□文/楊 平（中共婁底市委黨校 湖南·婁底）

對“法治政府”的理解

□文/楊 平
（中共婁底市委黨校 湖南·婁底）

以何種方式治國理政，這是千百年來人類社會發(fā)展面臨的一個共同課題。黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央，緊緊圍繞“全面推進依法治國”戰(zhàn)略抉擇，在深入推進依法行政、建設(shè)法治政府方面不斷邁出重大步伐。當前，很有必要對“法治政府”的科學(xué)內(nèi)涵進行研究探討。

法治政府；責任政府；有限政府；透明政府

收錄日期：2014年11月20日

一、“法治政府”的由來

古希臘著名哲學(xué)家亞里士多德在其《政治學(xué)》中提出了一個重要觀點，即一個秩序良好的國家，不應(yīng)該是人來統(tǒng)治的，而應(yīng)該由法律來統(tǒng)治。這一思想可以說是法治政府的思想淵源?！俄n非子·有度》中曾經(jīng)出現(xiàn)這樣的文字：國無常強，無常弱。奉法者強，則國強；奉法者弱，則國弱。法治政府，即“政府職能的發(fā)揮必須依據(jù)法律，不得與法律相抵觸的政府。它要求行政機關(guān)及其行政人員的一切行政行為都要有法律依據(jù)，在法定職權(quán)范圍內(nèi)嚴格地依法定方式和程序行政，一旦違反法律規(guī)定就要承擔相應(yīng)的法律責任?！币虼耍ㄔO(shè)法治政府的過程就是把法治政府的內(nèi)涵具體化并且運用于實際操作的過程?！笆濉逼陂g，我國經(jīng)濟社會發(fā)展呈現(xiàn)新的階段性特征，隨著行政生態(tài)環(huán)境的新變化，對政府公共治理提出嚴峻的挑戰(zhàn)，政府在新的治理中需要實現(xiàn)由“財富創(chuàng)造者”向“環(huán)境提供者”轉(zhuǎn)變、由“經(jīng)濟建設(shè)型政府”向“公共治理型政府”轉(zhuǎn)型、由“官本位”向“民本位”回歸。

“法治政府”是近年來提出的一個新的行政法治理念和目標。在我國，對行政機關(guān)及其社會公共管理活動的規(guī)范，最早提出的要求是強調(diào)行政機關(guān)要做到“依法辦事”，這種提法從改革開放初期一直持續(xù)到20世紀90年代初期，直到1993年八屆全國人大一次會議上的《政府工作報告》中，才第一次正式提出了“依法行政”的概念。改革開放之后，中國的法律體系基本建立完備，更確立了“全面推進依法行政，經(jīng)過十年左右堅持不懈的努力，基本實現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標”。在1978年，黨的十一屆三中全會就提出了“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”的十六字方針。1997年，黨的十五大提出“依法治國”。1999年，現(xiàn)行憲法的第三次修正，“依法治國”入憲。2003年，《國務(wù)院工作準則》將“依法行政”作為國務(wù)院三項基本工作準則之一。2004年，國務(wù)院頒布《全面推進依法行政實施綱要》。2006年，《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定提出》“加快建設(shè)法治政府，全面推行依法行政”。2007年，黨的十七大將“法治政府建設(shè)取得新成效”作為全面建設(shè)小康社會的要求。除了以上重大成就之外，改革開放30年來，黨中央已經(jīng)陸續(xù)頒布了一系列關(guān)于建設(shè)法治政府的相關(guān)性文件，可見黨中央對建設(shè)法治政府的重視。黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央，緊緊圍繞“全面推進依法治國”戰(zhàn)略抉擇，在深入推進依法行政、建設(shè)法治政府方面不斷邁出重大步伐。黨的十八屆四中全會專題研究全面推進依法治國重大問題，既是對歷史經(jīng)驗的深刻總結(jié)，也是著眼未來的戰(zhàn)略部署，必將推動法治政府建設(shè)取得新的進展。

