關(guān) 文

（東北財經(jīng)大學 公共管理學院，遼寧 大連 116025）

1 引言

就業(yè)難問題一直是制約我國經(jīng)濟發(fā)展社會穩(wěn)定的主要問題之一，就業(yè)問題的解決關(guān)乎到整個國計民生的正常運行和進步發(fā)展。當前我國就業(yè)問題表現(xiàn)在多個方面，總體上勞動力供給過剩，結(jié)構(gòu)上就業(yè)分布失衡，質(zhì)量上就業(yè)層次較為低下等都增加了我國就業(yè)問題的復雜性，對我國的就業(yè)政策提出了更高的要求。外商直接投資是指國外資本按照我國現(xiàn)有投資政策對我國經(jīng)濟進行直接投資的行為，其作用不僅能促進我國經(jīng)濟的發(fā)展，提升我國人民的生活水平，還能對我國的就業(yè)產(chǎn)生重要的影響。外商直接投資不僅增加就業(yè)機會，還有利于優(yōu)化我國的就業(yè)結(jié)構(gòu)，提升我國的就業(yè)質(zhì)量，是解決我國就業(yè)難的重要手段和途徑，對解決我國就業(yè)問題發(fā)揮著重要作用。外商直接投資促進就業(yè)作用的發(fā)揮依賴于我國現(xiàn)有的外商直接投資促進就業(yè)的政策，因此對現(xiàn)有外資政策的分析就很有必要。文章從研究外商直接投資政策對促進就業(yè)的作用機制入手，分析了我國現(xiàn)有外商直接投資政策在促進就業(yè)過程中存在的問題，并結(jié)合問題給出相應(yīng)建議，力圖提升我國現(xiàn)有外商投資促進就業(yè)政策的水平，進而促進整個就業(yè)問題的解決。

2 現(xiàn)有外商投資政策促進就業(yè)的作用機制

2.1 引導外商直接投資直接增加就業(yè)機會

外商直接投資政策對就業(yè)的促進效應(yīng)直接表現(xiàn)在勞動力需求方面的直接增加。從存量上講，我國的經(jīng)濟發(fā)展水平較低，人口基數(shù)龐大，現(xiàn)有的就業(yè)崗位數(shù)量不能解決我國勞動力充分就業(yè)的問題。從增量上講，我國因為資本、技術(shù)的制約，經(jīng)濟活力一直不能得到充分釋放，新增就業(yè)崗位的需求也就不能滿足勞動力供給的增加。外商投資政策通過引導國外資本進入到我國具體的經(jīng)濟行業(yè)，特別是進入到我國的勞動密集型行業(yè)內(nèi)，以設(shè)立外資獨資企業(yè)、中外合資經(jīng)營企業(yè)、中外合作經(jīng)營企業(yè)等形式的企業(yè)，釋放我國的經(jīng)濟活力，擴大勞動力需求，增加就業(yè)崗位，改善我國勞動力總體供給過剩的局面，促進我國就業(yè)數(shù)量的增長。

2.2 引導外商直接投資緩解就業(yè)結(jié)構(gòu)失衡

外商直接投資政策對就業(yè)的促進效應(yīng)也表現(xiàn)在緩解就業(yè)結(jié)構(gòu)失衡方面。我國是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口數(shù)量占我國就業(yè)人口數(shù)量的一半以上，第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)所占的就業(yè)比例相對較小，特別是第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)比例的不足制約了我國就業(yè)結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)，造成我國就業(yè)結(jié)構(gòu)的失衡。外商投資政策通過引導外資對我國各個產(chǎn)業(yè)的投資比例，特別是加強對我國第三產(chǎn)業(yè)的投資，釋放我國第三產(chǎn)業(yè)提供就業(yè)崗位的能力，提升第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比例，優(yōu)化我國的就業(yè)結(jié)構(gòu)，提升我國就業(yè)水平和層次，全面高質(zhì)地促進我國就業(yè)問題的解決。

