(xiàng)目透明度為。三是引入用戶監(jiān)督機(jī)制。在政府PPP監(jiān)管機(jī)構(gòu)中吸收中低收入家庭代表，將用戶使用評(píng)價(jià)作為PPP成敗的關(guān)鍵指標(biāo);在具體的PPP合作項(xiàng)目公司中成立類似業(yè)主委員會(huì)的機(jī)構(gòu)行使用戶監(jiān)督權(quán)。

三是構(gòu)建PPP保障機(jī)制。與傳統(tǒng)的政企合作方式相比，PPP也存在私人機(jī)構(gòu)追逐利潤(rùn)、項(xiàng)目融資成本高于政府、交易成本高于傳統(tǒng)項(xiàng)目抵消效率優(yōu)勢(shì)的情況。有必要對(duì)PPP建立相應(yīng)的保障機(jī)制降低PPP失敗的風(fēng)險(xiǎn)以及帶來(lái)的損失。成立政府部門或私人機(jī)構(gòu)PPP基金，由政府財(cái)政出資和企業(yè)共同繳費(fèi)形成互助基金，在融資困難時(shí)提供擔(dān)保，在項(xiàng)目難以維系時(shí)提供救濟(jì)，在項(xiàng)目失敗時(shí)提供補(bǔ)償，維護(hù)公共利益不受損害;設(shè)立政府PPP上限，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。從國(guó)際實(shí)踐看，許多國(guó)家均設(shè)立政府PPP上限，如巴西為GDP的1%，在我國(guó)地方政府融資平臺(tái)債務(wù)相對(duì)嚴(yán)重的情況下，有必要選擇一定的指標(biāo)來(lái)設(shè)置上限，如PPP項(xiàng)目債務(wù)總額占政府當(dāng)期財(cái)政收入或者GDP的比例，PPP合同總額占政府當(dāng)期財(cái)政收入或者GDP的比例等。

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