二、“法治政府”的含義

廣義上說，法治是指通過法律治理社會。在現(xiàn)代社會，治理社會的主體是政府。政府通過法律治理社會，應(yīng)達到一種理想化的狀態(tài)。與理想化的社會治理狀態(tài)所匹配的政府狀態(tài)，我們可以稱之為法治政府。法治政府首先應(yīng)是一種狀態(tài)，這種狀態(tài)又表現(xiàn)在兩個方面：一是政府的組織形式必須法定，即政府必須依法律設(shè)置，其職權(quán)必須由法律規(guī)定，也就是說，政府內(nèi)部具有的組織及其享受的職權(quán)都必須有法律依據(jù)。而具有法律依據(jù)的職權(quán)應(yīng)是符合權(quán)力制衡下的權(quán)力分配結(jié)果。政府所擁有的職權(quán)來源于法律，而法律的規(guī)定又是最為合理的，只有這種應(yīng)然狀態(tài)，才是法治政府應(yīng)具有的狀態(tài)；二是法治政府所要求的狀態(tài)應(yīng)是政府的權(quán)力能夠嚴格按照法律的要求行使，一絲不茍，準確無誤，其所達到的結(jié)果應(yīng)該是法律固有的目的。當然，這里的法律是指良法。良法通過政府行政權(quán)力的行使達到立法者的應(yīng)有目的，這種狀態(tài)就是法治政府應(yīng)有的狀態(tài)。法治政府不僅是一種法治狀態(tài)，而且，還應(yīng)是一種科學(xué)的行為模式。固然法治政府所要求的狀態(tài)是理想化的狀態(tài)，而實現(xiàn)這種理想化的狀態(tài)依賴的主要還是政府通過一定程序設(shè)計的行為來實現(xiàn)，所以，法治政府還應(yīng)表現(xiàn)在一定的合法合理的行為模式上。這要求政府必須在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)活動，其行為必須合法，非經(jīng)法律授權(quán)，不可具有并行使某項職權(quán)。政府的行為方式符合法律的要求，這是法治政府另一層含義。也就是說，為了達到一定的理想治理狀態(tài)，需要理想化的治理路徑，這種治理路徑體現(xiàn)在政府行為的模式上，如果政府的行為模式符合法律的要求，這種政府，我們稱之為法治政府。

法治政府既是一種狀態(tài)，又是一種行為模式，狀態(tài)是法律框架下的理想狀態(tài)，行為模式是法律指導(dǎo)下的運行模式。無論在狀態(tài)上，還是在具體的行為方式上，都能符合法律的要求的政府才是法治政府。從狀態(tài)上講，法治政府是人類社會的追求，是人類社會的奮斗目標；從行為模式上講，法治政府是指在追求人類社會最高法治境界的狀態(tài)過程中，能夠達到的最為合理

的政府權(quán)力運行路徑。我們一般所談的法治政府建設(shè)，主要是指在行為模式上的構(gòu)建。從政府行為模式的構(gòu)建上來講，法治政府的運行機制應(yīng)是科學(xué)合理的，這主要包括政府責任監(jiān)督制約機制健全合理、政府行政執(zhí)法責任制健全合理、政府行政管理公示制度健全合理、政府行政評議考核機制健全合理、政府行政損害賠償制度健全合理以及政府公開采購制度等均需要健全合理。所以，從政府行為模式的構(gòu)建角度理解法治政府，應(yīng)該認識到法治政府是一個動態(tài)的概念，即便是在一定時期，達到某種制度要求，也可以理解為實現(xiàn)了法律意義上的法治政府，但是，這并不是終極目標。

三、“法治政府”不同于“法制政府”