2.3 引導外商直接投資促進產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展

外商直接投資政策對就業(yè)的促進效應(yīng)還表現(xiàn)在帶動整個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進而擴大就業(yè)。整個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展從兩方面促進就業(yè)，一方面是擴大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，外商投資政策通過引導外資企業(yè)進入到尚未充分開發(fā)和充分競爭的行業(yè)，憑借其相對雄厚的資本、較為先進的技術(shù)和較高的管理水平，開發(fā)出新的商品，擴大其市場需求，帶動市場消費，進而擴大整個產(chǎn)業(yè)的規(guī)模，創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，橫向增加勞動力需求。另一方面是延伸產(chǎn)業(yè)鏈，外商投資政策通過鼓勵外資企業(yè)購買國內(nèi)生產(chǎn)的產(chǎn)品形成產(chǎn)業(yè)鏈，提升對外資的利用率，進而拉動前后向產(chǎn)業(yè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能，創(chuàng)造縱向的勞動力需求。

3 現(xiàn)有外商投資政策在促進就業(yè)中存在的問題

3.1 忽視對外資負面效應(yīng)的規(guī)避

一般而言，外商投資政策對就業(yè)直接作用多是積極的，但從間接效應(yīng)來看，外商投資政策經(jīng)過時間的積累表現(xiàn)的復雜多變，有可能繼續(xù)維持政策初期的正面作用，也有可能出現(xiàn)對就業(yè)的負面效應(yīng)，而現(xiàn)有的外商投資政策缺乏對負面效應(yīng)的規(guī)避。

外商直接投資對就業(yè)的負面效應(yīng)有兩個方面，一方面是指外商直接投資的損失效應(yīng)。外商直接投資的損失效應(yīng)是指外資企業(yè)在完成對我國企業(yè)的并購一段時間后，重新調(diào)整業(yè)務(wù)過程中為精簡人員出現(xiàn)的大規(guī)模裁員現(xiàn)象，從而造成大量失業(yè)。這種現(xiàn)象在對我國企業(yè)的并購案例中已經(jīng)得以證實，而現(xiàn)有的外商投資政策對這樣的現(xiàn)象并沒有有效的規(guī)避政策。另一方面，外商投資還存在著就業(yè)擠出效應(yīng)。就業(yè)擠出效應(yīng)是指外商直接投資進入到已經(jīng)比較充分的競爭行業(yè)，憑借其有效的競爭手段給予國內(nèi)競爭對手較大的競爭壓力，或使國內(nèi)企業(yè)迫于成本壓力進行裁員，或使國內(nèi)企業(yè)經(jīng)營不善破產(chǎn)倒閉從而造成的較大規(guī)模的失業(yè)?，F(xiàn)有的外商投資政策對于外商進入這樣的行業(yè)并沒有充分的限制，放大了就業(yè)擠出效應(yīng)。就業(yè)損失效應(yīng)和就業(yè)擠出效應(yīng)的負面效果影響了外商投資的就業(yè)促進作用，應(yīng)當予以政策規(guī)避。

3.2 對勞動密集型產(chǎn)業(yè)的支持力度不足

現(xiàn)有外商投資政策對勞動密集型支持力度不足主要表現(xiàn)在兩個方面。一方面，勞動密集型所受的政策支持與其創(chuàng)造的就業(yè)崗位不成比例。中國的基本國情要求對勞動密集型產(chǎn)業(yè)給予較大的支持力度來創(chuàng)造就業(yè)數(shù)量。但是受全球化、信息化、跨國公司等的影響，發(fā)展技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)成為國家優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，增強核心競爭力的重要手段，政府開始傾向給予技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)更多的支持，這也決定了外商直接投資更傾向于技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)的投資。此消彼長，雖然勞動力密集型的外商直接投資仍然占相當比重，但是其政策力度顯得相對不足。

另一方面，勞動力密集型的外商直接投資面臨新的挑戰(zhàn)。隨著經(jīng)濟發(fā)展和參與世界競爭的越來越充分，中國低勞動力成本車的優(yōu)勢在逐漸喪失，近年來已經(jīng)受到東南亞、南亞地區(qū)的挑戰(zhàn)，這進一步要求我國政府給予對勞動密集型產(chǎn)業(yè)更大的政策支持力度才能保持其對外商直接投資的吸引。然而外資在勞動密集型產(chǎn)業(yè)產(chǎn)業(yè)的不斷撤資并流向越南、印度的事實證明我國對支持外資對勞動密集型產(chǎn)業(yè)產(chǎn)業(yè)的支持力度還有待加強。