應(yīng)當說，現(xiàn)在所提出的“法治政府”的概念不同于以往我們所提出的“依法行政”的概念?！耙婪ㄐ姓钡幕竞x是指行政機關(guān)的行政管理活動要依據(jù)“法律”規(guī)定，在憲法和法律等法律規(guī)范的范圍內(nèi)活動。從價值取向來看，“依法行政”更多強調(diào)的是一種行政機關(guān)的行為原則，即對行政機關(guān)從事的社會公共管理活動所提出的一種原則要求。“依法行政”所依之“法”，指的是一種廣義上的法律規(guī)范，它包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。從“依法行政”的價值取向和追求的目標來看，它追求的是“法制政府”而非“法治政府”。由此可見，“依法行政”雖然強調(diào)行政機關(guān)的行政管理活動要依據(jù)“法律”規(guī)定，在憲法和法律等法律規(guī)范的范圍內(nèi)活動。但是，“依法行政”卻無法包含“法治政府”所包含的“高效政府”、“有限政府”、“透明政府”、“責任政府”、“服務(wù)政府”等涵義。因此，隨著“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”治國方略和治國目標的提出，也必然要求政府做到依法行政，并最終建設(shè)成為法治政府。

“法治政府”與“法制政府”的區(qū)別主要在于“法制”和“法治”。從靜態(tài)意義上講，“法制”是指一國的法律制度；從動態(tài)意義上講，則指的是法的制定、法的執(zhí)行、法的遵守和法的監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)的統(tǒng)一，指的是法律制度制定和實施的一系列法律實踐活動的動態(tài)過程?！胺ㄖ啤钡暮诵氖恰耙婪ㄞk事”。而“法治”作為一種國家的治理方式和原則，其中蘊涵有良法之治、法律至上、公平正義、權(quán)利保障、權(quán)力制約等價值取向。古希臘思想家亞里士多德在對“法治”概念的最早詮釋中，實際上就已經(jīng)區(qū)分了“法制”與“法治”的不同涵義。亞里士多德指出：“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律?！庇纱丝梢?，亞里士多德所講的“法治”，至少應(yīng)包括兩個條件：一是有制定得良好的法律，這是法治的基礎(chǔ)和前提；二是制定得良好的法律得到了全社會的普遍遵守，這是法治所要達到的理想狀態(tài)。二者的完美結(jié)合，即為法治?？梢?，“法制政府”與“法治政府”的含義雖然相互聯(lián)系、相互滲透，卻有本質(zhì)的不同。“法制政府”與“法治政府”的共同之處在于二者都必須具有法律和制度，都強調(diào)法律的執(zhí)行和遵守，都強調(diào)依法行政。但是，“法制政府”所強調(diào)的依法行政之“法”，卻沒有明確的價值取向，即“良法”（善法）、“惡法”皆為法。由此引申，“法制政府”既可以依“良法”而行政，也可以依“惡法”而行政。如果依“惡法”而行政，則政府只能是“專制政府”而非“法治政府”?！胺ㄖ握彼佬姓胺ā眲t有明確的價值取向，即為“良法”。非“良法”即非“法治政府”。當然，“法治政府”的完整涵義應(yīng)當是依“良法”而嚴格行政的政府。因此，“法治政府”除了“法制政府”所包含的具有法律制度、強調(diào)法律的執(zhí)行和遵守、強調(diào)依法行政等價值要素之外，還包含有“法治”所蘊涵的民主政治、公平正義、權(quán)利保障、權(quán)力制約等價值要素。正因為如此，國務(wù)院在《全面推進依法行政實施綱要》中強調(diào)，建設(shè)法治政府，必須建立“行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，以及“權(quán)責明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制”和“科學(xué)化、民主化、規(guī)范化的行政決策體制”；強調(diào)行政管理要“做到公開、公平、公正、便民、高效、誠信”。

四、“法治政府”的主要特征

（一）責任政府。法治政府應(yīng)當是責任政府。所謂責任政府，就是說政府要對自己的行為負責，特別是要對自己的違法行為負責，承擔相應(yīng)的責任。責任政府是民主政治、法治國家、法治政府的基本訴求，也是政府實現(xiàn)廉潔、高效的必要基礎(chǔ)。作為現(xiàn)代意義上的責任政府，其應(yīng)然性質(zhì)主要體現(xiàn)在：

1、責任政府是有能力的政府。公共性是政府的一個重要屬性，其首要的和最終的目的是維護和實現(xiàn)公共利益，滿足公眾的利益需求。這就決定了政府必須有足夠的能力去實現(xiàn)這一使命，為公眾提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)?！罢芰κ冀K就是判斷政府優(yōu)劣的重要標準之一”。因此，政府能力的強弱決定了政府能否把自己的意志、目標轉(zhuǎn)化為滿足公眾需要的現(xiàn)實能力，而政府的目標和意志主要是人民群眾的意志和利益的集中體現(xiàn)。這也就決定了政府必須是強政府（而不是弱政府）才能最大限度的運用它所掌握的各種資源，認真貫徹、落實為人民謀福利的宗旨。政府能力的價值判斷標準主要是：政府自身素質(zhì)的高低、政府能否對所擁有的社會資源進行合理有效的配置、政府能否運用合法性權(quán)威對社會利益關(guān)系進行整合等方面。

2、責任政府是可問責的政府。一個負責任的政府必定是一個可問責的政府，而且，可問責政府也是建立責任政府的關(guān)鍵和必然選擇。然而，長期以來，政府官員既沒有要問責的習慣，也沒有被問責的心理準備，社會也沒有要問責的氛圍，而公眾更沒有問責的勇氣，習慣和惰性導(dǎo)致了對政府進行問責的最大障礙，一旦出現(xiàn)重大事故或損失，責任由誰來承擔？向誰追究責任？按主權(quán)在民和民主政治思想，政府的一切權(quán)力來自公眾的授予，政府的一切行為必須對公眾負責，公眾有問責的權(quán)力，政府有受問責的義務(wù)。這就要求政府做到：“一是在行使職責過程中，要有所交代，向公眾解釋這么做的理由；二是在完成職責后，如出現(xiàn)差錯或損失，應(yīng)承擔道義上的、政治上的、法律上的責任；三是在這種責任中選擇正確的責任形式，做到罰當其責?！敝挥羞@樣，公眾對政府及其行政人員的行政行為才擁有知情權(quán)，并對其失職行為進行問責，這樣的政府才是一個真正意義上的負責任的政府，這也是責任政府的本質(zhì)體現(xiàn)。然而，在現(xiàn)實中，當政府及其行政人員一旦出現(xiàn)失職行為并且對公眾的生命財產(chǎn)造成嚴重損失時，公眾對政府及其行政人員的問責顯得多么的蒼白無力，這主要是由于目前政府問責制不健全、不完善，主要表現(xiàn)為：（1）問責主體（人大）的缺位；（2）問責客體不清晰；（3）問責范圍太窄；（4）問責力度不強等因素。從而導(dǎo)致問責不能順利開展，僥幸有個別官員被問責，甚至“引咎辭職”，也是迫于上級和公眾的壓力，或自感有愧于公眾所托而辭職，而非政府官員的主動辭職，這完全有悖于民主政治理念，有悖于責任政府。