3.3 對中西部的支持力度不足

我國外商投資政策對中西部的支持力度不足表現(xiàn)在在多個方面。從利用資本的總量來看，東部占據(jù)我國外商直接投資總額的絕大部分，中西部所占用的外資比例很小，這與開放程度、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟水平有著重要的關(guān)系。從外資就業(yè)人口數(shù)量上來講，中西部人口在外資就業(yè)比例低于東部水平，而且很大一部分就業(yè)人口是以打工形式遷移到東部的外資企業(yè)實現(xiàn)的。從具體的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，中西部不僅缺乏在技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)上的外資投資政策支持，在勞動密集型產(chǎn)業(yè)上也缺乏外商直接投資的投入。技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)缺乏政策的支持是由于客觀環(huán)境的限制，如基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)水平、人才層次等客觀性因素的限制，中西部進行技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)的政策支持的成本較高，效果不大，經(jīng)濟效益較低。在勞動密集型產(chǎn)業(yè)上缺乏外商投資政策支持則表現(xiàn)為東部外資的勞動密集型產(chǎn)業(yè)并沒有隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移全部轉(zhuǎn)移到中西部去，而是受政策優(yōu)惠和人力成本影響紛紛撤資轉(zhuǎn)移到了東南亞、南亞地區(qū)。

3.4 忽視就業(yè)促進效應(yīng)的可持續(xù)性

在我國現(xiàn)有的外商投資政策中還存在著缺乏對外商投資促進就業(yè)可持續(xù)性的研究與規(guī)范，缺乏整體性規(guī)劃和長遠性的戰(zhàn)略的問題。具體到地方而言，同一地區(qū)內(nèi)的各個地方并沒有形成帶有自身明顯特色和個性化的投資優(yōu)勢，而是是片面依賴政策優(yōu)惠幅度大小來吸引外資，政策優(yōu)惠幅度越大，吸引外資企業(yè)越多，且忽視對整體投資環(huán)境的建設(shè)和對外資企業(yè)“造血”能力的培養(yǎng)。這種政策傾向造成了外資企業(yè)在政策優(yōu)惠期滿后，為追逐政策紅利而紛紛將企業(yè)遷移到下一個地方繼續(xù)享有政策紅利的現(xiàn)象，這種外商投資政策并沒有真正起到依靠外資帶動當?shù)貙崿F(xiàn)長遠穩(wěn)定可持續(xù)的就業(yè)，而是起到一種依靠政策紅利帶動當?shù)囟唐诰蜆I(yè)的作用，其實質(zhì)并沒有釋放當?shù)氐慕?jīng)濟活力，也沒有改善當?shù)氐木蜆I(yè)環(huán)境，也就沒有增加就業(yè)，沒有解決就業(yè)難的問題。這種忽視支持可持續(xù)就業(yè)的政策傾向長遠來看，并不可取。

4 改善現(xiàn)有外商投資政策促進就業(yè)的建議

4.1 重視對負面效應(yīng)的規(guī)避

在外商投資政策的制定過程中，重視對政策負面效應(yīng)的規(guī)避，避免就業(yè)損失效應(yīng)和就業(yè)擠出效應(yīng)的產(chǎn)生，降低就業(yè)損失效應(yīng)和就業(yè)擠出效應(yīng)的影響范圍和力度。對于就業(yè)損失效應(yīng)，要限制外商直接投資進入已經(jīng)飽和競爭的市場，明確外資企業(yè)在進入與國內(nèi)企業(yè)有明顯競爭關(guān)系領(lǐng)域的條件，加強對外資企業(yè)競爭行為的具體規(guī)范，保障并購企業(yè)的員工合法平等的就業(yè)權(quán)利，限制大規(guī)模裁員現(xiàn)象的發(fā)生，最大限度減少就業(yè)損失效應(yīng)的力度和范圍。對于就業(yè)擠出效應(yīng)，要減少甚至杜絕外資企業(yè)在充分飽和市場所享有的政策紅利，去除外資企業(yè)在充分飽和市場的特權(quán)待遇，保障國內(nèi)企業(yè)與外資企業(yè)平等競爭的權(quán)利，規(guī)范外資企業(yè)開展商業(yè)競爭的行為，打擊不正當競爭，減小國內(nèi)企業(yè)因外部競爭帶來的裁員壓力，也避免國內(nèi)企業(yè)經(jīng)營不善帶來的大規(guī)模失業(yè)。