（二）有限政府。法治政府應(yīng)當是有限政府。這主要表現(xiàn)在政府權(quán)力有限、政府職能有限這兩個方面?！罢畽?quán)力有限”是指：政府的權(quán)力來自于人民，是人民通過法律授予政府權(quán)力的，因此，政府只有在法律的權(quán)限之內(nèi)才能獲得權(quán)力和行為的合法性。從權(quán)利和權(quán)力的來源來看，在公民權(quán)利與政府權(quán)力的關(guān)系上，公民權(quán)利是政府權(quán)力之源；公民權(quán)利是公民本身固有的，不是由政府賦予或讓渡的；相反，政府權(quán)力則是公民權(quán)利授予的，而非自身固有的。從法律的角度來看，公民的權(quán)利是廣泛的，只有法律禁止的，公民才不得為之，凡是法律沒有禁止的，公民皆可為之，即“法無明文規(guī)定即自由”。而政府的權(quán)力則是有限的，它的權(quán)力只能來源于人民以及法律的授權(quán)和委托，它必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動，否則即為無效或非法，即“法無明文規(guī)定即禁止”。政府的權(quán)力必須以法律作為自己的最終依據(jù)。由此可見，法治之下的政府權(quán)力必然是一種“有限權(quán)力”，法治之下的政府也必然是一種“有限政府”?！罢毮苡邢蕖笔侵福赫毮苁钦姓芾淼幕A(chǔ)，也是政府行政權(quán)力作用的范圍。在不同的時期，政府的職能是不同的。在自由資本主義時期，政府在很大程度上只是扮演一個“守夜人”的角色，那時奉行的原則是“管得最少的政府是最好的政府”。但是到了壟斷資本主義時期，由于壟斷和競爭的加劇，出現(xiàn)了“市場失靈”，因此，需要政府出面加大對社會的干預(yù)力度。但是后來由于政府干預(yù)過度，在某種程度上又出現(xiàn)了“政府失靈”的問題。于是，人們又要求對政府的權(quán)力加以限制。在社會主義國家的計劃經(jīng)濟時期，政府的職能幾乎是無所不包，與之相適應(yīng)，政府的權(quán)力也是無限的，政府幾乎無所不管，那時的政府在某種意義上幾乎是“全能政府”和“無限政府”。但是在市場經(jīng)濟條件下，尤其是在社會主義市場經(jīng)濟和社會主義法治條件下，政府的職能是有限的，有很多事情不需要政府去管理，而應(yīng)由社會和市場本身去解決。

經(jīng)過長時間的實踐和認識，人們基本上達成了以下共識：第一，凡是市場能夠解決的，要靠市場自身去解決，政府不要干預(yù)；第二，凡屬社會組織、中介組織能夠解決問題的，讓它們自己去解決，政府不要插手；第三，凡是屬于政府、市場都能解決問題的，仍然讓市場去解決，政府不要干預(yù)，只有在市場和社會解決不了，或者市場解決的成本和社會組織解決的成本高于政府解決的成本時，政府才應(yīng)介入。國務(wù)院制定的《全面推進依法行政實施綱要》作了明確的界定：“凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的，市場競爭機制能夠調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機構(gòu)通過自律能夠解決的事項，除法律另有規(guī)定的外，行政機關(guān)不要通過行政管理去解決?！闭姓?quán)力與其他任何權(quán)力一樣，具有擴張性和腐蝕性。如果不對這種權(quán)力進行有效的規(guī)范和制約，任其無限擴張，就有可能出現(xiàn)行政權(quán)力濫用，產(chǎn)生腐敗，從而不僅損害社會公共利益，而且還會侵害公民的生命、財產(chǎn)和人身自由。所以，必須對政府的行政權(quán)力進行有效的制約。因而，政府必須是有限政府。

（三）透明政府。2003年3月19日，在國務(wù)院第1次常務(wù)會議上，溫家寶總理提出，要建立一個“行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效”的政府。十六屆三中全會強調(diào)要增強政府工作的透明度?！巴该髡弊鳛橐环N政府模式建設(shè)受到了中央的重視，這是理論研究與政府實踐的互動發(fā)展。透明政府至少包括政府組織透明、政府決策透明、政府管理透明?！罢M織透明”要解決的問題是公眾有權(quán)知道政府在做什么。具體來說，主要包括：政府機關(guān)的設(shè)置體系，明確各個政府機關(guān)的職能分工，公開政府機關(guān)的辦事規(guī)則與要求；公開政府工作人員（公務(wù)員和政治官員）職權(quán)范圍，包括擁有的決策、指揮、命令、制裁的權(quán)能，其中主要是包含有多少決策權(quán)、財產(chǎn)支配權(quán)、人員調(diào)撥權(quán)、公物享用權(quán)，以及對管理相對人的處分權(quán)，這些權(quán)力的公開有利于克服濫用權(quán)利、機構(gòu)之間爭奪權(quán)力和相互扯皮的現(xiàn)象。“政府決策透明”要解決的問題是公眾有權(quán)知道政府為什么要這樣做，政策、法規(guī)為什么這樣制定。政府決策透明不僅是決策科學(xué)化、民主化的必然要求、重要條件和保證，而且也關(guān)系到?jīng)Q策權(quán)的正確使用問題。政府決策公開，特別是政府重大決策公開，是現(xiàn)代民主社會的最基本要求之一。而且，政府決策公開是防止權(quán)力嚴重錯位，避免因官僚主義造成納稅人投資重大損失的重要措施。政府決策透明主要包括決策過程公開和結(jié)果公開?！罢芾硗该鳌币鉀Q的問題是政府怎樣做。行政機關(guān)是國家權(quán)力的執(zhí)行機關(guān)，依照憲法和法律的規(guī)定行使國家行政權(quán)。行政職權(quán)所涉及的范圍及其廣泛，從內(nèi)容上看，行政機關(guān)執(zhí)行權(quán)涉及的決定和國家法律、法規(guī)的活動，包攬了經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生等各個方面。由此可見，政府執(zhí)行的公開涉及到社會公眾生活的方方面面，有著十分重要的意義。政府執(zhí)行的公開是指行政機關(guān)在實施具體的行政行為時，應(yīng)當向納稅人和公眾公開，既要讓當事人了解，也要讓其他納稅人或有關(guān)的組織了解，為納稅人和有關(guān)的組織評價自行政機關(guān)的具體行政行為的合法性與合理性提供機會。政府執(zhí)行的公開可以分為執(zhí)行過程的公開和執(zhí)行結(jié)果的公開。行政執(zhí)行過程的公開是指在具體的行政執(zhí)法活動中，應(yīng)公開其過程，也就是要讓納稅人清楚執(zhí)法活動是怎樣進行的。行政執(zhí)法行為包括：行政決定、行政處置、行政檢查、強制執(zhí)行、監(jiān)督、獎勵、物質(zhì)幫助、行政處分、行政處罰、行政許可和認可及行政合同等。公開行政執(zhí)法的過程有助于行政執(zhí)法人員嚴格、公正地行使執(zhí)法權(quán)，以維護法律的嚴肅性和有效性。政府透明化不是目的，而是手段。政府透明化可以讓納稅人和公眾知道政府在做什么，為什么要這樣做，又是如何做的。政府透明化的目的是為了更好的監(jiān)督政府。2008年，我國出臺了首部針對政府信息公開的專門法規(guī)——《政府信息公開條件》，其中以“公開為原則、不公開為例外”的規(guī)定讓政府信息公開有了制度上的保障。在條件逐年推進中，我國政務(wù)信息加速走入“陽光季”。

綜上所述，“法治政府”是一個全新的行政法治理念和行政法治模式。它不僅要求政府（行政機關(guān)）要嚴格依法行政，政府（行政機關(guān)）的設(shè)立和運作要依據(jù)法律，政府（行政機關(guān)）的立法行為和執(zhí)法行為要嚴格遵守法律，從而實現(xiàn)政府組織和行為的合法化、規(guī)范化和程序化，而且要求整個政府（行政機關(guān)）及其行為要體現(xiàn)“法治”的價值理念，即體現(xiàn)民主、公平、正義、權(quán)利保障和權(quán)力制約等價值理念?？梢姡罁?jù)體現(xiàn)廣大人民群眾意志、意愿和民主、公平、正義、權(quán)利保障和權(quán)力制約等價值理念的法律而設(shè)立和行為的政府，才是“法治政府”。

主要參考文獻：

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