4.2 堅持對勞動密集型產(chǎn)業(yè)的政策支持

在外商投資政策的調(diào)整過程中，堅持強化對勞動密集型產(chǎn)業(yè)的政策支持力度，堅持幫助勞動密集型產(chǎn)業(yè)應(yīng)對在吸引外資方面面臨的新挑戰(zhàn)，堅持發(fā)揮勞動密集型產(chǎn)業(yè)帶動就業(yè)的主體地位。堅持強化對勞動密集型產(chǎn)業(yè)的政策支持力度，是指對其的支持力度不因?qū)夹g(shù)密集型產(chǎn)業(yè)的政策支持加強而減少，而是齊頭并進，做到支持勞動密集型產(chǎn)業(yè)帶動就業(yè)，支持技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，帶動就業(yè)為優(yōu)化結(jié)構(gòu)奠定基礎(chǔ)，優(yōu)化結(jié)構(gòu)為帶動就業(yè)提供動力，二者相輔相成，互相促進，共同解決我國的就業(yè)問題。堅持幫助勞動密集型產(chǎn)業(yè)應(yīng)對在吸引外資方面的新挑戰(zhàn)，一方面要加大勞動密集型產(chǎn)業(yè)對外資企業(yè)的優(yōu)惠力度和內(nèi)容，擴大勞動密集型產(chǎn)業(yè)對外資企業(yè)的開放領(lǐng)域，減少勞動密集型產(chǎn)業(yè)對外資企業(yè)的條件限制，另一方面要重視勞動密集型產(chǎn)業(yè)的配套支持，包括人才培養(yǎng)上的支持、投資制度的保護、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等方面，特別是在人才支持和勞動力培訓方面，給予完整的政策支持體系，為勞動密集型產(chǎn)業(yè)提供可靠的人力資源保障，提升勞動密集型產(chǎn)業(yè)的層次和水平。

4.3 加強對中西部的政策支持

在外商投資政策政策的完善過程中，加強對中西部吸引外資的政策支持，堅持對中西部在勞動密集型產(chǎn)業(yè)和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)兩方面獲得外資投資的雙重支持，堅持東部反哺西部。堅持中西部在獲得外資投資上雙重政策支持，既要堅持對中西部獲得外資投資勞動密集型產(chǎn)業(yè)的政策支持，又要堅持中西部在獲得外資對技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)的政策支持，實現(xiàn)中西部在吸引外資上的一步到位，實現(xiàn)中西部跨越式發(fā)展。堅持東部反哺西部，是指將東部因外資轉(zhuǎn)移而節(jié)省出來的政策紅利空間通過國家調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)移到對中西部的財政支持和政策優(yōu)惠，一方面利用東部的支持加大中西部對外資企業(yè)的優(yōu)惠力度，另一方面利用東部的支持改善中西部的投資環(huán)境，從而增加中西部對外資企業(yè)的吸引，增加中西部的就業(yè)機會，促進中西部就業(yè)問題的改善。

4.4 重視就業(yè)促進效應(yīng)的可持續(xù)

在改善現(xiàn)有的外商投資促進就業(yè)政策的過程中，注重外資促進就業(yè)效應(yīng)的可持續(xù)，注重外商投資政策全局、長期的規(guī)劃，既注重地方引資優(yōu)勢的培養(yǎng)，又注重外資企業(yè)就業(yè)“造血”功能的培養(yǎng)。注重當?shù)靥厣Y優(yōu)勢培養(yǎng)，是為了培養(yǎng)真正能吸引外資企業(yè)的優(yōu)勢，避免外資企業(yè)的頻繁遷移，使外資企業(yè)扎根于當?shù)?。注重引資優(yōu)勢的培養(yǎng)，最重要的是加強投資環(huán)境建設(shè)，因地制宜，結(jié)合當?shù)刈陨硖厣c產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，培養(yǎng)自身的投資優(yōu)勢，變招商引資為外商主動投資，釋放當?shù)氐慕?jīng)濟活力，增加就業(yè)。注重外資企業(yè)就業(yè)“造血”功能的培養(yǎng)，有兩個層次的含義。一是外資企業(yè)不依賴政策紅利而生存，而是通過科學管理合理經(jīng)營進行企業(yè)利潤以獲得收益，保障外資企業(yè)帶來的直接就業(yè)。二是企業(yè)在獲得利潤的基礎(chǔ)上，直接結(jié)合自身優(yōu)勢擴大市場需求，進而帶動整個行業(yè)規(guī)模的擴張和產(chǎn)業(yè)鏈的延伸，以此帶來更多就業(yè)崗位，實現(xiàn)就業(yè)的擴大化。

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